2021-01-05 20:11 來源：澎湃新聞·澎湃號·政務
三江源國家公園是中國首個國家公園體制試點。保護好三江源的生態環境，事關國家生態安全大局，事關中華民族永續發展。為此，要以習近平生態文明思想為指導，緊緊抓住牽動各項改革任務的「牛鼻子」，率先把三江源國家公園打造成美麗中國的亮麗名片。
堅持以「人」為出發點和中心開展工作
「人才是事業發展的第一資源。」筆者在調研中發現，三江源國家公園管理實體機構組建時未新增行政事業編制，園區「三定」（定崗位、定編制、定職責）方案仍未下達，雖將國土、環保、林業等職能全部劃入園區，但相關工作人員卻未整體劃轉。作為國家公園的管理人員，既要承擔黨委政府的日常工作，還要兼顧國家公園建設的重大任務。這使得管理人員分身乏術，已影響到國家公園建設的質量和效率。加之受到高寒缺氧、編制待遇等因素影響，專業技術人才嚴重不足，導致人們對國家公園建設任務理解得並不深，把握得也不準。園區內按照「一戶一崗」設置原則，昔日約17211名牧民群眾放下手中牧鞭，由「放牧員」轉變成持證上崗的生態「管護員」。這些家庭戶均年收入增加約21600元，在生態保護、綠色發展中嘗到了甜頭，但因「園內」與「園外」的差異性政策，園區外原住民則未享有這一政策。
在推動三江源國家公園建設過程中，要緊緊抓住「人」這一核心要素。儘快協調出臺「三定」方案，研究制定人員編制管理辦法，明確劃分三江源國家公園管理局與當地政府自然資源管護職能職責。要營造良好的人才環境，重點引進急需的高素質專業化人才，落實和完善在工資待遇、職稱評審、專家選拔、科技成果申報、人才表彰獎勵等相關的傾斜政策，構建更加開放的引才機制。公平共享生態管護機會與責任，積極爭取將「一戶一崗」政策普惠至整個三江源地區。建立網格化管護新機制，推動生態管護員從「有名」向「有實」轉變，真正承擔起「生態衛士」的重大責任，織密織牢廣袤的三江源國家公園生態保護網。
優化各類空間規劃和功能布局
以科學規劃為引領，遵循空間系統發展內在規律，優化各類空間規劃和功能布局，增強空間結構的有機組織性。這是三江源國家公園實現生態空間綠韻藍調、生產空間集約高效、生活空間宜居適度的前提和基礎。三江源國家公園在試點過程中，堅持以主體功能區規劃為基礎，嚴格管控國土空間，優化各類空間規劃和功能布局，已將三江源國家級自然保護區和國家公園全部納入生態紅線。
在調研中，地方政府反映三江源國家公園界線勘定存在一定的問題。作為三江源的真正源頭，玉樹市、稱多縣、囊謙縣3縣（市）36個鄉鎮，未被納入三江源國家公園建設範圍。園區內各縣所轄鄉鎮通信等基礎設施條件較差，移動通信覆蓋率不足60%，這對生態監測、數據傳送和信息研判等基礎性工作產生了較大影響。境內多數地區公路暢通率不足50%，雜多縣的莫雲、查旦、扎青3鄉10村通鄉道路較差，已影響到國家公園建設效率和抗災救災等方面的能力和水平。究其根源，既有政出多門、條塊管理，缺少必要的銜接和協調的原因，更有在核心區開展一些基礎設施建設難以取得相關機構授權的難題。此外，在具體執行和實施過程中，由於權屬複雜、環評約束，相關工作縱向推行阻力也較大。
鞏固深化三江源國家公園體制試點建設，要遵從自然法則和生態規律，依據自然地理單元，整合歸併優化各類規劃編制，力求多規合一。拓展三江源國家公園範圍邊界，將三江源的源頭完整納入國家公園建設範圍，增強源頭區域生態系統的連通性和完整性，實現三江源地區一體化整體性管護。國家應從頂層設計層面，對三江源國家公園範圍內的生態和民生工程項目，在行政許可方面給予政策支持。
拓寬資金多元化保障渠道
2017年9月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《建立國家公園體制總體方案》明確提出，要建立以財政投入為主的多元化資金保障機制。體制試點工作啟動以來，三江源國家公園對各類財政資金不斷進行優化配置，推進綠色金融創新，開闢資金多元化保障渠道。但現有的資金來源多為階段性項目支持，持續穩定的資金保障機制尚未完全建立。中央雖明確三江源國家公園體制屬於中央事權，園區建設、管理和運行等所需資金由中央政府出資保障，但迄今為止還未出臺相關配套政策措施明確中央事權中三江源國家公園的經費支出。儘管國家有一定的資金投入，但國家預算的投入資金不穩、投入渠道較少、補償方式單一、後續資金缺口較大，較難滿足建設和管理的實際需求。由於三江源國家公園地處青藏高原腹地，地理位置偏遠，相關生態產品遠離主要消費市場，制約了三江源國家公園的市場資金流入。加之青海經濟總量小，財力較為薄弱，自我發展能力不足，缺乏充足資金保障，導致在生態保護補助獎勵資金額度方面相對偏低，在移民生活的基本配套設施、自然環境的人文保護和精神培育方面的資金扶持力度還不夠完善。
要按照事權與財權相匹配原則，加快建立中央事權中三江源國家公園資金投入保障長效機制。設立中央預算內財政和投資專項資金，實行計劃單列管理，逐步將園區發展建設、生態管護補助等方面所需資金納入中央財政統籌範圍。理順資金下撥渠道，統籌分配使用資金，適當提高補助標準，確保各項資金得到科學規範的最大化使用，為園區建設提供持續穩定的中央財政資金保障。要藉助國家公園品牌，激發內生動力，增強自身造血功能，適度發展高原生態有機畜牧業、文旅產業等特色產業，實現生態產品價值轉化，拓展更多市場資金來源渠道。要加快由中央政府協調建立長江、黃河、瀾滄江流域省份協同保護三江源生態環境的共建共享機制。
發揮法治引領和推動作用
目前，我國國家公園試點從最初建立到後續管理，在國家層面沒有明確的立法進行統籌和規範，統一的國家公園立法至今仍未出臺。國家公園建設僅依靠一些相關法律法規進行原則性約束，這是導致三江源國家公園建設和管理面臨諸多困難的重要原因之一。三江源國家公園在試點期間，滿足生態保護和原住民生產生活的基礎設施建設，仍然受到《自然保護區條例》的約束。但由於《自然保護區條例》較為陳舊，缺乏詳細的保護措施，可操作性不強，難以適應自然保護和建立國家公園體制的要求。此外，三江源國家公園保護主要依靠地方立法和部門規章，法律位階偏低，執行執法困難，較難實現與其他自然保護地既有法律的有效銜接，較難突破行政區域界限和消除行政壁壘。
因此，要加快推進國家公園立法進程，儘早制定頒布「國家公園法」，理順管理體制，明確法律責任。要以促進自然保護地體系發展和提高立法質量、節約立法資源為宗旨，制定立法路線圖，深化立法層次，明確自然保護地法、國家公園法及相關法律法規的位階與相互關係，探討國家公園法與自然保護地法合併的可行性。要強化地方條例規劃引領作用，搞好法律授權和配套銜接工作。以施行的《三江源國家公園條例（試行）》為藍本，充實下位法律規則，細化規制結構，有力有序推進聯防聯管等配套政策落實。
（本文系國家社科基金一般項目「祁連山國家公園體制試點區生態保護長效機制研究」（18BJY037）、國家社科基金西部項目「習近平生態文明思想在青海的實踐研究」（19XKS003）階段性成果）
（作者單位：中共青海省委黨校區域經濟研究中心）
END
來源：中國社會科學報
作者：張壯
美編：萊克
監製：源之緣
聲明
版權歸原作者所有
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原標題：《積極推動三江源國家公園建設》
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