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政府的基礎性作用突出地表現為環境法規與政策的制定與執行、環境監管組織體系的調整與優化、環境信息公開、環境保護宣傳教育、環境監管與環境問責以及為企業、社會組織和公眾參與環境治理提供相應的制度設計與安排等。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。多元共治模式力圖在環境治理中形成政府、市場、社會和公眾多元主體共同參與的格局。
作者：南京審計大學公共管理學院、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所 詹國彬、陳健鵬
黨的十九大報告向全世界莊重地宣告中國特色社會主義進入了新時代，明確提出「加快生態文明體制改革，建設美麗中國」的戰略導向。黨的十九屆四中全會進一步提出「堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。」為進一步加大環境保護力度、完善環境保護制度、優化環境治理體系，必須牢固樹立社會主義生態文明觀，引入全民共建共治共享的發展理念，積極構建政府、企業、社會和公眾共同參與的環境治理體系，堅決走生態優先、綠色發展道路，全心全意推動生態文明建設，還自然以寧靜、和諧、美麗，努力提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。
一、環境治理多元共治模式的興起與運行機理
(一)環境治理多元共治模式的興起
作為一種公共產品或準公共產品，環境問題具有鮮明的廣泛性、動態性、複雜性等特徵，單純依靠政府機制、市場機制抑或是社會機制去解決環境問題難免失之偏頗，無法有效實現供需平衡，全球生態環境的惡化與生態危機的蔓延充分證實了這一點。黨的十九大報告針對生態環境保護與治理問題提出了「共抓大保護」、「構建政府、企業、社會和公眾共同參與的環境治理體系」1的指導思想，這一科學論斷與指導思想彰顯出濃鬱的「合作治理」意蘊，突出地強調共建共治共享的理念，明確主張在環境治理中構建基於多元主體共同參與的新型環境治理模式，以期最大程度發揮政府機制、市場機制和社會機制在環境治理中的協同治理效應。在推進生態文明體制改革和建設美麗中國的戰略部署下，推動環境保護和環境治理模式的創新可謂迫在眉睫，環境治理多元共治模式應運而生。為進一步優化我國環境治理體系，推動環境治理能力現代化，提升生態環境治理成效，環境治理中迫切需要引入新思維與新理念，以克服政府、市場和社會單一主體的治理缺陷，打造基於政府、市場和社會力量共同參與、分工協作的多元共治模式，形成一個融合多元治理主體、倡導共建共治共享的新型共同體，推動這一新型共同體「進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續的共同收益。」2多元共治模式既強調以政府權威治理3為中心，又追求權威治理基礎上多元主體之間的合作與互動，從而塑造出一種更具開放式、包容性和適應性的新型環境治理模式(如圖1所示)。
圖1 環境治理的多元共治模式
時下，人類社會正在邁入複雜社會，複雜性既是這個社會最基本的特徵，也是對人類社會公共治理能力的最大挑戰。在此環境下，特定經濟社會事務的治理再也不可能在單一的公共部門抑或在單一的政府體系內實現4。所以，各個社會部門之間的互動成為公共管理部門必須面對的常態，導致政府內部各部門之間、政府與市場、政府與社會之間的邊界逐漸被新的問題侵蝕，「跨界」(cross-sector)問題成為當下公共治理面臨的最為現實的狀態，由此決定了人類行為、公共治理與社會秩序之間存在複雜的互動和演化關係5。多元共治治理模式正是為應對此種複雜狀況而出現的一種新型治理模式，它為解決複雜情境下的環境治理問題提供了一個有效的行動方案和政策框架。對此，有學者所指出：隨著生態破壞的持續加劇、公民環境訴求的日益提高，環境治理研究已經從末端的應用型治理到源頭的整體型防控，從單一的政府管制走向多元主體的合作治理，這反映了人們對環境問題的理解不斷深入6。
當然，真實世界中的治理是複雜的，因為它包含眾多的行為主體，這些行為主體間並不是離散的，而是處於持續不斷的討價還價、學習和調整過程中。治理不僅僅限於工具和技術層面，它更是一種調動資源、協調行為和解決集體行動問題的戰略7。環境治理多元共治模式巧妙地融合了政府管制模式、市場調控模式和社會參與模式的優勢與元素，又能較好地規避上述單一治理模式的缺陷，為解決區域、跨區域乃至跨國間的環境治理難題提供了可供選擇的行動方案並指明了方向。打造環境治理多元共治模式對於進一步完善我國環境治理體系、推進環境治理體系和治理能力的現代化可謂意義非凡。多元共治模式是在審視既有環境模式缺陷的基礎上而提出的一種新型治理模式，力圖克服單一治理機制的缺陷，通過引入多元主體的參與、互動與合作，以期最大程度地發揮多元主體間的協同治理效應。實踐中，環境治理多元共治模式的有效性受政府治理能力、市場與社會組織的發育程度、公民參與意識、社會資本培育等眾多因素之影響，如何發揮政府(權威治理)、市場(契約治理)、社會組織(協同治理)和公民(參與式治理)的作用以及發揮到什麼程度(不同治理機制的有機組合)無疑是對公共管理能力的巨大考驗，必須在充分考量環境問題屬性的基礎上加以甄別和靈活選擇，方能最大程度地發揮這一新型治理模式的效用。
(二)環境治理多元共治模式的運行機理
1.強調政府監管在治理體系中的基礎性作用。
多元共治模式主張打造環境治理中多元主體共同參與的格局，高度契合了十九大報告主張「構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系」的思想。在多元共治模式下，政府的基礎性作用突出地表現為環境法規與政策的制定與執行、環境監管組織體系的調整與優化、環境信息公開、環境保護宣傳教育、環境監管與環境問責以及為企業、社會組織和公眾參與環境治理提供相應的制度設計與安排等。全球治理經驗表明：治理絕非意味著政府的隱退，一個強有力的政府恰恰是保障治理有效性的基礎性條件8，強調治理絕非意味著貶低或削弱政府在公共管理中的作用，主張去國家中心化的治理模式已被實踐所證明是難以獲得成功的9。從現代國家發展的趨勢上看，政府職能中擴張得最迅速的部分就是監管職能， 由此促成了監管國家的崛起，毫不誇張地說，我們正生活在一個「監管國家時代」。10儘管現代政府不再依賴於傳統的監測和執法手段，而是更多地轉向多樣化的社會化和市場化手段，但是直接環境監管依然發揮著主導作用，嚴格監測和執法的監管機構依然是企業環境改善的首要驅動力11，有效的環境監管(environmental regulation)是良好環境治理的基礎，政府環境監管體制在環境治理體系中處於基礎和核心地位。由於汙染治理和環境保護涉及複雜的技術經濟過程，需要依靠專業知識和專業技能實施事前和事中幹預，公民個體和非政府組織往往不具備此類專業知識，必須依靠政府設立的專門監管機構承擔相應的監管職責。12世界各國環境治理的實踐表明，政府專業化監管機構在控制環境汙染和保護環境方面始終發揮著基礎性和關鍵性的作用，只是隨著現代環境法律體系的日益完善以及環境社團(NGO)能力的持續提高，政府專業化監管機構以外其他主體的作用才開始在環境治理體系中得以展現並凸顯出來。多元共治模式力圖在環境治理中形成政府、市場、社會和公眾多元主體共同參與的格局，以發揮多元主體的協同效應;但同時必須摒棄和警惕「去國家中心化」的傾向13，這一新型治理模式僅僅意味著政府在環境治理過程中介入的方式、手段和程度等發生了變化，政府作為權威治理主體的元治理功能反而得以強化，從而避免多元主體參與帶來的耗散、低效與失序，構建一種更具包容性、適應性和有效性的新型環境治理模式，切實增強環境治理的「制度執行能力」14，提升生態環境治理能力的現代化水平。
2.發揮企業在環境治理中的主體性作用。
企業作為市場主體是社會重要的有機組成，在生態環境治理中承擔著不可或缺的環境責任，這種責任係指企業在謀求自身利益最大化的同時，應積極應用科學技術進行科學生產與經營，保護生態環境、節約自然資源與維護環境公共利益的社會責任15。環境治理多元共治模式得以有效運轉的一個重要前提是必須充分發揮企業在環境治理中的主體性作用，為環境治理提供可持續性的內生型動力，以推動企業從傳統的受管制者、受規制者和被動守法者向積極參與者、自我規制者和主動守法者的角色轉變16，從而彰顯企業在環境治理中的主體性地位，努力實現企業自主治理與契約治理效用的最大化。企業作為環境治理的積極參與者理應主動將環境保護和治理的理念納入生產經營與戰略決策之中，在生態環境保護與經濟利益追求中實現最佳平衡，塑造良好的社會形象以增強企業的品牌影響力與社會競爭力;企業作為環境治理的自我規制者要求企業在生產決策與經營管理過程中能夠積極順應社會發展的形勢與生態保護的法規與政策要求，採用靈活有效的自我管理方式，以彌補政府規則的不足與缺陷17，降低政府規制的成本，提高企業自我規制的效率與效益;企業作為環境治理的主動守法者則要求企業轉變傳統環境治理體系中的被動守法者角色，增強企業守法的主動性，自覺踐行綠色發展理念，充分尊重和考慮利益相關者的環境利益和權利，促進企業自身利益與環境利益的平衡發展，實現人類與自然的和諧發展。
3.激發社會組織和公眾的協同參
與作用。社會組織和公眾作為獨立於政府、企業(市場)以外的第三種力量在國家治理乃至全球治理中正在發揮出越來越為重要的作用，環境保護領域尤甚。相較於政府與企業，多元共治模式下社會組織和公眾在環境治理中主要發揮著參與者和監督者的作用。在現代社會的風險治理中，政府監管也越來越依賴於社會執法(social enforcement)，有賴於社會普通公眾舉報市場和社會上的違法線索，有賴於違法組織內部的個人就所在組織的違法違規行為加以舉報18。我國憲法和法律歷來保護公眾的知情權、參與權和監督權。新修訂的《環境保護法》在總則中明確規定了「公眾參與」原則，並就「信息公開和公眾參與」進行專章規定。中共中央、國務院《關於加快推進生態文明建設的意見》中提出要「鼓勵公眾積極參與，完善公眾參與制度，及時準確披露各類環境信息，擴大公開範圍，保障公眾知情權，維護公眾環境權益。」原環境保護部在推動公眾參與方面做了很多有益的探索和嘗試，先後出臺的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》《環境信息公開辦法(試行)》《關於推進環境保護公眾參與的指導意見》《關於培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》《關於推進環保設施和城市汙水垃圾處理設施向公眾開放的指導意見》等，均對公眾參與做出了明確規定。2017年原環境保護部、民政部聯合印發了《關於加強對環保社會組織引導發展和規範管理的指導意見》，旨在加大對環保社會組織的扶持力度和規範管理，做好環保社會組織工作，進一步發揮環保社會組織的號召力和影響力，使其成為環保工作的同盟軍和生力軍，加快形成多元共治的環境治理格局。
4.倡導權威治理基礎上的合作與互動。
多元共治模式下，政府、企業、社會組織、公民等多元主體在環境治理體系中交換資源、共享信息、共同行動，採取基於共同合作與互動基礎上的一致性行動，共同致力於生態環境保護與環境治理。不同行動者通過合作與互動確立生態環境保護的認同感和共同的生態環境治理目標，其實質是建立在生態環境的公共利益、市場原則和價值認同基礎上的合作，由此產生一種基於合作與信任基礎上的新的權威，成為持續推動多元主體之間開展合作的一種動力19。儘管多元共治模式下多元主體間的合作與互動將成為常態化的治理方式，但是考慮到中國環境治理所處的特殊階段和所面臨的新形勢與新要求，源於官僚體系的權威治理方式依然需要發揮主導型的作用，也就是說多元共治模式下的合作與互動是建立在權威治理基礎上的合作與互動，其本質是「一個多主體實現公共事務治理的動態過程」20，這種合作與互動在很大程度上是作為環境治理的一種策略性安排，是作為政府權威治理方式的一種補充方式而存在。當然，多元主體之間的合作與互動並未給解決複雜的環境治理問題提供一個簡單的解決之道，但是建立在信任、合作與互動基礎上的治理方式使「集體行動和監督問題往往更容易得到解決」21。需要加以指出的是：儘管合作治理作為解決複雜公共治理問題的重要「藥方」被提出22，「合作並不是萬能藥，它是政策決策者和公共管理者需要基於預期的證據做出的政策選擇」23，建立在合作基礎的多元共治模式能否在實踐中取得理想成效從根本上說取決於合作治理的環境、結構、過程、機制等相關要素之綜合影響。
二、環境治理多元共治模式面臨的現實挑戰
環境治理多元共治模式為解決日益複雜和棘手的環境治理問題提供了新思維與新希望，但如何恰如其分地發揮好不同治理主體的作用並推動多元主體之間的良性互動與合作是制約這一模式效用的關鍵因素。實踐中，推動環境治理多元共治模式的高效運轉面臨著諸多挑戰，主要表現如下：
(一)現行環境治理權力配置不盡科學合理
審視我國現行環境治理體系及其相應的制度安排，多元治理模式面臨的首要挑戰是環境治理權力配置結構安排上不盡科學合理，突出地表現為：首先，在縱向權力安排上以行政區域為基礎的中央—地方分工合作機制，即中央政府享有環境治理的宏觀決策與監管權力，地方各級政府對所在轄區內環境質量負總責，承擔環境治理的大部分責任。儘管現行《環境保護法》規定了地方政府對轄區內的環境負總責，但是並未就如何負責以及失職後應承擔何種責任作出明確的規定，這為地方政府在環境治理中的機會主義行為和缺位行為留下了相應的空間與漏洞，導致地方政府和相關部門的環境監管責任難以履行到位24。其次，在橫向權力分配上存在部門間職責劃分抽象不明，現行《環境保護法》將環保部門確定為統一的環境保護監督管理機構，同時又確立有關部門也有相應的職權，有關環境監督管理機構的職責規定總體上看顯得過於簡單，職權範圍的界定過於抽象和模糊。各單行法的套路與《環境保護法》基本一致，先是規定一個統一監督管理部門，然後再規定有關部門按照自己的職責對環境保護進行監督管理25，環境保護部門難以發揮統管部門的作用26。在涉及相關部門的具體職責時，往往是輕描淡寫或是一筆帶過，未能作出詳盡規定，這種偏於模糊化的權責安排為部門間的推諉、摩擦埋下誘因並導致問責難的問題，這顯然有悖於公共管理中所倡導的責權對等與責權清晰的基本原則。再次，長期以來，環境保護的政策職能和環境監管職能在行政主管部門內部以及不同部門之間沒有釐清，對環境監管者的監管機制(問責機制)缺失，是我國環境監管失靈的重要原因27。實踐中，中央政府嘗試設立區域環保督查機構加強對地方環境監管工作的監督，以防止地方環保部門的不作為，由於環境監管機構的地位不夠明確28，環境監管機構的監管權力不完備，缺乏必要的法律授權，環境行政處罰的力度不足，致使環保區域督查機構目前所能發揮的作用仍然有限。
(二)跨部門治理主體間信息共享與協同性較差
多元環境治理主體和分散化的權力結構安排導致了跨部門間信息共享和協同性差等問題的出現，這成為長期影響和掣肘生態環境治理效果的一個根本性因素。新世紀以來，中央政府力圖通過引入大部制改革和其它舉措以改變此種局面。2015年國務院印發的《生態環境監測網絡建設方案》要求明確各方生態環境監測事權，推進部門之間的分工合作;2016年《生態文明體制改革總體方案》提出「將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門」;原環境保護部印發的《生態環境大數據建設總體方案》也要求以改善環境質量為核心，加強頂層設計和統籌協調，完善制度標準體系，統一基礎設施建設，推動信息資源整合互聯和數據開放共享，促進業務協同，推進大數據建設和應用，保障數據安全;2018年《國務院機構改革方案》提出組建生態環境部，整合原環境保護部和其他六個部門有關汙染防治和環境保護職能，進一步優化組織機構的設置和權力結構安排。通過種種努力，跨部門治理主體信息共享和協同性差的問題已有所改觀，但由於生態環境保護和監管工作涉及眾多領域和環節，以「大部制」為特徵的機構改革始終無法替代跨部門的協調機制，難以從根本上解決生態環保領域跨部門治理主體間的信息共享和協同性問題，建立制度化、程序化的跨部門協調機制以及統一生態環境治理的有關數據、實現信息共享依然是生態環境治理中迫切需要加以解決的問題。此外，長期以來，環境主管部門內部數據難以共享、缺乏有效協作等問題仍然需要加以持續關注，部門內部的協作問題往往容易被部際之間的不協調問題所掩蓋，不能低估和忽視該問題對環境監管有效性的負面影響。
(三)政府在環境監管中的權威性與有效性不足
現代國家治理的經驗表明：政府監管在環境治理體系中處於核心位置並發揮著關鍵性作用，離開政府的有效監管，環境治理的目標將淪為鏡花水月。優化政府監管體系、強化政府監管權威、提高政府監管的有效性不僅是完善國家治理體系的需要，也是推動國家治理能力現代化的題中之義。在社會性監管領域，隨著我國市場化改革的深入和經濟增長的加快，社會性監管的行政執法效果反而出現日趨惡化之趨向，「問題都出在地方」的現象較為突出29。轉軌時期環境汙染主體的經濟理性追求與政府監管所追求的公共利益導向之間存在難以彌合的衝突，以經濟增長為主要考核指標的政績驅動助推了地方政府對環境治理的輕視和環境汙染行為的姑息與縱容。總之，地方政府面臨著嚴峻的環境監管困境，許多與短期經濟增長沒有直接關係但又是民眾迫切關心的問題(如環境汙染、教育、公共醫療)被忽略了30，加之現行環境監管體制本身的缺陷，導致政府尤其是中央政府環境監管的權威性與有效性不足。環境監管有效性不足，突出表現為系統性的「監管失靈」，即「環境違法是常態」，一個最直觀的表現是環境監管機構無法準確獲得排汙單位的環境信息，成為制約環境稅、排汙權交易等市場化減排工具以及其他精細化減排政策工具應用的障礙。黨的十八大以來，在生態文明改革框架下，環境監管體制開始向集權化的方向發展，如何進一步完善和優化環境治理體系，增強政府環境監管的權威性和有效性，不僅關係到多元共治模式是否能夠有效運轉，也是新時代我國生態文明改革和建設的重要目標與關鍵任務。
(四)企業在環境治理中的主體性作用發揮不夠
環境問題的複雜性和主體利益的差異性決定了單純依靠政府力量是無法根治生態環境治理難題的，企業作為社會重要的經濟主體，既是汙染排放的主體，也是環境治理中的關鍵環節，承擔著不可推卸的環境責任。新《環境保護法》進一步明確規定了企業在環境保護中的主體責任，包括依法採取措施防止汙染和危害，損害應擔責;遵守環境影響評價和「三同時」31要求;嚴格按照排汙許可證排汙，不得超標、超總量;規範排汙方式，嚴禁通過逃避監管方式排汙;全面建立環境保護責任制度，強化內部管理;安裝使用監測設備並確保正常運行;積極配合環保監管部門人員接受現場檢查;主動實施清潔生產，減少汙染物排放;按照國家規定繳納排汙費(環境保護稅);全面如實公開排汙信息，接受社會監督等等。由是觀之，新《環境保護法》為企業的環境責任劃出了清晰的、不可逾越的底線，知法、懂法、守法，主動防汙治汙，主動承擔環境汙染治理的主體責任是企業生存和發展中不可逾越的底線;黨的十九大報告再次鏗鏘有力地強調了企業在生態文明建設中的主體性地位。然而，從2016～2017年中央環保督制度實施以來的督查結果看：一些地方弄虛作假、表裡不一、敷衍應對的行為仍然存在，特別是一些企業違法生產排汙，或者對排汙檢測數據造假逃避監管，或者以拆除設備之名行生產運行之實等現象仍然時有發生32。為此，應通過完善督察制度，推動各級地方政府和環境監管機構嚴格環境執法，進一步落實企業在環境治理中的主體性責任。從長期看，依靠社會問責而非國家內部考核體系強化監管執行，推動監管體系從「督政」到「督企」的轉變，是我國監管體系建設的重要任務33。如何進一步激活和增強企業履行環境責任的主動性、全面提高企業的環境合規性水平是當前環境治理和環境監管中迫切需要加以解決的現實課題。
(五)社會力量參與的有效性和有序化程度偏低
新型環境治理體系下，作為社會力量的社會組織和公眾也是不可或缺的一環，其參與程度和參與的有效性將直接影響到環境治理的相關制度設計和執行效果。實踐中，環境保護領域社會組織和公眾參與始終是比較薄弱的一環，未能充分發揮其參與和監督的功能，突出地表現為：社會組織和公眾參與環境科普、宣傳、教育的比較多，參與環境決策和環境監督的比較少;社會組織和公眾參與環境保護的意識參差不齊，缺乏環境保護的主人翁和主體意識，部分人士甚至認為環境保護僅僅是政府和企業的事情;社會組織和公眾參與環境保護的有序化程度偏低，時常游離在「參與冷淡」和「參與爆炸」之間，致使非理性的環境保護需求表達和環境抗爭事件時有發生，既不利於社會的和諧穩定，也不利於環境保護事業健康有序的發展34。世界範圍內社會自組織化程度的降低(尤其是在政治學意義上)和消費社會的到來，正在使公眾或公民個體成為環境政治中備受關注的角色……如何動員公眾個體在積極參與環境政治集體行動的同時，實質性地「綠化」自己的生活方式與習慣是一個世界性的難題35。為此，必須大力培養「綠色」公眾和培育「綠色」社團，提高社會組織和公眾參與環境治理的有序化，推動社會力量有序、有效地參與環境保護事業。
三、完善環境治理多元共治模式的路徑選擇
社會主義新時代對我國生態文明建設提出了新的和更高的要求，生態環境保護與生態文明建設中應積極引入新思維與新方法，建立健全環境治理的制度體系和制度安排，推動環境治理多元共治模式高效地運轉起來，推進美麗中國建設，開創生態文明建設的新局面。
(一)以科學分工為準則釐清多元治理主體的職責定位
為穩步有序地推進生態文明建設，發揮多元共治模式的效用，首先必須科學地釐清新型環境治理體系下多元治理主體的職責定位與責權分工，提高環境治理的可問責性。作為權威治理主體，中央政府主要負責制定統一的環境保護法規與政策，實施全國範圍的生態環境保護規劃、負責跨流域、跨行政區域的大江、大湖和大河的汙染治理，推進全國性的環境保護基礎設施建設等;地方政府除了執行中央政府制定的環境法規與政策外，擔負著負責區域性的環境治理、區域性的環境基礎設施建設和環境條件的改善責任。企業作為市場主體，在生態文明建設中承擔著主體責任，必須著力落實達標排放、節能減排、綠色生產與生態示範等作用;社會組織與公眾在環境治理中承擔著協同、參與和監督的職責，應充分發揮社會組織和公眾在環境科普宣傳、環境保護監督、綠色消費、環境訴求表達等方面的積極作用36。大力推動社會組織和公眾有序參與環境保護，既是黨和國家一貫的政策與要求，也是加快轉變經濟社會發展方式和全面深化改革的客觀要求。其次，通過責任規定等方式明確地方黨委、政府、相關部門環境保護的權責，從縱向、橫向上優化環境監管組織結構，強化區域層級監管機構與督查功能，增強中央層級環境監管機構對環境信息的獲取能力37。再次，要努力推進和落實環境汙染第三方責任，第三方治理單位按照有關法律法規和標準以及排汙單位的委託要求，承擔相應的法律責任和合同約定的汙染治理責任，通過強化和落實環境治理第三方責任，充分發揮第三方力量在環境治理中的作用。最後，要健全多元主體生態責任的追究制度。任何政府都必須承擔法定的責任，在現代民主治理條件下，政府對公民的責任是政府的第一要義38。在新《環境保護法》開始實施和生態文明體制改革背景下，督促地方政府深化和落實生態環境保護「權力清單」和「責任清單」，釐清環境保護工作統管部門和分管部門之間的權責邊界，建立嚴格的生態問責制度，引入嚴厲的責任追究制度推動地方政府將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃中統籌考慮，平衡好經濟發展與環境保護之間的關係。
(二)以激勵相容為導向創新環境治理的多元投入機制
生態環境保護與生態文明建設是一項長期、艱巨和複雜的系統工程，環境治理多元共治模式的有效運轉有賴於可持續和強有力的環境治理投入機制。為此，一要通過引入環保財政投入增量調整和存量調整、整合現有環保專項資金、建立央地多級共同投入機制、優化環保財政轉移支付等舉措，加大生態環境保護與治理的財政投入力度。以浙江省為例，自2006年以來浙江省財政預算中每年安排兩億元對錢塘江源頭地區的10個市縣實行省級財政生態補償試點，2007年浙江對全省八大水系地區的45個市縣實行了生態環保財力轉移支付制度，在發揮市場機制對生態資源配置的決定性作用方面走在全國前列，為創新生態文明建設投入機制提供了可供借鑑的經驗。二要針對我國生態環境發展的不同領域，綜合靈活地運用財政預算投入、設立基金、補貼、獎勵、貼息、擔保等多種形式，最大限度地發揮生態環境領域財政投入的效益39。三要大力探索和推動綠色金融發展。生態環境問題，歸根到底是發展方式問題，落後的經濟發展方式導致了環境問題40。「十三五」期間必須進一步發揮金融對環境治理和產業發展的引導、約束和槓桿作用，引導資金流向節能環保產業和綠色產業，約束社會資本支持資源和環境消耗型投資，構建市場導向的綠色技術創新體系，撬動更多社會資本支持綠色投資，促進企業和個人轉向資源節約和環境友好，推動綠色發展方式和生活方式的形成，推進經濟社會發展和環境保護的高度融合41。四要不斷深化和完善公用事業產品的付費機制，如汙水處理等領域的付費機制，調整城市汙水處理收費標準，使之可以覆蓋汙水、汙泥處理成本並保障運營單位獲得合理收益，切實保障公用事業的可持續發展。
(三)以靈活高效為目標優化環境治理的協同合作機制
實踐表明：依靠單一主體或單一機制以解決環境治理問題是行不通的。以長江流域水汙染治理為例，長期以來環保部門設置的條塊分割與地方政府的各自為政是導致長江流域水汙染的根源之所在，必須引入整體性治理理念，針對環境治理體系中政府治理功能、層級、公私部門關係及信息系統等碎片化問題進行有效的協調與整合42，在「共」字上面做足、做好文章，通過「打造靈活高效的多元協同參與機制，尋求各參與主體基於自然和社會生態發展的共生關係，強調多層治理、多重參與、多方價值，形成跨區域的良性生態循環系統和跨區域共生治理」43，環境保護與環境治理問題才能找到新的突破口。為此，應加快探索和建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式;從跨區域跨流域環境管理、議事協調機制、部門協作、信息共享等方面建立健全高效協調的運行機制;全面落實和推行河長制以加強河湖水域岸線管理保護和水資源保護;按流域設置環境監管和行政執法機構，遵循生態系統整體性、系統性及其內在規律，將流域作為管理單元，統籌上下遊左右岸，理順權責，優化流域環境監管和行政執法職能配置，實現流域環境保護統一規劃、統一標準、統一環評、統一檢測、統一執法、提高環境保護的整體性成效，等等。此外，環境保護主管部門應以「組建生態環境保護綜合執法隊伍」為抓手，做實對相關部門汙染防治和生態保護職責的指導和監督職能，以此推動規範化、程序化、多層次、跨部門的協作機制和工作流程，使各部門在科學分工、權責清晰基礎上加強合作、密切配合，形成防治汙染和環境監管的強大合力。
(四)以效能提升為宗旨夯實和強化環境監管制度安排
新常態背景下，強化環境監管不僅是中國經濟轉型升級的內在要求，也是推動綠色發展的重要抓手，更是新時代推動生態文明建設的必然選擇。為此，必須以環境監管效能提升為目標夯實現行環境監管的制度安排：一要建立和完善符合生態文明建設的綠色GDP考核機制，將綠色GDP考核機制與地方領導幹部的選拔任用密切結合起來，積極引導廣大官員和幹部樹立科學的生態政績觀，為新時代生態文明體制改革與生態文明建設提供強大的制度基礎與正向激勵。二要推動環保督察的制度化、規範化和常態化，引導各級地方政府和環境監管機構樹立法治意識，依法監管、透明執法、專業監管，既要糾正環境監管中的「不作為」現象，更要糾正「亂作為」現象，全力構建依法、公平、透明、專業、可問責的現代環境監管體系。三要建立並完善公眾對監管機構啟動問責的機制，切實保障公眾的「知情權、參與權、表達權、監督權」，維護公民、法人和其他社會組織獲取環境信息的權益，使之成為生態文明建設和環保事業的同盟軍和生力軍，加快推動環境治理多元共治格局的形成。四要適時修訂相關法律法規，明確規定環境監管責任的法律後果，規範「環境監管失職罪」的使用範圍，優化環境監管的法律問責機制，強化環境監管執法的司法監督。五要通過排汙許可制度改革，進一步落實企業汙染防治主體責任。以強化排汙單位報告環境守法狀況為抓手，做實排汙達標、排汙數據報告核查等關鍵環節，逐步改變長期以來環境監管機構和排汙單位之間「貓捉老鼠抓現行」的環境執法模式。以排汙許可制度改革，倒逼各級環境監管機構加強內部協調，理順環境治理監管程序，克服排汙許可證制度改革中「環評化」44的傾向。六要切實克服環境監管機構內部「部門主義」和「碎片化」的傾向，統籌推進包括排汙許可證、環境影響評價、環境稅、總量控制、排汙交易等監管工具的調整和優化，發揮多元化監管工具的協同效用，提升環境監管的整體效能。
(五)以有序有效為原則引導社會組織和公眾的協同參與
全球生態治理的經驗表明：以環保社會團體、環保基金會和環保社會服務機構為主體組成的環保社會組織和廣大公眾始終是生態文明建設和綠色發展的重要力量，環境保護事業的健康發展必須激活社會組織和公眾的力量，發揮社會組織和公眾在環境治理體系中的協同參與作用45。針對我國生態文明建設領域內社會組織和公眾參與度和有序化程度較低的現實狀況，應該嚴格按照黨和國家生態文明建設的總體布局和要求，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，以有序有效為原則引導環保社會組織和廣大公眾參與環境保護與治理，充分發揮環保社會組織和公眾在生態文明建設和綠色發展中的積極作用，踐行綠色生產生活方式和消費模式，形成全社會共建、共治、共享的環境治理格局。具體而言，應作如下努力：一要轉變思想觀念，認識到「以生態倫理為核心的基層公民政治對塑造良好的公民環境政治擔當具有重要的道德訓練和代際倫理傳承的功能」46，充分尊重社會組織和公眾參與環境保護的權利，正視社會組織和公眾在環境保護與環境治理中的作用;二要建立健全社會組織和公眾參與環境保護與治理的相關制度，包括環境信息公開制度、多方溝通交流機制、公眾評議機制等，為社會組織和公眾參與環境保護與治理提供制度化保障;三要加大環保社會組織的扶持、培育與規範管理力度，發揮社會組織黨建戰略功能，為環保社會組織的有序發展提供系統支持;四要規範引導社會組織和公眾理性、有序地參與環境保護工作，確保社會組織和公眾參與環境保護與環境治理的有效性和有序化，努力尋求社會力量有序有效地參與和環境治理有效性之間的最大公約數。
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