1 引言
當創新日漸成為驅動經濟繁榮、社會福利改善及應對重大挑戰的必要手段時，對促進技術進步和創新的政策討論獲得了越來越廣泛和深入的關注。歷史經驗表明，當技術落後的國家向處於科技前沿的發達國家趨近時，需要適時實現創新系統和創新政策的轉型，逐步形成動態、成熟、充滿活力的創新生態系統。
過去數十年來，中國在經濟轉型、技術進步和創新創業等方面取得了舉世矚目的成就，一些反映整體創新實力或國家創新能力的國際評價指標排名大幅上升，與一些領先的主要發達國家差距不斷縮小。可以說，今天的中國已進入創新政策的深刻轉型階段。
創新系統轉型的既有研究提出了創新政策演化的基本框架，即從線性模型到複雜線性模型的轉變，呈現出「創新政策1.0」「創新政策2.0」「創新政策3.0」的演進路徑。其中，「創新政策1.0」關注從發明到創新再到擴散的單一鏈條；「創新政策2.0」注重解決系統性問題，通過創新的生成、使用和相互作用過程中的學習機制發揮系統性的作用；「創新政策3.0」則關注系統變革和轉型，致力於解決技術變革所帶來的社會—技術經濟問題。
創新政策的轉型趨向多元化、組合化，其中政策組合的重要性日益凸顯，既要有利於傳統意義上技術創新的產生和擴散，也要有利於驅動整個社會—技術體系轉型的技術突破。同時，由於創新政策的制定往往涉及多個部門或機構，這些部門或機構之間的關係演進對於創新政策組合的有效性十分重要。面對經濟社會的重大變遷，構建新的創新政策體系需要新的驅動者及其必要的合作協調。
主要發達國家的實踐也表明，一個良好的創新政策體系一般涵蓋五個主要方面：有效的技能人才戰略及優化的技能資源配置；健全、開放、公平競爭的商業環境；對有效知識創造與擴散體系的持續性公共投入；對數字經濟更多的參與和使用；成熟的治理和實施體系。近年來，中國的創新政策逐步呈現出許多重要的轉變，如更加重視市場的重要性、強調民營企業作用和改善有助於創新體系運行效率的制度條件；同時，政府的支持作用也在政策制定、政策工具改進過程中不斷優化。
世界正面臨百年未有之大變局，新技術革命、全球化轉型等因素，以及突發的新冠肺炎疫情大流行，正推動著全球政治經濟格局演化，更將深刻改變全球科技發展的路徑和創新形態。在此形勢下，中國迫切需要加快完善創新驅動發展的體制機制，全面提升創新的質量和效率，進一步發揮創新對經濟轉型升級的引領作用，建立更加高效、富有活力、適應國際規則的創新體系，以更加開放的視野、更加主動的姿態融入全球創新網絡。
本文在總結近四十年來中國創新政策的演進邏輯和主要特點的基礎上，結合新形勢、新挑戰，闡述新時期中國創新政策的轉型思路和發展重點，以解答中國創新政策轉型應著力解決的四個問題：
? 一是在政策思路層面，如何適應從跟蹤模仿向創新引領的轉變，處理好自主與開放的關係。
? 二是在政府作用層面，如何有效打破創新壁壘，營造更有活力的創新環境。
? 三是在創新資源配置層面，如何處理好補短板與鍛長板的關係。
? 四是在政策手段層面，如何進一步增強創新政策的有效性和開放性。
2 中國創新政策演進回顧
（一）中國創新政策的主要類型
廣義上的「創新政策」概念由來已久，泛指對創新活動有重要作用的公共政策。對創新政策的界定主要涉及三種類型，任務導向（Mission-oriented policies）、發明導向（Invention-oriented policies）、系統性政策（System-level policies）；這些政策類型的產生都有其特定的歷史階段、政策動機及內容標籤。近些年討論的創新政策內涵和外延都十分豐富，在很大程度上與產業政策、科學政策、研究政策及技術政策等概念具有類似的指向。倫德瓦爾和博拉斯（Lundvall and Borras）專門定義了「科學、技術和創新政策」，即「為實現國家目標，政府能夠而且已經實行的關於推進科學、技術知識的生產、擴散和應用的公共政策」。
中國創新政策伴隨改革開放已走過四十多年，在推動科技進步和創新能力大幅提升的同時，形成了覆蓋面廣、手段多樣、針對不同主體的創新政策體系。從不同維度，對創新政策體系的構成可以有不同分類。如，根據政策對象，可分為產業創新、區域創新、創新要素、創新主體政策等。中國不僅擁有世界上幾乎所有創新政策工具、政策種類，而且由於體制機制障礙較多且有特殊性，中國還擁有更多的甚至獨具特色的創新環境建設政策。
作為典型的後發追趕型經濟體，中國已成長為全球主要的創新大國，創新政策體系日益完善，創新相關制度改革日漸深入。具體而言，中國創新政策從以科技政策為主轉向覆蓋創新鏈各環節的綜合政策體系，政策工具從財政資助和稅收優惠為主轉向更加注重體制機制改革和調動全社會創新積極性。特別是黨的十八大以來，中國先後發布了近200餘項鼓勵創新的相關政策文件，其中近1/3是由黨中央、國務院直接頒布的重要政策。
（二）中國創新政策的主要特點
中國創新政策在目標設定上呈現出從「扶持創新主體，激勵創新活動」向「營造創新環境、培育創新生態」的轉變，在政策工具選擇上從「選擇性政策」向「普惠型政策」轉變，並呈現出一些重要特點。
1. 政策工具豐富。中國政策工具包括研發資助、技術改造專項資金、減免稅、政府採購、創新券等降低創新成本、增加技術供給和市場需求的財政稅收手段；貸款貼息、擔保、風險補償、智慧財產權質押、創投引導基金等促進投融資的金融支持手段；質量、標準、環保等技術性監管手段等。
2. 政策支持對象範圍廣。以科技投入類政策、創新主體類政策、產業創新政策、區域創新政策、創新基礎設施政策、創新環境政策為例。科技投入類政策面向基礎研究、各類科技計劃等。創新主體類政策包括企業創新政策、高校和科研機構成果轉讓政策、創新服務中介機構政策、促進產學研結合和人才流動政策，以及創新型人才培育、引進和鼓勵政策。產業創新政策包括支持高技術服務業、高端製造業等產業發展的政策。區域創新政策包括國家高新區政策、自主創新示範區政策、創新型城市政策、全國科技創新中心政策、全創改試驗區政策等。創新基礎設施政策包括國家大科學中心、國家實驗室、公共技術平臺、科技共享平臺、孵化器和眾創空間、信息基礎設施等支持政策。創新環境政策包括激勵創新、釋放創新活力的市場環境政策，發展多層次資本市場、拓展企業直接融資渠道的金融政策，建設高效開放的國家創新體系政策，以及政策配套協調機制等政策。
3. 兼具供給側與需求側的創新政策。回顧近四十多年的政策演進，中國創新政策兼具供給側與需求側，但總體看，供給側政策較多，需求側政策不足。供給側和需求側政策都是為了解決市場失靈問題，供給側主要針對創新能力，重點解決技術、人才、信息和管理等要素的供給不足問題，需求側主要解決生產者與用戶間的信息不對稱、新產品市場信用不足、新技術面臨較高的轉換成本和市場進入壁壘、技術路徑依賴等問題。
4. 市場機制在政策體系中的作用顯著。早在1985年中央政府就提出要改革科技撥款制度，開拓技術市場，克服單純依靠行政手段管理科學技術工作；注重運用經濟槓桿和市場調節，激發微觀主體的自我恢復能力和創新活力。近年來，從2014年《關於深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》推出，到2015年《中共中央 國務院關於深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》的發布，以及2016年《國家創新驅動發展戰略綱要》的形成，政府部門直接配置資源、管理具體項目和機構的權限不斷縮窄，依靠市場對技術研發、路線選擇和各類創新資源配置的作用得到增強，創新決策、組織模式和政策普惠性持續改善，市場機制在政策體系中的作用日益凸顯。
3 中國創新發展面臨的主要形勢與關鍵挑戰
（一）深度融入全球化，推進更高水平的開放創新與競爭合作的訴求
在中國過去四十年的技術追趕和創新中，一項關鍵經驗就是實現了外部知識獲取、技術學習和本土創新的有機協同，技術引進和開放創新是本土企業縮小能力差距、從模仿到創新轉型的重要方式。全球化正轉入一個利益關係更複雜、更具挑戰性的新階段，傳統國際經貿規則和國際治理機制應對全球化新問題的調整滯後，加上近年來在經濟金融、公共衛生及安全等領域中「黑天鵝」事件頻發，引發愈加嚴重的全球化逆流、國際經貿摩擦及地緣之爭問題，國際競爭新秩序和規則體系面臨重塑，這些都將直接影響新的國際政治經濟格局。長期看，全球化從「2.0時代」向「3.0時代」轉型仍是大趨勢，但不能否認，短期內很可能出現重大倒退的風險。
1. 科技創新的全球化面臨一系列嚴峻挑戰，科技創新政策受國際規則影響更深。
第一，創新全球化在曲折中持續發展。知識和信息的全球傳播，人才、技術及資本的跨國流動與協作，仍是大科學時代的主基調，創新方式和形態也更加多元、開放。但技術競爭在加劇，主要國家間「高科技競賽」不斷升級，全球科技創新中心的轉移與更替加速。
第二，來自國家安全、非關稅壁壘及大國博弈等一系列現實挑戰正在加劇。部分國家以國家安全為由實施高技術出口管制或技術禁運，技術性貿易壁壘加劇，要素跨境流動受到限制。大國博弈、意識形態裂痕引發地緣競爭抬頭，導致全球創新網絡面臨「割裂化」風險。
第三，科技創新政策受國際規則的影響也在加深。全球化利益再平衡加速，以及共同應對重大公共衛生事件、能源環境可持續和新技術倫理等全球挑戰，使得公平競爭、協調發展成為全球創新治理的主要方向。
同時，全球治理體系正向尋求更加公平的規則過渡，多邊、諸邊體系並存將成為過渡狀態。特別是近年來「南北差距」的快速縮小使原有的「中心—外圍」格局及其含義發生變化。增強創新政策對國際規則的適應性和話語權，成為新興經濟體進一步深度融入全球創新網絡，並發揮更大作用的必然選擇。
2. 保障全球傳染病、網絡安全、數字安全、生物倫理、恐怖主義等非傳統安全的重要性日益凸顯，給國家安全形勢帶來了新的變化。當前，新冠肺炎疫情的全球蔓延在衝擊各國公共衛生安全的同時，也迫使各國重新認識流行病、瘟疫及生物安全等在一國安全體系中的重要地位。網絡和新興數位技術發展也帶來了網絡攻擊、隱私洩露、情報竊取等新的國家安全問題。歐洲議會《全球趨勢2035》報告預測，到2035年，將會有越來越多的個人、國家或組織掌握先進的網絡入侵技術，新型網絡威脅將層出不窮，網絡防護的任務將不限於防止敵人竊取機密資料，反顛覆、反破壞也將成為重點。數字經濟發展落後的國家將在情報搜集、信息安全、隱私保護、數字貨幣等方面處於劣勢，數字主權將成為繼邊防、海防、空防之後一個全新的大國博弈空間。此外，隨著克隆、合成生物醫學、基因編輯、神經技術等新興生物技術的發展，在為人類帶來益處的同時，也存在被濫用的風險，引發的倫理和安全問題將受到越來越多的關注。總體而言，非傳統安全競爭加劇了維護國家安全的複雜性，著力於維護本國安全的新地緣政治競爭不斷加強，應對非傳統安全挑戰的能力將逐漸成為一國領導力和國際地位的象徵。
（二）適應快速變化、高度不確定、交叉融合的技術變革趨勢
1. 新興數位技術主導的新一輪技術革命正在加速推動生產方式和產業變革，顛覆性技術創新不斷湧現。雲計算、大數據、物聯網、人工智慧、區塊鏈等新技術相繼取得重大突破，並向經濟社會各領域擴散應用。此輪技術革命的興起與上一輪網際網路為代表的信息技術革命的擴展同時進行，網際網路、通信等信息技術進步為大數據、物聯網、人工智慧等新興數位技術突破提供了基礎和支撐。生物技術、先進材料技術等也取得一系列突破，在較大範圍內促進了社會技術進步，成為新一輪技術革命的次主導技術。此外，可持續發展需求推動了綠色低碳技術的快速進步，綠色經濟、低碳產業等新興產業蓬勃興起。
2. 學科交叉、領域融合和技術群體躍進趨勢也在加速，推動了全社會技術創新加速發展，對經濟增長影響日益廣泛。一方面，新一代信息通信技術通過數位化、智能化促進了各行業、領域的交叉融合，推動產業快速變革。人工智慧、虛擬實境和增強顯示、人機界面、傳感器及信息物理系統等新興領域迅猛發展，促進了網絡空間與物質世界相互滲透和深度融合。另一方面，信息通信技術促進了知識傳播和創新交流並為科研提供了重要手段，帶動了新興學科創新和技術群體躍進，變革突破的能量不斷積蓄。
3. 技術進步、體系重構推動全球範圍內開放式創新深入發展，主體多元、市場導向、自下而上趨勢逐漸增強。數位技術進步推動了世界更大範圍、更深程度的「連接」，提升了創新資源的流動性和可用性，使創新要素和資源更易於獲取。創新參與門檻大大降低，創新主體範圍得以擴大，產業組織和社會分工進一步深化。創新模式從傳統以技術發展為導向、以科研人員為主體、以實驗室為載體的科技創新活動，向以用戶為中心、多元主體參與、更大範圍合作為特點的開放式創新轉變，產生了眾包、平臺創新、協同創新、參與式創新等創新模式。自下而上的創新比重將逐漸增加，研發活動的公私合作將不斷加強。
4. 新技術革命將重塑國際經濟格局從而引發新一輪的國家興衰更替。面對新一輪科技產業革命的機遇，世界主要國家紛紛出臺創新戰略和政策，搶佔未來經濟、科技發展的先機。美國在2009年出臺《美國創新戰略》後，於2011年和2015年進行了兩次修訂，對美國政府通過科技創新促進長遠經濟增長和競爭力提升做出重大部署，強調要投資於創新的基礎要素，營造有利於創業的經濟和政策環境，促進關鍵領域取得重大突破。
歐盟提出《歐洲2020》戰略，堅持智慧型、可持續和包容性增長理念，注重科技創新，致力於在10年內將歐盟建成「創新型聯盟」。總體而言，新興數位技術突破和大規模應用將從根本上改變傳統經濟的技術基礎、組織模式和商業形態，最終促進全球經濟結構和發展方式的深刻變革，並形成新的國際格局。抓住新技術革命及產業變革機遇的國家將佔據世界科技創新領先地位和經濟主導地位，而未能抓住機遇的國家將在新一輪國際競爭中逐漸衰落。
（三）邁向創新前沿國家、建設科技強國和高質量發展的要求
1. 中國的科技創新發展已進入新階段，經濟社會的深刻轉型與發展升級對創新提出了新要求。經過多年追趕，中國已成為科技大國，創新進入相對活躍期，創新能力處於由量變向質變的轉換過程中。世界智慧財產權組織（WIPO）發布的2019年全球創新指數顯示：在納入評價的全球141個國家中，中國的綜合排名繼2016年首次進入前25名之後快速躍升至2019年的第14位，已躋身全球創新型國家行列，特別是在商業成熟度、知識與技術產出等方面排名前列。中國的許多科技和創新指標已經顯現出整體上的規模優勢，部分領域甚至達到了世界領先水平。
目前，中國研發經費支出總量穩居世界第二，佔GDP的比重達到2.18%，超過了經合組織（OECD）國家的平均水平，研發人員總數居世界第一。自2011年起，中國專利部門受理的專利申請量已連續多年居世界第一；國際科技論文發表量連續多年位居世界第二，緊隨美國。但是，基礎研究投入在研發總支出的佔比較低，與主要發達國家有很大差距。科技產出質量仍需進一步提升，論文引用率、專利質量等指標與數量相比存在明顯劣勢。成果轉化效率與歐洲國家大體上處於相近的水平，但與美國相比還有非常大的改善空間。
此外，與創新質量領先的國家相比，中國在制度環境、人力資本、科技基礎設施、創意產出水平等方面仍有差距。從發展階段來看，中國科技發展已跨越了引進設備、技術改造、產品模仿等階段，甚至專利研發、工程技術能力處於全球領先地位，中國已邁入了進一步夯實基礎研究、增強原始創新能力，建立產學研深度融合的技術創新體系及營造良好創新生態的新階段。無論外部環境如何變化，中國都需要持續增強科技實力、提升創新質量，實現跨越中等收入陷阱、進入創新型國家前列的長期目標。
2. 隨著中國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，從根本上加快轉變發展方式、優化經濟結構，實現增長動力的轉換，都對科技創新提出了更高要求。在經濟增速換擋期，資源環境約束加大，依賴傳統大規模要素投入的增長方式難以為繼，技術追趕空間逐步縮小，上一輪改革帶來的資源配置紅利效應逐漸減弱。因此，要以創新培育新動能和改造提升傳統動能，促進經濟結構優化和產業升級，實現經濟社會可持續發展。
大量經驗表明，創新不僅帶來了新思想和新技術，創新的過程本身也極大地推動了出口增長及商業機會的創造，實現了經濟增長、結構優化及就業改善。中國經濟穩增長是當前及今後一個時期的重要任務。但由於供給結構不合理和產品質量偏低，難以充分滿足多樣化需求增長的要求。同時，在國際技術競爭加劇、逆全球化抬頭背景下，全球產業鏈、供應鏈面臨重構，構建新型國際科技創新合作關係更加迫切。為此，要以更大力度的改革放開更多的市場領域和投資機會，依靠推動「大眾創業、萬眾創新」來激發全社會的創新潛力，持續培育新的經濟增長點，實現前沿引領技術及顛覆性技術創新。
4 中國產業技術創新的階段轉變
中國科學技術和工業發展的過程是一個技術學習和追趕的過程。中國產業技術創新正處於從系統集成創新為主向關鍵元件等中間產品創新為主轉變的階段。經過多年發展，中國科學技術水平已進入「跟跑」和「並跑」並存的階段，創新能力和製造能力進步明顯。從技術發展角度看，中國產業技術快速進步的途徑主要有兩個方面：一是長期持續的科技投入提高了科技基礎和技術學習能力。尤其在經濟起飛階段，政府科技投入對國家科技基礎的形成尤為重要。二是對外開放提供了廣闊的技術學習機會和渠道，以引進消化吸收為核心的技術學習方式推動了工業技術和裝備的發展。「引進、消化吸收、再創新」成為很長時期內中國科技戰略和政策的一個主基調，國外技術成為啟動和推動中國經濟發展和工業化的重要技術源泉。
中國產業技術經過幾十年的發展，多數產業已經形成了較強的系統集成能力。當前，產業發展面臨的主要問題是：相當一批基於長期技術積累的基礎材料、元器件和零部件的產業，在價值鏈攀升中難以提供高質量和可靠性的產品。因此，基礎材料和零部件等產業向高端升級和競爭力提升是中國產業技術升級要解決的核心問題。
與基於整機或系統的技術升級相比，基於零部件的中間品技術升級有諸多不同特點。綜合來看，關鍵部件等中間品升級的科技要求更高，市場環境更複雜，升級和創新的難度更大。零部件產品專業化程度高，產品研發和技術發展往往基於對基本科學原理的理解，技術訣竅等隱性知識多，企業競爭優勢在於長期的技術和經驗積累，短期內實現技術突破難度很大。
即使通過反向工程獲取了一些關於結構、材料、工藝等顯性的產品知識，但由於不掌握基本原理，產品可靠性和質量難以滿足高端需求的水平。由於零部件往往決定整機產品系統的可靠性和質量，越是高端的整機產品就越是採用性能穩定、質量可靠的零部件。因此，在市場開放和供應鏈全球化的背景下，本土供應的元器件在技術起步和發展早中期只能滿足中低端整機產品的市場需求。這與整機產品可以通過全球採購進入高端市場的特點形成較大反差。同時，零部件、中間產品的產業技術和市場特徵決定了產品技術突破有賴於國家基礎科學和基礎技術的進步，以及上遊產業鏈的技術和製造能力提升。高端市場競爭力的形成除了技術能力外，還需要長期積累穩定可靠的市場信用。
歷史實踐表明，一個國家實現產業技術升級和自主創新能力提升的主要動力是經濟因素，即本國企業在價值鏈升級過程中可以獲取更多利潤。市場激勵是企業技術升級和創新的根本動力。在缺乏市場激勵的條件下，政府倡導和政策激勵的技術創新在競爭性產業中的效果並不理想。
從過去70多年曆程看，幾次大的國際政治環境變化都對中國技術發展路徑產生了較大影響。
? 一是新中國成立初期，歐美等國對中國實行技術封鎖，中國在蘇聯的技術援助下初步建立起自己的科技體系和工業基礎。
? 二是在20世紀50年代蘇聯中斷技術援助，促使中國下決心走上獨立自主的技術發展道路。
? 三是改革開放後的20世紀80年代，中國將技術引進作為重要的技術發展路徑。
儘管80年代末到90年代初的一段時間，西方國家通過《瓦森納協定》等對中國獲取先進技術予以限制的力度加大，但由於中國技術發展水平較低等因素，實質性的限制影響並不是很大。但綜合來看，產業關鍵技術供給不足問題並未真正形成激勵企業採取應對的動力，產業技術發展總體上沿著開放和全球化的方向前進。
推進本土技術創新的力量既可以來自市場，也可以來自政府。市場為自主技術產品提供了最初需求和試錯機會，政府可以利用財稅政策刺激市場對創新產品的需求。實際上，政策要真正對市場供求關係產生影響，就必須真正改變企業的市場行為，從而改變特定產品市場的供求關係。但在分散的、競爭驅動的市場，由於缺乏競爭機制和用戶激勵，政府驅動的技術創新往往難以改變市場對質量、可靠性和技術性能更高的國外產品的需求。依賴政府扶持的企業往往創新動力不足，一些本土技術獲得突破但沒有市場競爭力。
5 新形勢下中國創新政策轉型的思路與重點
（一）從「技術追趕」向「技術領跑」、從以補短板為主向同時注重鍛長板轉變
面對新的國內外發展形勢，中國創新政策必須轉型，以適應新要求、新任務。戰略層面，要從「技術追趕」向形成「技術領跑」、從以補短板為主向同時注重鍛長板轉變。戰術層面，要充分發揮政府組織基礎研究、前沿技術、關鍵核心技術研發的作用，營造普惠性、競爭中性、包容性的政策環境，鼓勵競爭，促進合作。在科技計劃和組織、智慧財產權保護、產學研合作和成果轉化、政府採購、人才等重點政策領域，探索形成更加適合國內外政治經濟形勢變化，更符合新時期創新特點和創新需求的政策措施。
面向未來，中國科技發展總體思路應從「技術追趕」向「技術領跑」轉變。技術領跑的核心是國家戰略性科技投入應以「著眼長遠、堅實基礎、發揮優勢、開放融合」為原則，著重於塑造未來科技領先優勢，立足國家科學技術長遠發展確定重點領域、重點方向和重點項目，戰略性配置科技資源。
國家科技發展應著眼長遠「向前看」。當今世界主要國家間的科技競爭是塑造未來科技領先優勢的競爭。國家科技投入重點很大程度上決定了未來優勢科技領域。從科技發展規律看，在技術路徑未發生重大改變的情況下，一個國家在某個科技領域的領先優勢一旦形成就難以被別國超越。跟隨別國技術發展路徑，以「技術替代」為目標的技術追趕，只能解決技術學習和積累問題。要實現技術領跑，應主動選擇優勢領域重點投入「鍛長板」，才有望形成局部領先優勢。
形成局部技術領跑的領域必然要有堅實的基礎研究和應用研究作為支撐，即優勢領域必然是理論基礎研究、應用基礎研究和應用研究一體化發展的。這就要求科技計劃和經費管理政策適應一體化發展需要，給予從理論源頭到應用研究的全鏈條支持。在理論基礎和技術基礎方面，優勢領域可能與關鍵技術補短板形成交叉，這表明相關基礎知識和技術必須「補課」。
從這個意義講，形成局部技術領跑與補短板的交集是補基礎。在此基礎上，局部技術領跑注重在新技術方向形成相對優勢，而補短板則注重在已有技術路線上逼近或追平領先技術。總之，實現局部技術優勢要求重點在優勢領域上加大基礎性投入，從以補短板為主向同時注重鍛長板轉變。局部優勢技術是未來較長時期中國科技發展的戰略目標。形成局部技術領跑的領域應是有較好科技基礎、符合未來科技發展方向、具有較強戰略價值的戰略性前沿技術。
形成局部技術領跑需要開放與融合。開放，體現在面向世界一流科學家開放基礎研究和前沿技術研究計劃，集聚全球知識和智慧促進中國科技進步；以更大力度向社會開放科技資源，積極吸引大中小企業參與國家科技計劃。融合，體現在更大力度支持交叉學科跨界突破；從科技計劃源頭推進軍民兩用技術研究。
（二）創新政策轉型的重點方向與建議
面向未來，創新政策要更加突出普惠性、競爭中性和包容性，充分發揮制度性創新政策的基礎性作用。
第一，提高普惠性創新政策的有效性和受益面。擴大普惠性政策範圍，避免簡單以企業規模、盈利狀況、專利數量等作為政策門檻，防止出現對不同企業的政策歧視，提高政策公平性。對企業呼聲較高、效果較好的政策，進一步降低政策門檻，加大政策實施力度。
第二，逐步減少選擇性創新政策。中國技術發展正從「跟跑」向「並跑」「領跑」轉變，不確定性大幅增加，應更多地運用普惠性政策，構建以競爭中性為原則的政策環境，減少選擇性政策的「擠出」效應。
第三，激發包容性創新政策作用。增加針對中小微企業、欠發達地區企業、殘疾人企業等弱勢群體創新創業活動的鼓勵政策，推動創新創業機會均等化，以創新促進社會發展。通過專項研發投入、技術推廣、政府採購、稅收優惠、金融支持、提供培訓和技術援助等措施，對弱勢群體的創新創業活動予以支持。
第四，發揮制度性創新政策的基礎性作用。構建公平競爭、創新友好的基礎制度環境，讓創新者通過市場獲益。加強智慧財產權保護，讓創新者可以通過智慧財產權獲得創新收益。優化人才政策，建立符合創新規律的人才培養、引進、激勵制度，促進人才流動。完善標準、認證認可制度，促進優勝劣汰的市場機制發揮正面作用，形成「優質高價」的正向反饋。
作者：馬名傑、熊鴻儒，國務院發展研究中心創新發展研究部
本文轉載自微信公眾號經濟縱橫雜誌社，原載於《經濟縱橫》2020年第12期