1916年6月6日上午，袁世凱病逝。在他死之前，政權交接工作已經有條不紊地展開了。任何政權交接背後，都有一部確鑿無疑的法統。之於袁政權而言，這個「法」，就是被後人稱為「袁記約法」的1914年《約法》；這個「統」，就是大總統袁世凱、副總統黎元洪這一「最高地位」序列。
北洋高層至少對袁世凱還維持著表面上的尊重。因此，他的遺囑也是處理政權交接的重要依據。然而，就在他死後的第二天，也就是6月7日，副總統黎元洪的接班文告中，就用了「繼任」而非「代理」的字眼，顯然所依據的基本法文本是民元《臨時約法》而非袁記約法。此時的國務院國務卿段祺瑞倒也沒有反對。這還僅是對袁氏的第一擊。
其後，全國各派各處政治力量，甚至包括北洋最具威望的地方實力派馮國璋，都要求恢復以民元（1912）約法和民二（1913）國會為基礎的民元法統。而西南系的護國軍方面，更要求懲辦那些袁世凱的親信，並冠之以「帝制禍首」的罪名。
一方面是政壇此起彼伏的呼籲，一方面是黎元洪、段祺瑞在往還商榷。至六月底，也就是距袁氏去世不足一月，黎、段便陸續下達政府令，除了一些人事上的安排，其要旨就是恢復民元法統，並撤銷了袁世凱親自設立的統率辦事處和政事堂，還下令通緝那些所謂的「帝制禍首」。也就是說，袁世凱死後僅僅一個月，他一生締造的所有政治遺產，都煙消雲散了。就國體、政體、法律、機構、人事，從各方面的建制來看，袁世凱都沒給後人留下一丁點建設性積累。除了後來那個隆重的葬禮和國民還在使用的銀元上的側面頭像，似乎他從未出現在現實和歷史中。
由於袁世凱去世前三個月已經廢止自己設立了83天的帝制，因此去世之前其政治身份還是中華民國大總統。他去世的當天，段祺瑞以國務院名義，向全國發布文告，略曰：「袁大總統於本月六日巳正因病薨逝。業經遺令，尊《約法》二十九條，宣告以副總統黎元洪代行中華民國之職權。」所謂「《約法》二十九條」，指的是1914年袁世凱的新創基本法，其二十九條是：「大總統因故去職或不能視事時，副總統代行其職權」。
段這段話連標點符號不過短短50個字，卻惹來了數不清的問題。
——憑什麼袁世凱創設的《約法》還在使用？按照西南系護國軍的觀點，此時袁世凱已經是叛國賊，而他叛國的起點，即是改變民元法統，其具體行為，就是創設《約法》而廢止《臨時約法》。所以，袁世凱必須否定，民元法統必須恢復。所以，南北雙方，即北洋政府和護國軍政府僅僅在一點上達成共識：接下來的總統由黎元洪當了。
政治上，各黨各派紛紛對於時局提出自己的主張，歸納起來無非是恢復以《臨時約法》和民二國會為基礎的民元法統；並且懲治所謂的「帝制禍首」。對於來勢洶洶的各種要求，北方非常奇特地保持集體靜默。這是因為北洋系在中央的政客，之前為袁世凱親信，而今卻淪為「帝制餘孽」，戴罪之身當然不敢亂說亂動。至於作為督理某省軍務的將軍而分散在各地的北洋系軍人們，原本就沒什麼政治主張，對於時局一時間難以臧否。而且，既然北洋系中地位次高者馮國璋也於15日致電黎元洪請恢復《臨時約法》，續行召集國會，那麼各省將軍就更不能發表什麼其他意見了。
但此時的張勳有與眾不同的立場。在袁去世的前夕即5月30日，馮國璋召集各省北洋系將軍於南京開會，討論袁氏及其政府的進退出處。會議無疾而終，不歡而散。但應張勳要求，南京會議的部分代表復於徐州集會。這次會議提出了十條綱要，主要是要求保全袁家屬生命財產及袁氏身後一切榮譽；並「絕對抵制迭次倡亂一般暴烈分子參與政權」。所謂的「暴烈分子」，指的就是國民黨員。這個十條綱要，可謂是說出了北洋系地方實力派的心聲。此次徐州會議，也成為今後一年內操控乃至左右政局的「督軍團」的濫觴。
不過，此時，無論是野心勃勃如梁啓超，還是詭異狡黠如張勳，都沒料到，一場細膩綿密的人事安排，正在悄然策劃推行，一張張名單，正在黎元洪和段祺瑞的手中頻繁往還，反覆揣摩。從今後一年的歷史事實來看，段祺瑞和黎元洪的關係非常糟糕。因此，當時政壇的觀察家們完全忽略了他倆的秘密溝通，也實屬正常。因為所有人忽略了一點——段祺瑞同黎元洪之間的「橋梁」，是張國淦。正是這個人，決定了袁世凱死後最初一個月中國的命運。
黎元洪與段祺瑞
清末非常重視同鄉之誼。張氏籍貫是今天的湖北赤壁，但跟隨著湘軍出身的父親，在安徽成長、讀書。後來他們家就定居在了蕪湖。所以，他能夠以生於安徽的身份，同安徽人段祺瑞親近；也能夠以籍隸湖北的身份，同湖北人黎元洪親近。當然，也能以湘軍子弟的身份，得到袁世凱的信任——湘軍畢竟是中國近代所有地方實力派的鼻祖。
張國淦三十出頭開始官運亨通，1916年是四十周歲，之前四年已經擔任過國務院秘書長、總統府秘書長、內務部次長、政事堂右丞（相當於國務院副總理）等顯要貴重的職務。袁世凱最倚重張國淦的，是他身上那種令人信賴的親和力，以及能夠令人妥協的協調能力。袁氏當國的四年間，張國淦前兩年調處袁黎關係，後兩年調處袁段關係，都取得了令人滿意的成績。到袁氏統治末期，一方面張國淦不同意帝制，另一方面，袁黎關係、袁段關係都已經崩潰，沒了協調共處的可能，因此，在袁氏去世黎氏接任的當口，張國淦是教育總長。
但段請黎元洪當總統，還是要拉上他一起去。袁世凱去世後，段祺瑞立即帶著張來到黎元洪公館，在黎的辦公室東花廳，段先向黎三鞠躬，當是致敬大禮，然後二人相對注目了半個小時一言不發，也算是做到了「請你出來當總統」的禮數。段祺瑞走的時候，留下了張國淦，也就是留下了一條溝通渠道。
到當天傍晚，北京城的流言越來越多，都說北洋系軍頭要罷黜黎元洪，讓徐世昌出來做總統。黎當然很惶恐。這不是權位的問題，北洋系軍頭來逼迫讓位，肯定會危及自己的生命。於是張國淦先親自去府學胡同的段祺瑞公館打聽情況，然後在東花廳陪黎元洪坐了一晚上，到凌晨三點鐘知道各方安全後，才去休息。是張國淦陪黎元洪度過了最驚險難熬的第一天。
6日下午三點鐘，國務院以袁世凱的名義發布「故總統令」：「遵照約法，宣告以副總統黎元洪代行中華民國大總統職權」。這個「約法」，是袁記約法。但是黎元洪自己發布的「就職令」呢，則第一句是「元洪於本月7日就大總統任」，「就任」兩字，是根據民元約法而來的。文告寫就後，張國淦親送府學胡同由段祺瑞過目，段祺瑞也沒有提出異議，即署名蓋印然後登報，並電告全國。就任總統以來，黎元洪在張國淦的溝通下，不斷同段祺瑞秘密商議了一系列重大事項，包括內閣成員人選，各地軍政負責人的確定。在公開層面，他們還推行了一些體制上的變革。10日，黎當上大總統才三天，就裁撤陸海軍大元帥統率辦事處，將其職權交還陸軍、海軍、參謀等部，這應該是段祺瑞最注重和欣慰的事，這樣，他這個陸軍部長才是真正的全國軍事領袖。黎元洪還準「帝制禍首」周自齊辭職，其財政總長的職務，交給老革命黨陳錦濤繼任。這也是黎元洪變革閣員的第一步。
即使在北洋系內部，馮國璋就根本不關心袁世凱的歷史地位，反而致電段祺瑞，逼迫他承認《臨時約法》。這樣倒是簡單了。於是，段突然爽快地在六月底宣布全面恢復以《臨時約法》為主體的民元法統。如此，也意味著袁記《約法》被永久廢除，1914年初被袁氏強行解散的民二國會立即恢復召集。
所有人都是贏家，而最大的贏家，其實是段祺瑞。首先，他已經在事實上成為北洋系新的領袖。當然，馮國璋的資歷、地位同他不相伯仲，但人在南京，雖然可以直接控制長江中下遊，但畢竟離政治中樞北京還相當之遠。其次，雖然黎元洪是大總統，但「責任內閣制」的威權出自院部。從理論上來說，國務總理（及各部總長）須大總統任命，並應接受國會的質詢和彈劾。《臨時約法》中，段祺瑞所受的限制，也僅止於此了。說得簡單點，民元約法就是一部鷸蚌相爭，漁翁得利的制度設計——在總統和國會的角逐較量中，互相制衡，互相傷害，而國務總理正可以上下其手，縱橫捭闔。
馮國璋
現在，制度和體制都已經確定，段祺瑞就要開始工作了。第一步，當然是先要把官位安排好。一場護國運動，使得許多原本資歷淺薄、威望不足的軍政人物走上前臺，尤其是西南系，兵強馬壯，再也不可能恢復到半年前那種畏葸的模樣。而在中樞政壇，因為民元法統的恢復，原本已經被袁世凱排擠出去的革命黨系統人馬，現在又將回到中央。何況，他們還是黎元洪身為大總統的執政基礎。全國當時22個省份，那麼督軍加省長才有40多個缺；至於總長那人數更少，國務院才九個部。
段有自己的想法。之前幾天，政界還在為到底是執行民元約法還是袁記約法大起爭執，即黎元洪究竟是代理總統還是繼任總統名分未定的時候，段祺瑞已經擬訂了一份內閣名單。外交總長，原來的陸徵祥已經辭職，現在由交通總長曹汝霖兼署，段祺瑞建議換成汪大燮；內務總長，原來是王揖唐，段建議換成剛剛從福建回來的許世英；財政總長，原本是周自齊署理，但此人同袁世凱關係實在密切，被目為「帝制餘孽」，再留在中央政府恐怕有所不便，因此，在6月23日已由黎元洪親自提名換成了陳錦濤。陳氏是老同盟會員，在辛亥革命時期南京臨時政府剛剛成立的時候就是財政總長。
教育總長，原本是張國淦。但為了使反袁人士更能接受這個新政府，段祺瑞提名由範源濂接任。範氏資歷很深，後來又贊助梁啓超反袁，因此在護國軍方面聲望很高。農商總長，原本由司法總長章宗祥兼任，現在段氏建議給張國淦接任。剩下來的四個部的總長不變：陸軍段祺瑞兼任，海軍劉冠雄，交通曹汝霖，司法章宗祥。
段祺瑞自認為安排得很妥帖。九個總長，留了五個舊人。如果他自兼的陸軍總長不算，也就是說八個國務員進了四個新人，也算是不偏不倚，新舊交融了。而且四個新人中，財長陳錦濤可以照顧革命黨的感受，教部範源濂可以照顧梁啓超的感受。簡直是個「聯合政府」了嘛。沒想到，對於這份名單黎元洪在審核蓋印時並不同意。他主要想換掉兩個人：外交總長和海軍總長。
海軍向來同北洋系離心離德，而黎元洪自己就是海軍出身，尤其得到海軍高級將領的擁護。但現任海軍總長劉冠雄已經成為北洋系插進海軍的一根鋼釺，不將其拔掉的話，黎元洪今後同海軍的隔膜會越來越大。所以，他提出，外交總長換成唐紹儀，海軍總長換成程璧光。再加個張耀曾為司法總長，孫洪伊為教育總長。後兩人原先一是革命黨，一是進步黨，但現在都屬於國民黨陣營。這樣的話，除了段祺瑞以外，內閣八個成員，竟然有五人要麼是國民黨，要麼同國民黨歷史關係深厚。
段竟然全部同意了。於是，1916年的6月底7月初，黎元洪發布了一系列命令，公布了新的內閣名單。需要注意的是，這份名單僅僅意味著中央政府的意願，並未得到國會的同意。而且更重要的是，這些任命建議，甚至還沒得到他們本人的同意。還有一點隱然的影響：包括北洋系、西南系在內的各省地方實力派，究竟如何看待這份名單呢？國民黨、進步黨，也就是孫中山和梁啓超，他們怎麼看待這份名單呢？
按照計劃，國會兩院要到8月1日才復會，迨追認這些包括段祺瑞在內的閣員名單要排到八月底。那麼，首先看看，這八位總長能不能過輿論關？
首先「中槍」的是汪大燮。當時汪年近六十，在前清已是外務部、郵傳部（即交通部）侍郎，但問題是，他犯過「政治錯誤」，被時人看作是「帝制餘孽」，一聽他要入閣，尤其是西南系的政客們群起而攻之。汪實在受不了，任命外交總長才十來天，就辭職了。
交通部主要業務就是建造和管理鐵路。當時的中國極為窮困，要建設鐵路勢必要向列強借款，因此，身為交通總長，未必要懂得鐵路如何敷設，但必須是外交人才、財政人才、金融人才。但是，黎元洪的夾袋裡也沒幾個人才。支持他的一般都是國民黨系統中的人，多激進分子，多英雄義士，但少有建設性人才。其實梁啓超的進步黨中也是文人多、政客多，論到那些懂得腳踏實地經世治國的技術性官員，非常之少。所以，只能起用許世英做交通總長了，雖然之前他做的是司法內務工作，對於外交、金融全然陌生。
張國淦也調職了。黎元洪剛剛當上總統，位子還沒坐穩，請張專任總統府秘書長，農商總長的位子就讓給了又一個國民黨人谷鍾秀。
同最初段祺瑞提出的名單相比，八位閣員中留下了三人，也不能算全盤否定。但這八人中，國民黨五人，外加一位傾向西南系的程璧光。這樣，八名閣員中親近北洋系的就只有一個許世英了。以此為標誌，段祺瑞內閣正式成立了。各方勢力見到塵埃落定，便紛紛露出了本來面目。其中最為憤怒的是梁啓超。
梁啓超對議會政治很感興趣，也願意親身嘗試，入內閣擔任總長，試圖在中央政府掌控政局。不過，當下內閣重新安排部長人選的時候，梁啓超卻失去了三年前的熱情，並沒有主動將自己的黨徒塞進國務院的打算。但畢竟，手下的進步黨人一個都沒進內閣，讓梁啓超覺得臉上無光，還要結結巴巴跟那幫子看熱鬧的西南系軍頭解釋這個尷尬的局面。
梁畢竟是大政治家，亡羊補牢尤未晚也，黎段聯名公布了內閣名單，他已經意識到了兩個事實：一，各省軍政民政長官的名單也要隨之公布了；二，這份名單同樣不會跟自己商量。於是，梁思考了三天後，給同他關係親密的範源濂發了份長長的電報。自己手下的進步黨都是文人，督理軍務的軍政長官是謀不到的，那麼就試著來求幾個民政長官吧。而且梁也知道，黎元洪、段祺瑞絕不會將北洋系固有的地盤讓出來。他所推薦的人選，所謀求的職位只能在發起護國運動的西南六省。
在電報中，梁通過範源濂向黎段提出了四個要求：首先，「最好令黎段訪才於我西南數省」，也就是西南的首長必須來自本地；其次，「軍民長官之調動，事前先與我商，必較妥洽」，也就是說，這次任命名單一定要同我商量。然後，他開出了一份名單：籍忠寅、周印昆、周善培、徐佛蘇、陳廷策。他強調，以上五位「皆巡按妙選」，建議範源濂不妨立即去「切實推轂」——再不舉薦就晚了！（袁世凱時代，省長稱為「巡按使」，梁氏拍這份電報的時候，此官名尚沿用。）
電報的最後，梁啓超明確喊話：「循若必須有位置。」循若就是戴戡，當時任護國軍右翼總司令。他對梁啓超忠心耿耿，以「死士」自命。這樣的忠實幹部，當然要「必須有位置」。梁啓超建議道，先以龍濟光、陸榮廷對調，然後，「莫如以（蔡鍔、戴戡）安撫蜀湘，則（兩廣川湘）四省問題皆解決矣」。其他建議都是虛晃一槍，讓戴戡去湖南做領導才是要害。
段祺瑞卻並不同意他的推薦。對於西南六省軍政、民政長官這12個位子，他自有打算。
先要解決名分的事。民國慣例，政治領袖和政治體制的改變，總會連帶一系列官職名稱的改變。西南系剛發動反袁起義，就將袁氏設定的將軍、巡按使改成了辛亥革命時期的都督、民政長。黎元洪、段祺瑞索性將這些新舊名稱全部廢除，打碎重造：今後，一省軍政長官稱督軍、民政長官稱省長。7月6日，也就是梁啓超電報「推轂」三天後，中央政府公布了督軍、省長的名單。北洋系控制下的北方各省，幾乎都是袁世凱任命的原班人馬。因此，觀察家更關注西南六省的人事安排。至少，梁啓超大失所望。
先來看名單。四川：督軍兼省長，蔡鍔。雲南：督軍唐繼堯，省長任可澄。貴州：督軍劉顯世，省長戴戡。湖南：督軍兼省長，陳宧。廣東：督軍陸榮廷，省長朱慶瀾。廣西：督軍陳炳焜，省長羅佩金。
四川局面混亂。川境內有護國的滇軍黔軍，川軍中也分效忠北洋的和效忠雲南的。當然，蔡鍔也有自己的嫡系部隊。所以，這一塊還是先讓蔡鍔去敉平再說。
湖南也如同一團亂麻。就在7月4日，湖南將軍湯薌銘在國民黨穩健派程潛率領的護國軍的逼迫下出走，段祺瑞一時缺乏有效人選，只能先讓已經退居鄂西的陳宧去湖南掌控大局。
雲南和貴州的人事任命也沒什麼可非議的，基本照舊。但廣東廣西這兩省的省長位子，梁啓超看了就心生氣惱。尤其是廣東。廣東督軍由廣西地方實力派陸榮廷擔任，這原本也是梁啓超的建議。他認為，「龍（濟光）部悍將，惟陸（榮廷）能馭」。但是，空出個省長位子，為什麼就不能給進步黨呢？偏生大老遠叫來個朱慶瀾。
蔡鍔固然留在了四川，但戴戡被派往家鄉貴州做省長。而湖南督軍的位子，則留給了剛剛退出四川的陳宧。這下梁啓超著急了。貴州原本就是進步黨大本營，又何必多加戴戡一個砝碼？他一面讓戴戡向中央辭謝任命，一面立即親自致電段祺瑞。他說戴戡非常優秀，「才具開展而醇潔穩健，實當代有數人才」，所以「不宜棄置，能量移他省最善」。三天後，他又致電已經到北京的門徒籍忠寅，讓他去黎元洪、段祺瑞門上遊說，讓戴戡做湖南省長。當時，陸榮廷暫時署理湖南督軍，所以，梁啓超也請陸向黎段推薦戴戡去湖南。段祺瑞對梁啓超這些接二連三的推薦置之不理，以致後者在給周善培的電報中大發牢騷：「我輩為大局如此盡力，若結果為彼。真短氣！」
湖南向來是北軍南徵或南軍北伐的交通要道，因此北洋系長期在嶽州駐紮精兵，所以段祺瑞怎麼放心把這塊地盤交給梁啓超及其進步黨呢？所以，他先是急於控制形勢，最後，還是選擇了性格溫和又沒有軍事基礎的譚延闓來出任湖南都督。
羅佩金也不願去廣西，因為他更願意按照自己的資歷和稟賦從事軍職；而且陸榮廷也把廣西視作自家禁臠，哪能容得下他人染指？就這樣，滇黔護國軍三位首長：蔡鍔、羅佩金、戴戡，一股腦兒擠在四川，沒有通道向外發展。梁啓超此人冷靜而務實。即使有抱怨，也不會耽誤他對於全盤計劃的重新安排。何不請蔡鍔出任湘督呢？蔡原本就是湖南寶慶人，符合民初形成的「湘人治湘」的號召。這個建議提出來，想必各方都不能反對。
蔡鍔是個偉大人物，曾率領護國軍進攻四川，以四千疲敝之旅，對撼陳宧、曹錕、張敬堯之十幾萬北軍仍屹立不敗。早在護國戰爭剛開始不久的1916年初，梁啓超就在思考，今後其領導的進步黨，政治出路究竟在哪裡？他給正在四川前線同北洋軍鏖戰的蔡鍔寫了封信。其中說道：「惟有與吾弟共甘苦於邛蜀滇僰間，冀莊嚴此土，為國人覓一遺種地耳。」梁啓超說出了當時幾乎所有大大小小的政治家和地方實力派們都在萌發的念頭：割據。
沒想到，蔡鍔撐不住，他病得非常厲害，不久去世。這可以說是梁啓超生平遭受到的最嚴重的打擊。以蔡氏的軍事才能和人格魅力，安定四川綽綽有餘。即便閉關自守，也能夠在富有安寧的四川盆地休養生息，為進步黨培養一個安全而繁榮的軍政基地。而當時，如何消化廣東及廣東的革命黨，會消解陸榮廷的力量；如何遏制剛剛崛起的王文華，會消解唐繼堯的力量；如何應付馮國璋和曹錕，會消解段祺瑞的力量。蔡鍔會帶領四川和進步黨在這個夾縫中默默生長，奠定基礎。進而有機會西定康邊，南下滇黔，北上漢中，東出夔關，平定天下如運諸掌。那時的北伐勝利者，可就是進步黨的黨軍了。但歷史可以推演，卻無法假設。北伐勝利者終究還是國民黨，而其藉助的軍事力量，其源頭和脈絡，依然是來自西南實力派。