深度觀察 | 後補貼時代我國生物質能發展思考(一)———政策篇

北極星垃圾發電網訊:三部委發布《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》（發改能源〔2020〕1421號，以下簡稱「方案」）以來，業內企業、投資機構、設備廠商、諮詢服務機構等產業鏈中相關利益方高度關注生物質能產業「十四五」走向，協會在與各方溝通交流中明顯感到企業的焦慮和迷茫。為此，中國產業發展促進會生物質能產業分會結合方案精神、經濟高質量發展、供給側結構性改革、國內國際雙循環、應對氣候變化、生態文明建設和鄉村振興戰略等國家經濟發展戰略，近期將對生物質能後補貼時代政策走向、發展趨勢、商業模式、存量項目轉型升級等問題進行深入研究和分析。今天談談在後補貼時代，產業發展需要什麼樣的頂層設計，即構建什麼樣的政策框架，供有關部門參考和業內人士探討。

一、我國有機廢棄物種類和資源量

隨著我國生態文明建設、鄉村振興戰略和環境汙染防治攻堅戰的深入推進，各類有機廢棄物的無害化、減量化和資源化（能源化）利用已引起中央和地方重視。通常大家所講的有機廢棄物，主要包括農業廢棄物、林業廢棄物、有機生活垃圾（餐廚、廚餘、果蔬）、畜禽糞汙、生活汙水汙泥和工業有機廢渣廢液等。

目前我國年產各類有機廢棄物保守估計大概有45-50億噸。其中，農業廢棄物9.8億噸、林業廢棄物1.6億噸、有機生活垃圾1.5億噸、畜禽糞汙19億噸、汙水汙泥4000萬噸、工業有機廢渣廢液8億噸。這些廢棄物如果不能得到妥善處理，不僅對環境、社會和居民身心健康帶來巨大危害，而且其中的資源也沒有得到充分的循環利用。各國通行做法都是在無害化、減量化處置前提下，將其「變廢為寶」。一般是先對其進行資源化和高附加值利用，對不具備高附加值資源化利用的有機廢棄物，再進行能源化利用，也就是我們通常所講的生物質能。

二、生物質能源化利用存在的深層次問題

沒有建立普惠制的有機廢棄物處理補償機制。當前，除了生物質發電（農林生物質發電、生活垃圾焚燒發電[地方政府支付極少量垃圾處理費]、沼氣發電）國家通過可再生能源發展基金給予一定的電價補助外，生物質能非電利用領域（清潔供熱、生物天然氣、成型燃料、液體燃料）基本沒有建立普惠制的廢物處理補償機制。

現有政策框架已不能支持生物質能產業健康可持續發展，單靠可再生能源發展基金已是杯水車薪。生物質能發展初期，可再生能源發展基金功不可沒，對有機固廢能源化利用產業起到了積極推動和促進作用，但隨著可再生能源發展基金補貼缺口越來越大，已嚴重製約了有機廢棄物能源化利用產業的發展。到2020年底，國家可再生能源發展基金補貼缺口預計將突破3000億元，拖欠生物質發電行業補貼將達到470-500億元。生物質發電企業，特別是民營發電企業將面臨更加嚴峻的生存壓力。

生物質能搭載可再生能源發電政策「順風車」，導致產業發展嚴重不平衡。國家設立可再生能源發展基金的初衷，主要是為了發展風電光伏等可再生能源，解決我國能源結構轉型問題，而非有機廢棄物能源化利用，這就給生物質能發展帶來定位上的錯位，我們發展生物質能是主要解決能源問題還是環境問題。如果是解決能源問題，特別是電能問題，顯然是用生物質能發電的高成本「短板」與其它可再生能源發電進行同臺競爭，發電之路是越走越難。若發展生物質能非電利用，國家又沒有類似可再生能源發電方面的普惠支持政策，生物質能的環保、社會、民生價值屬性在整個產業鏈上沒有得到充分體現，其高成本、低競爭力依然是制約生物質能規模化、產業化發展的最大障礙。這種夾縫求生存的發展窘境，造成了生物質能發電利用競爭力不強，發展規模受限，非電利用更是沒有規模，這個產業是「叫好不叫座」。

發展責任主體不明確。由於生物質能產業鏈相對其它可再生能源較長，在方案出臺之前，產業發展遇到的最大問題是責任主體不夠明確。行業長時間的畸形錯位發展，給行業人的感覺是國家層面重視不夠，地方心有餘而力不足，產業發展現狀呈現出「姥姥不疼，舅舅不愛」的尷尬局面。站在國家層面，發展生物質能主要是解決地方環境和民生問題，在中央財政沒有能力去繼續支持這個產業時，地方政府就應該把「孩子抱走「。而地方政府認為，生物質能屬於國家可再生能源發展基金支持範疇，各省每年都將徵收的可再生能源電價附加上交到中央財政，地方很想支持，但苦於沒有資金來源。這種「踢皮球」式的發展現狀，很大程度制約著生物質能產業發展，更別談高質量發展了。

三、後補貼時代生物質能發展所需政策框架

壓實地方發展生物質能主體責任。根據中辦、國辦印發的《關於構建現代環境治理體系的指導意見》和《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號）精神，城鄉各類廢棄物的汙染防治為地方事權。既然發展生物質能屬地方事權，各級地方政府應結合自身特點，積極營造良好營商環境，主動出臺產業支持政策，以規劃為引領，因地制宜，堅持宜熱則熱、宜氣則氣、宜電則電、宜油則油，大力發展生物質能產業。對於財力確實有困難的省份或區域，中央財政可通過轉移支付支持地方生物質能產業發展。

公平支持生物質能多元化利用。無論是發電、供熱，還是制油、制氣，其目的都是對各類有機廢棄物進行無害化、減量化處理和資源化利用。國家在出臺產業支持政策時，一定要考慮到政策的普適性和公平性。在同等支持政策和合法合規前提下，選擇何種技術路線，採用什麼樣的處理方式，後端產出何種產品，由市場決定。這種機制有利於促進產業技術進步、商業模式創新和生物質能高附加值利用。

政策須充分體現生物質能的環境、民生和社會價值。生物質能作為能源產品，具有商品屬性，要符合市場經濟發展規律，本身無可厚非，但同時又承擔著處理城鄉各類有機廢棄物的重任，其環境、民生和社會屬性同樣也需要在產業價值鏈中得到充分體現。正確處理好生物質能社會、商品屬性二者關係，對生物質能可持續和高質量發展至關重要，也尤為迫切。筆者認為，把現有以補貼工程建設和補貼後端產品為主的支持模式逐步過渡為按有機廢棄物處理量向廢棄物處理者支付「廢物處理費」的商業模式，將從根本上解決生物質能的可持續發展和自身市場競爭力問題，從而回歸發展生物質能的初心和自身定位。按照「誰汙染誰付費，誰處理誰收益」的環境治理思路，建立城鄉各類有機廢棄物有償處理機制，將有機廢棄物處理支出逐步納入地方政府一般公共預算。

妥善處理好在運和在建項目的電價補貼。在運和在建項目是企業按國家原有支持政策建設運營的生物質發電項目，如何保障這些項目能夠及時足額獲得可再生能源電價補貼，是全體行業人多年來的渴望和期盼。在開源層面，有關部門除了加大可再生能源發展基金電價附加徵收力度外，需儘快推動發行可再生能源發電補貼債券工作。在節流層面，出臺生物質能發電轉型升級支持政策，鼓勵支持更多存量項目轉型為熱電聯產，開展隔牆售電和綜合能源服務等市場化增值業務，提升項目持續盈利能力，逐步減輕對電價補貼依賴。

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