促進新能源產業發展的財稅政策研究 - 中國稅務網

    內容摘要：能源是人類社會生存和發展的重要基礎，是關乎國家經濟命脈和安全的重要戰略資源，對經濟、社會發展起著不可缺少的推動作用。鑑於常規能源的有限性和環境問題的日益突出，以可再生和環保為特徵的新能源產業迅速興起。由於新能源發展具有正的外部經濟效應，需要公共財政的鼓勵和扶持，從這個角度出發，本課題具有十分重要的理論意義和現實意義。當前，我國新能源發展處於初期階段，行業發展存在諸多問題，現行財稅政策支持體系也不完善，這些都不利於新能源戰略下的產業發展。地熱能、氫能和海洋能的開發利用基本上處於剛剛起步階段，利用規模較小或仍在研究之中；而太陽能、風能、生物質能已經開始實現規模化發展，正在走向實用，產業發展迅速。因此，我們重點針對太陽能發電、風力發電、生物質發電等領域，從產業發展的宏觀角度，詳細分析了我國新能源產業發展現狀以及產業發展過程中存在的問題，並對我國政府促進新能源產業發展的財稅政策現狀及存在的問題進行了梳理，進而選取美國、日本、丹麥、德國等一些國家為重點研究對象，對其新能源產業的發展情況和政策實施效果進行分析，從而提出我國促進新能源產業發展的財稅政策。
    關鍵詞：新能源 發電 財稅政策
    一般地說，常規能源是指技術上比較成熟且已被大規模利用的能源，而新能源又稱非常規能源，通常是指尚未大規模利用、正在積極研究開發的能源。新能源的各種能源形式都是直接或者間接地來自於太陽或地球內部深處所產生的熱能，包括了太陽能、風能、生物質能、地熱能、氫能和海洋能等。1980年聯合國召開的「聯合國新能源和可再生能源會議」對新能源的定義為：以新技術和新材料為基礎，使傳統的可再生能源得到現代化的開發和利用，用取之不盡、周而復始的可再生能源取代資源有限、對環境有汙染的化石能源與傳統的化石能源。與傳統能源相比，新能源資源潛力大，環境汙染低，可永續利用，是最有利於人與自然和諧發展的能源。
    一、促進我國新能源產業發展的意義
    改革開放以來，我國以能源消費翻一番保證了國內生產總值翻兩番，能源效率大大提高。但從總體看，我國能源總量少、結構不合理、利用效率低下和環境汙染等問題依然非常嚴重。目前，我國已經成為世界第二大能源消費國，在「十二五」末將超越美國成為世界上最大的能源消費國；2020年實現國內生產總值比2000年翻兩番的目標，將會使我們承受更為沉重的資源、環境和生態壓力。同時，我們看到，我國是目前世界上最大的CO2排放國，儘管我國的人均排放水平只佔美國的1/4、日本的1/2，中國將面臨越來越大的國際壓力。
    當前我國新能源發展處於初期階段，新能源能耗佔我國能源消耗的比例仍然比較低，2012年非化石能源消費量佔我國一次能源消費總量的比重僅為9.1%。「十二五」期間，中國把新能源產業列入了國家重點支持的七大領域之一，國家不僅在政策給予了支持，各地方也制定了很多優惠政策鼓勵企業發展新能源產業。據預測，到2020年中國能源需求年總量約為50億噸，其中，新能源將佔15%，為7.5億噸。在這種現實背景下，大力開發新能源對我國來說具有非常重要的意義：首先，新能源能夠代替煤炭，彌補石油、天然氣短缺問題，增加能源供給，保障能源安全。其次，有利於改變我國目前以煤炭、石油和天然氣為主的能源結構，還能夠減少由化石能源利用帶來的溫室氣體排放和大氣汙染。同時，發展新能源也是我國履行對國際社會承諾的重要突破之一。
    二、我國新能源產業發展現狀
    （一）新能源各產業發展迅速
    近年來，我國新能源產業發展迅速，產業規模迅速擴大，太陽能、風能和生物質能等已經實現規模化應用，新能源技術和裝備水平顯著提高，已經成為全球新能源發展的重要力量。
    1、太陽能
    據國家能源局發布數據顯示，我國2011年新增太陽能發電裝機容量約220萬千瓦，新增量位居世界第三，佔全球太陽能發電新增裝機的7%左右。目前已實現產業化太陽能應用的主要是太陽能光伏發電和太陽能熱水器。
    在國際光伏發電市場的帶動下，尤其近幾年隨著政府扶持力度的加大和技術水平的提高及發電成本的下降，光伏發電產業獲得迅猛發展。光伏產業在短短十二年，締造了一個具有全球競爭力的中國工業的傳奇，我國已經成為全球最主要的光伏產品生產國，形成了從矽材料、器件、生產設備、應用系統等較為完整的產業鏈。中國光伏產業已發展成為一個佔全球光伏市場60%以上，年增長率連續五年超過100%，產值約5000億元，利稅100億元，直接就業人口50萬的產業，中國牢牢掌控了65%的光伏產能和60%的全球市場份額。

     圖1 2000-2011年中國太陽能光伏新增及累計安裝量

    數據來源：中國可再生能源產業發展報告

    太陽能熱水器是太陽能熱利用的最廣泛的一種利用方式。我國自1990年起就躍升為世界太陽能熱水器生產和使用大國，目前我國已成為世界上最大的太陽能光熱應用市場，也是世界上最大的太陽能集熱器製造中心。從2000年到2010年，是太陽能熱水器飛速發展的黃金十年，特別是從2003年至2010年，行業每年的銷售額增幅達30%。由於太陽能熱水器行業投資門檻較低，進入的企業數量很多，目前國內太陽能熱水器生產企業約2800家，銷售收入在1億元以上的行業骨幹企業約20家左右，為全社會提供了超過350萬個就業機會。2012年太陽能熱水系統的產量和保有量分別達到6390萬平方米和25770萬平米，和2011年同期相比，總產量增長11%，全年太陽能熱水系統的總銷售額約為480億元。目前我國太陽能熱水器的年生產量是歐洲的2倍，北美的4倍，預計2015年和2020年我國太陽能熱水器年產量可達13500萬平方米和27300萬平方米，年產值分別可達到1800億元和3800億元，太陽能熱水器總保有量達4.0億平方米和8.0億平方米。該產業成為我國惟一在生產能力和利用規模上處於世界領先水平的可再生能源產業。 

     表1 2000-2011年中國太陽能熱水器年生產量和保有量

 
    數據來源：2012年中國太陽能熱利用行業年會報告

    2、風能
    2010年中國以41.83千兆瓦風電裝機總量超過美國躍居世界第一。2011年中國總發電量達到4.8萬億千瓦時，風力發電量800億千瓦時，居世界第一位。2011年中國新增安裝風電機組11409臺，裝機容量約1.8億千瓦。累計風電裝機超過2000MW的省級地區共有10個，其中內蒙古風電裝機以18104.3MW位居第一，河北與甘肅分別位居第二位和第三位。2012 年，中國（不包括臺灣地區）新增安裝風電機組7872 臺，裝機容量12960MW，同比下降26.5%；累計安裝風電機組53764 臺，裝機容量75324.2MW，同比增長20.8%。根據國家能源局發布的國家可再生能源發展目標，至2050年左右，風電總裝機將達到4 億-5 億千瓦，屆時風電在國家總體電源結構中所佔的比例將達到1/5左右，風電將成為我國電力供應中的主力電源之一。我國目前已分別在甘肅酒泉、新疆哈密、河北、吉林、內蒙古東部、內蒙古西部、江蘇、山東等風能資源豐富地區，開展了8個千萬千瓦級風電基地的規劃和建設工作。這8個千萬千瓦級風電基地的風能資源非常豐富，陸地50米高度三級以上風能資源的潛在開發量約18.5億千瓦。其將保證中國2020年1億千瓦風電基地生產的電能輸出和銷納，實現國家可再生能源中長期發展規劃中的目標。

    圖2 2001-2012 年中國新增及累計風電裝機容量

 

    3、生物質能
    我國可作為能源利用的生物質資源總量每年約4.6億噸標準煤，目前已利用量約2200萬噸標準煤，還有約4.4億噸可作為能源利用。「十一五」時期，我國生物質能產業快速發展，生物質能多元化利用取得較大進展，生物質發電、燃氣、成型燃料、液體燃料等多種利用方式並舉，技術不斷進步，開發利用規模不斷擴大，出現了一些專業化的技術裝備企業和開發利用企業，部分領域已初步產業化，在替代化石能源、促進環境保護、帶動農民增收等方面發揮了積極作用。2010年，生物質能利用量（不含直接燃燒薪柴等傳統利用方式）約2400萬噸標準煤。隨著我國經濟社會發展、生態文明建設和農林業的進一步發展，生物質能源利用潛力將進一步增大。根據國家「十二五」規劃，到2015年，我國生物質能產業將形成較為完整的產業體系。

    圖3 2006-2010年生物質能發電產業規模指標變化圖

    資料來源：2010年生物質能發電行業分析

    （二）新能源產業自主創新能力大大提升
    在國家政策的支持下，我國新能源企業加大產業技術研發投入力度，強化關鍵技術研發，產業技術不斷成熟，自主創新能力不斷增強，在光伏電池製造、太陽能電池封裝材料、風電裝備製造、風電零部件製造等領域湧現出了一大批具有自主智慧財產權的新能源製造技術，和國外同類企業競爭的能力不斷提高。而且中國新能源產業領域已經初步建立起了以市場為導向、企業為主體、產學研相結合的自主創新體系，創新能力不斷提升。
    我國已經掌握了光伏產業鏈的各個環節中的關鍵技術，並在不斷地創新和發展，光伏電池轉換效率不斷提高，製造能力迅速擴大。光伏產業原材料自給率由幾乎為零提高至50%左右，已形成數百億元級的產值規模。無論是裝備製造還是配套的輔料製造，國產化進程都在加速。在光伏產業鏈中，多晶矽產業技術與國際先進水平的差距在縮小，有實際產能的多晶矽生產商20-30家，60多家矽片企業，電池企業60多家，組件企業330多家。目前，在多晶矽提純和終端併網發電環節上也有較大發展，行業逐步實現結構優化。

 
    圖4 2010-2013年全球及我國太陽能電池產量與增長

    數據來源：賽迪智庫 2012.11

    圖5 2010-2013年全球及我國多晶矽產量與增長

    數據來源：賽迪智庫 2012.11

     目前，我國風電裝備製造業快速發展，基本形成完整的產業鏈，整機製造水平不斷提高，葉片、發電機、軸承等已經開始大批量生產。然而我國風電基礎技術大多緣自國外，目前處於消化吸收再創新的階段，在重大技術設備的消化吸收以及再創新工作取得了很大的突破。截止到2010年12月31日，已公開的水平軸併網型風電機組專利數量達到了5464件，其中發明專利3134件，佔公開的總數的57.36%，實用新型專利2266件，佔總數的41.47%，外觀設計專利64件，佔總數的1.17%。 
    （三）民營企業積極投資新能源產業
    新能源產業在發展初期具有產業規模小，發展空間大，出口導向，產業準入門檻相對較低等特點，這無疑為管理機制靈活的民營企業進入新能源行業提供了機會。目前已經有許多民營企業憑藉其敏銳的市場嗅覺進入新能源行業。在國內外需求的強力拉動下，尚德、英利、明陽風電等新能源企業在美國成功上市，融資規模近千億元人民幣，成為行業的明星，在新能源領域取得了豐碩成果，為新能源產業發展積極貢獻力量。尤其在新能源產品的生產製造領域，不管是太陽能、風能還是生物質能領域，民營企業都是中國新能源產業發展的主要帶動力量。尤其太陽能光電和光熱設備製造領域，前十幾強的製造商都是民營企業。在終端的應用市場，由於行業壁壘較高，則大部分由國有企業開發。為了在新能源領域更好的發展，打通產業鏈上下遊的企業聯合越來越普遍。
    （四）新能源產業發展集聚特徵明顯
    我國新能源產業集聚特徵顯現，初步形成了以環渤海、長三角、西南、西北等為核心的新能源產業集聚區。其中長三角區域是我國新能源產業發展的高地，聚集了全國約1/3的新能源產能，集中了我國60%的光伏企業，20%以上的風電裝備製造企業和近40%的生物質發電裝機；環渤海區域擁有較強的技術研發實力和裝備製造業基礎，是我國新能源產業重要的研發和裝備製造基地，集聚了我國30%左右的風電裝備製造企業；西北區域是我國重要的新能源項目建設基地，集聚了我國90%以上的風電項目和太陽能光伏發電項目；西南區域是我國重要的矽材料基地和核電裝備製造基地，其中四川集中了全國多晶矽產能的30%和產值的20%，這就從整體上形成了東、中、西部協調發展的格局。
    三、我國新能源財稅政策現狀
    （一）我國新能源政策發展歷史
    我國政府一直很重視新能源行業的發展。特別是在1992年以後，隨著聯合國氣候大會的召開以及《聯合國氣候變化框架公約》的籤訂，我國開始認識到傳統化石能源的資源約束和環境問題的重要性，為了履行大會提出發展新能源的任務，在完成一些重大戰略和政策研究後，相繼實施了一系列支持新能源發展以及節能減排政策。特別在2005年之後，隨著我國經濟的快速發展，能源供需矛盾日益突顯，國際石油價格、國內煤炭供應形勢、《京都協議書》所形成的環境約束等能源和環境問題日益突出，傳統能源開發利用造成的環境問題日益惡化，新能源作為我國重大能源戰略的迫切性日益增強。《中華人民共和國可再生能源法》就是在這種背景下出臺的。該法的頒布確定了「國家將可再生能源的開發利用列為能源發展的優先領域，通過制定可再生能源開發利用總量目標和採取相應措施，推動可再生能源市場的建立和發展」的宗旨，並且還在資源調查和發展規劃、產業指導與技術支持、推廣與應用、價格管理與費用補償等方面做了細緻的規定。可以說，該法的出臺不僅彌補了相關立法和政策的不足，明確了政府、企業和公眾等各類法律主體在發展新能源中的法律關係，而且也承載著眾多的期待，肩負著在社會主義市場經濟和能源市場化改革的大背景下促進可再生能源開發利用的重任。
    該法的頒布開始，新能源行業特別是新能源發電行業開始進入了全面的產業化進程。這裡說的全面，既指新能源行業的擴展——由原本的風電行業擴張到太陽能的利用、生物質能以及潮汐能的利用，還指新能源產業鏈的完善。可以說，從此以後，我國開始進入了新能源行業高速發展時期。在這個時期，政府圍繞著《可再生能源法》，頒布了很多具體的實施細則以及政府政策（具體見下表2）。

    表2 最近幾年我國部分新能源政策

    （二）現行新能源財稅政策梳理
    縱觀新能源發展進程我們可以看出，我國對新能源行業的發展給予了很大的關注和政策的扶持。而根據新能源電力「準公共物品」的屬性，我國國家支持政策主要體現在解決市場對接和矯正外部性兩個方面。
    基於理性經濟人假設，新能源電力必然面臨著貨幣投資不足的問題。而這些不足部分就需要政府經濟補足，從而實現市場的對接。這種實現市場對接的方法，既可以通過補貼的方式直接將補足投資人的投資成本，也可以通過設立強制性稅收政策方式加以解決。而在矯正外部性的方面看，政府的政策應該以不破壞市場經濟秩序，提高社會效益為基礎，主要通過鼓勵外溢成本內部化抑制外部效應，或者通過補貼和稅收方式抑制成本外部化。這樣就可以實現在公共管理領域引入競爭機制，同時可以有效發揮政府政策的作用。
    通過對我國政府對新能源企業的政策研究發現，整體來說，在促進新能源發展方面，我國政府採用了正反向政策結合的方式：
    第一，正面的激勵政策主要包括：
    （1）國債資金投入政策。國債資金一般重點投向基礎性行業，而能源、節能等在任何國家都屬於國民經濟的基礎，應該在國債中佔一定份額；
    （2）財政貼息和補貼政策。財政貼息和補貼可以通過少量的財政資金的直接和間接投入，引導更多的社會資本投入到新能源電力領域；
    （3）稅收優惠政策。一般常用的稅收優惠政策市增值稅優惠或者實行增值稅返還政策，此外，所得稅優惠也是常用的政策；
    （4）政府採購政策重點是支持新能源電力產品；
    （5）財政擔保政策。財政擔保時使用風險投資的遠離支持新能源電力領域。
    基於供給需求基本原理，由於新能源電力的成果過高，能源的供給由傳統能源滿足，市場處於均衡狀態。為了推進新能源電力，政府採取經濟激勵政策，使得可再生電力能源企業可以承擔市場價格降低，同時能源供給量上升，規模經濟效應產生，因此，可以有效促進新能源電力的發展。
    第二，反向政策主要包括：
    （1）擴大消費稅徵收範圍，開徵燃油稅、能源稅等，來提高傳統能源的成本；
    （2）對高耗能產業儘快取消財政補貼制度。
    反向政策主要是將傳統能源產生的負的外在成本內在化，通過提高傳統電力能源的成本，激勵企業向新能源電力行業領域擴展，為新能源電力市場發展的機會。
    其中，在正面的政策激勵中，財政支持政策和稅收政策是促進新能源電力商業化發展，提高市場滲透力和經濟競爭力，進而實現新能源電力可持續發展的重要手段。特別是在商業化初期，由於新技術的價格承受力與政府推廣目標之間存在差距，政府的財稅政策支持更是成為促進新能源電力發展的關鍵因素。
    （三）新能源財稅政策重點分析
    1、財政政策的重點
    財政政策對於新能源的支持也主要體現在兩個階段：
    第一、在新能源電力技術研究開發階段。不論在什麼行業，研發階段都存在較高的風險以及投資回報率不確定的問題，而且在這個過程中，也存在著嚴重的市場失靈，因為一旦技術研發成功，全社會都會共享產品帶來的好處。在本次研究中就是新能源電力帶來的全球氣候的好轉，不存在排他性。而這些研究單靠市場來解決是不可能實現資源的最有配置的，所以，在這個階段，需要政府財政彌補。
    第二、新能源電力的推廣應用階段。前面我們已經論證過了，只有新能源電力實現規模化經濟，才能有效的推廣。而新能源電力的科研成果的轉化和應用作為新能源利用的決定性環節，需要投入更多的經費。
    由此可見，沒有財政政策的支持，新能源電力不可能獲得發展，不但是在基礎研發階段，包括在產業化初期以及市場胡階段，財政應該視產業發展的具體情況，通過財政投入、補貼、政府採購以及轉移支付等手段擴大市場規模並給予項目一定的收益空間，都是非常重要的激勵內容。
    2、稅收政策的重點
    稅收政策主要運用於產業化發展和商業化發展的階段。在這兩個階段中，投資和消費成為稅收政策關注的主要方面。按照稅收職能，在新能源電力發展的過程中，稅收優惠政策將是全方位的。這種稅收的設置方法是符合歷史經驗的，由於世界能源轉換是相當長的歷史進程，即使在當今先進技術的條件下，這種轉化也需要至少50年的時間，為此，稅收激勵政策應當是長期和持續的。
    雖然我國稅制在資源稅和能源稅的設計上仍存在欠缺，但是在總體稅制的設計方面已經充分的體現了市場經濟的特點。但是在以後的稅收體制上，仍需要關注新能源電力發展，制定與產業發展階段相銜接的相關稅收優惠政策，促進新能源電力的生產和消費。既然新能源電力的發展是勢在必行的，作為國家戰略性新興產業，相比傳統能源，享受更多的稅收優惠也是必然的。
    四、我國新能源發展中存在的主要問題
    從總體上看，我國新能源產業發展尚屬起步階段，仍然存在不少薄弱環節和制約瓶頸，與國內外領先地區相比還有一定的差距。
    （一）政府政策和機制建設方面的問題
    在現有技術水平和政策環境條件下，除了水電和太陽能熱水器有能力參與市場競爭外，大多數可再生能源開發利用成本高，再加上資源分散、規模小、生產不連續等特點，在現行市場規則下缺乏競爭力，需要政策扶持和激勵。儘管我國已經出臺了多項促進新能源發展的政策，但由於新能源發展形勢的不斷快速變化，這些既有的政策對實現新能源長遠發展目標需求的考慮不足，因此我們還需要在許多方面加以改進。
    首先，現有的政策體系有待進一步完善。目前，我國在支持太陽能、風電、生物質能等新能源發展的政策體系還不夠完整，經濟激勵力度較弱，相關政策之間缺乏協調，政策的穩定性差，甚至存在著矛盾以及不適合形勢發展需要的情況。而且一些規劃、政策制定和項目決策相對缺乏科學性和公開透明性，缺乏與生態環境保護的協調發展保障機制和配套政策，導致在發展戰略制定、技術路線選擇、體制機制改革等重大事項上認識不統一，沒有形成支持新能源持續發展的長效機制。
    其次，在支持新能源產業發展上缺乏統一的管理和協調機制。目前我國已經形成了一個由各級人大常委會和全國人大環資委以及地方人大負責環境資源和財經工作的專門委員會監督、國家能源局以及發改委等行政部門實施和監督、社會實施和監督等三方面所構成的新能源相關法律、法規實施和監督體系。但是，我國新能源產業的規劃、項目審批、專項資金安排、重大科技項目和示範、價格機制等職能涉及國家能源局、發改委、財政部、科技部等多個部門，而尚沒有一個部門來統籌新能源產業的管理，統一負責和協調有關資源普查、規劃，統一負責重大新能源科技研究、技術示範及推廣，統一負責扶持產業發展、項目審批、價格制定等事項。這些問題造成在一定程度上新能源的管理、戰略、規劃、和政策被割裂，發展目標、配套措施與其實際操作實施之間發生脫節。

     表3目前我國新能源相關法律、法規實施和監督管理框架

     （二）新能源市場保障機制還不夠完善
    長期以來，我國可再生能源發展缺乏明確的長期發展戰略目標，新能源的發展沒有得到廣泛的社會認同。雖然國家逐步加大了對新能源發展的支持力度，但由於沒有建立起強制性的市場保障政策，新能源行業發展缺乏規範的市場監管機制，再加上受制於新能源產品價格和電網接入等問題，難以在國內大規模推廣應用，因此無法形成穩定的市場需求，產品主要依賴國際市場。新能源產業發展缺少持續的國內市場拉動，這就造成我國新能源技術發展緩慢。新能源行業迫切需要調整新能源發電定價機制和電力系統運行方式及管理機制，對能源壟斷企業權利、義務和責任需要進行明確的規定；另外新能源產品質量檢測認證體系也需要進一步完善。
    （三）新能源產業基礎薄弱，核心技術相對落後
    西方發達國家新能源產業大都已經有二三十年的技術積累和企業發展經驗，而我國新能源產業的快速發展是建立在國內外資金快速投入的基礎之上，沒有長期持續的基礎性技術研發為後盾。儘管目前我國在新能源產業中部分技術已經具備了比較好的產業基礎，但總體上我國新能源產業基礎發展不均衡，大部分產業產業基礎仍比較薄弱，還存在著各種各樣的問題。例如，目前我國已經形成了完整的太陽能光伏產業鏈，生產水平世界領先，但卻沒有掌握核心自主智慧財產權的技術和關鍵設備的製造，普遍處於「加工」狀態，呈現出「兩頭小、中間大」的分布格局，原料和市場兩頭在外，多數企業主要賺取中間的加工利潤，這就造成光伏產業難以真正形成完整的產業鏈條，企業抵禦國際競爭和抗風險的能力很弱。
    （四）新能源技術研發投入不足，缺乏自主創新能力
    不可否認的是，目前我國在新能源利用的關鍵技術研發水平和技術創新能力上有很大的提升，但總體上和西方發達國家還有很大的差距。除太陽能熱利用和沼氣外，其它新能源的技術水平都較低，缺乏技術研發能力，設備製造能力弱，關鍵技術和設備生產較多依靠進口，技術水平和生產能力與國外先進水平差距較大，難以形成自身的核心競爭力。同時，可再生能源資源評價、技術標準、產品檢測和認證等體系不完善，人才培養也不能滿足市場快速發展的要求，缺乏相應的高端研發人才和終端操作技術人員，沒有形成支撐可再生能源產業發展的技術服務體系。造成這種情況的原因主要表現在：
    1、缺乏清晰的技術發展路線和發展思路。我國目前還沒有像美國、日本、歐盟這些發達國家一樣制定非常明確的技術發展路線和長期發展思路，沒有指定滾動、連續的研發投入和創新計劃，許多領域的技術還處於跟在西方發達國家後面模仿的階段。
    2、研發資金投入不足。新能源產業是科技發展進步的產物，較之於傳統能源其需要更多的研究開發資金投入。產業前期技術投入大、項目周期長等特性讓許多企業面臨經營困境，同時也讓許多企業望而卻步。研發資金投入的不足嚴重阻礙了技術創新。缺失了技術和資金的支撐，低層次上馬的新能源項目往往會因重複建設和產能過剩而帶來新的資源浪費，這顯然與政策初衷不符。
    3、缺乏強有力的國家級技術研發支撐平臺和技術研髮長效機制。在美、日等西方發達國家為支持新能源基礎技術研究和提供公共技術服務，大都建立了由國家主導的新能源實驗室及行業公共研究與測試認證平臺，而我國目前尚沒有建立這樣從基礎研究、關鍵技術、裝備到產業化的可持續發展的國家級技術支撐平臺。
    （五）產能相對過剩
    隨著國家對新能源產業扶持力度加大，越來越多的企業盲目投資於新能源產業。當前，全國大約有100多個城市提出建設新能源基地。而近一段時期以來，我國光伏、風電設備等出現了產能過剩，目前多晶矽、光伏電池，光伏電池開工率57%，多晶矽開工率僅35%，光伏產能利用率只有不到60%，風機則不到70%。據統計，2011年我國主要風電設備製造行業產能已達到3000萬千瓦以上，而2011年我國風電新增裝機容量約為1700萬千瓦，較2010年下降6.85%；2012年我國風電新增裝機容量約為1400萬千瓦。國內風電整機行業產能超過了實際需求量的一倍。此外，據國家能源局日前發布的《關於做好2013年風電併網和消納相關工作的通知》顯示，2012年全國棄風電量約200億千瓦時，風電平均利用小時數比2011年有所下降，個別省區風電利用小時數下降到1400小時左右。造成目前產能過剩的原因總的來看是我國新能源產業市場開發與產業發展不協調，就具體行業來說，則各有側重：
    1、光伏產業產業鏈水平較低。光伏產業的發展主要是沿用過去加工貿易的傳統模式，兩頭在外，產業集中在產品加工製造環節，國內一些企業生產規模迅速擴張並在全球同類行業處於領先地位。但由於光伏產業目前的發展主要是依靠政府補貼，國際金融危機尤其是歐洲債務危機，我國光伏產品的主要出口國開始削減政府補貼，市場開始萎縮，其國內企業不斷倒閉。2011年，為了保防其國內企業，美國和歐盟開始對我國實施「雙反」調查，美國初審反傾銷稅定在31%-250%，使我國光伏企業出口受到較大影響，大量產品積壓。另一方面，在我國光伏產品生產能力接近全球一半產能的情況下，國內市場仍然沒有啟動，光伏發電市場缺乏政策扶持。光伏企業幾乎是「眼睛一致向外」，在發展初期本應開始的市場開發和產品營銷活動在國內非常微弱，光伏應用與市場開發大大落後於歐美國家，造成我國光伏產品製造與應用脫節，產業發展缺乏穩固定的市場基礎。
    2、風電過剩更多地體制性過剩。例如，風電建設過快，而電力外送線路建設遲緩，電源建設與輸電規劃不協調；電網建設與運營的壟斷導致電力輸送線路的短缺，電力外送受限。此外，由電網收購風電再分配給用戶的用電模式又嚴重地影響了風電的就地消納，全額保障性收購名存實亡。以蒙西為例，該地區的風電外送線路8年前開始呼籲，但至今尚未建成。據了解，截至目前蒙西電網已經富餘400～500萬千瓦電力裝機容量，2011年內蒙古風電棄風率高達26%，2012年以來蒙西和蒙東棄風率則分別高達42%和50%，通遼市4、5月份的棄風率更是高達70%。另一方面，企業利益補償不均衡，輸電企業利益被忽視，輸電企業消納不規則可中斷電源的技術創新動力不足，也是導致電網消納風電的能力較低的重要原因。目前我國新能源電力的全網佔比不足2%，與國外相比，我國電網吸納風電的比例較低，還有提高的可能。
    五、國外促進新能源發展政策及對我國的啟示
    （一）國外促進新能源發展的財稅政策
    縱觀世界新能源產業發展比較成功的國家，財稅政策都是其產業政策不可或缺的一個重要部分。而且由於新能源產業經濟上的公共屬性和正外部性，這就決定了其發展離不開政府的引導和支持。財稅政策貫穿於新能源產業鏈條的研發、投資、生產、消費等各個環節。
    1、研發環節財稅政策
    新能源產業的發展依賴於新能源技術的發展進步，而新能源技術研發需要大量的人力、財力投入支持，因此世界各國政府紛紛加大研發財政投入，很多國家也成立了國家實驗室和研究中心進行新能源技術研究，為其它機構和企業提供技術指導。同時各國政府對各研發機構和企業進行研發補貼、示範項目補貼、對測試設備進行專門撥款等。下面我們看一下美國、德國、日本、丹麥等國家在新能源技術研發環節的財稅政策有哪些：
    （1）美國
    美國政府一直高度重視新能源技術開發。1997年，總統柯林頓提出「百萬太陽能屋頂計劃」，至2000 年，政府支出的可再生能源研發費用達4 億美元。在1997年美國政府將生物質專項研究經費由1.96億美元增加到4.42億美元，繼而又提出追加2.4億美元。
    2001年，小布希提出了一個長期綜合性能源戰略，包括推動環保型新技術的開發等，並在建立可再生能源國家級的試驗室方面進行了巨大的投入，如能源部撥款1.25 億美元成立世界規模最大的生物燃料研究所。
    2007年，政府年度財政預算中提出了1.48億美元的太陽能計劃以加速開發將陽光直接轉化為電能的半導體材料，同時撥款4400 萬美元研究低風速環境下提高風力發電效率的技術。更引人注目的是實施12 億美元的氫燃料計劃，開發以氫為動力、不排放溫室氣體的燃料電池。2008年美國政府安排1.7億美元財政撥款用於新能源技術研究。2009 財年，美國安排1500億美元資金用於開發新能源和節能技術。
    歐巴馬上臺後加大新能源支持力度，提出「能源新政」，在碳排放法規基礎上，計劃未來10 年，每年投資150 億美元開發風電、太陽能發電、先進生物燃料、清潔能源汽車等，並對相關企業實施稅收優惠。2009 年7月10日，美國財政部和能源部宣布將資助超過30 億美元用於可再生能源項目的開發。
    （2）德國
    德國一直憑藉雄厚的研發資金領跑世界新能源高端技術，尤其在太陽能發電領域的生產和研究設施投入在世界上當屬最高。德國各級政府鼓勵企業在德國東部地區投資併集聚，建成了密度極高的光伏和半導體「矽谷」。2005 年，為推進太陽能、風能、地熱能等領域研發，德國政府追加9800萬歐元的研發資金，其中，復興銀行在2000 年-2005 年間為太陽能項目提供7141 億歐元的投資信貸和其它優惠貸款。2006年，在太陽能領域的研發投入超過1億歐元，其中政府資助的項目達68個，資助額達5500萬歐元，投入6000萬歐元資助新型有機太陽能電池研發行動。2008 年，德國聯邦教研部撥出3.25億歐元用於能源研究，其中為有機光伏能源供給項目投資1600 萬歐元，並建立了持續資助能源研究的機制來支持新能源的研究。2009 年，德國政府在制定的500 億歐元經濟刺激計劃中，專門斥資5 億歐元用於電動汽車和車用電池的研究。雄厚的研發資金、絕對的技術優勢和完善的保障機制有機結合，為德國新能源核心競爭力形成、產業化發展、商業化運營奠定良好基礎。
    （3）日本
    日本為解決化石能源緊缺的難題，大力開發新能源。1974 年，日本實施「陽光計劃」，加強新能源開發，包括太陽能、風能、燃料電池、氫能等。1993 年又推出「新陽光計劃」，在新能源和節能技術方面加大投入，力圖佔領未來能源科技的制高點。在1993-2020年間，財政安排可再生能源研發經費總額預計達到150 億美元，並計劃在2020 年將可再生能源比重提高到2.2%。日本設置了專門的能源機構加大能效及新能源的開發，其資金預算中有1449 億日元專門用於新能源。2004年，新能源和工業技術組織為節能和可再生能源技術開發提供14.95億美元。日本各類新能源企業都可以在研發和示範項目年增長額的20% 範圍內得到稅收抵免。2008 年11月，日本政府發布了「太陽能發電普及行動計劃」，並在2009 年安排30 億日元的補助金，鼓勵太陽能蓄電池的技術開發。
    （4）丹麥
    丹麥通過實施科研項目經費撥款資助來引導新能源技術的研究發開。丹麥的大學、研究機構和企業形成良好的分工機制，大學主要從事基礎研究，國家所屬的研究機構主要從事戰略研究和前瞻性的技術開發，企業主要從事將研究成果產業化、產品化的技術研究。在風電應用早期，政府資金投向風機技術領域，同時也包括風場場址的調查、併網問題的研究和風力資源評價；1990年後，風機製造商就擴展了他們的技術研發領域，政府資助也轉向支持風資源數據的收集和開展公共教育，培育風電市場。丹麥的研發支出約佔GDP的2.6%，從1976年到1996年，丹麥投入3.5億丹麥盾用於風能發電的研究與開發，2005年資助總額達2億克朗，共資助12個項目，2012年資助額達10億克朗。
    2、投資和生產環節財稅政策
    在目前情況下，在投資和生產環節，如果不考慮外部成本，新能源產業的投資和生產成本遠大於常規能源生產成本，這就需要政府對從事新能源產業投資和生產的企業一定的支持。西方國家主要通過貸款、稅收、補貼、獎勵等財稅政策，降低新能源的投資門檻，提高生產商的積極性，確保新能源的投資利潤，增加新能源的總產出，提高新能源發電在總電量中的比重。下面我們來看一下美國、德國、丹麥、日本等西方發達國家在投資和環節鼓勵新能源的財稅政策有哪些：
    （1）美國
    美國為鼓勵民間資本和企業資金對新能源進行投資和生產制定了詳細而具體的財政補貼、稅收等政策：
    財政補貼：20世紀80年代早期，美國對風電項目實行投資補貼政策，當時聯邦宇宙政府的投資補貼總額大約佔總投資的50%-55%。1992年，美國取消了聯邦政府對風電的投資補貼，轉而對風電進行生產補貼。2008年聯邦經濟刺激法案對一些符合條件的可再生能源項目給予50% 的額外折舊。2009年美國財政部和能源部採取直接付款方式對5000個太陽能、風能、生物質能和其他新能源項目實施補貼，同時聯邦政府專門設立美國能源部能源基金、財政部可再生能源基金以及農業部美國農村能源基金用於扶持新能源發展。2011年5月，美國能源部宣布為光伏工藝製造的六個光伏模組孵化計劃提供1760萬美元的獎勵津貼。
    稅收政策：美國早在1978年就頒布了《能源稅收法》，規定購買太陽能、風能設備在當年所得稅中的抵扣額度，同時規定太陽能、風能、地熱等發電技術投資總額的25%可從當年的聯邦所得稅中抵扣。1979 年，美國能源稅法給予可再生能源投資者投資稅抵扣，並允許可再生能源設備加速折舊。此後享受投資稅抵扣的新能源範圍不斷擴大，額度不斷增加。1992年，《能源政策法案》提出對可再生能源的生產給予生產稅抵扣，即風能和閉合迴路生物質能發電企業自投產之日起，每度電的風電電量可以享受為期十年的1.5美分個人或企業所得稅抵扣優惠。從2005 年起至2008 年底，美國實施光伏投資稅減免政策，規定居民或企業在住宅和商用建築物安裝光伏發電所獲收益投資稅減免，減免額為系統安裝成本的30% ，每戶居民住宅減免額不超過2000 美元。2008年聯邦經濟刺激法案對一些符合條件的可再生能源項目給予50% 的額外折舊。2008 年10 月，國會批准了新能源生產和投資稅收減免計劃，包括風能在內的新能源生產稅減免延長1 年，投資稅減免8 年。2009 年3月，參議院通過約180 億美元的新能源激勵計劃，將光伏減稅政策延長8年，住宅光伏項目投資稅延長2 年，並取消每戶減免2000 美元的上限。2009 年，美國實施復甦和再投資法案，允許納稅人對新建裝置在可再生能源生產稅抵免、投資稅抵免及聯邦基金之間任選其一；對符合條件的用於可再生能源設備的製造、研發設備的安裝、重置和產能擴大項目，按設備費用的30% 給予投資稅抵免。2009年-2011年，美國「生產稅返還」政策總額達到131.43億元，其中約一半用於風電補貼。
    （2）德國
    1989年德國根據風電場裝機容量給予稅收返還性質的補貼用於支持風電示範項目，對於規模達到100兆瓦的風電場，政府將為其提供稅收返還補貼，後來受補貼風電場規模擴大到250兆瓦。1991年開始對風電上網提供0.06馬克/千瓦時的補貼；《可再生能源法》修訂後，未來陸地風能開發的補貼將從每度電8.03歐分上升至9.2歐分，對於風力發電設備製造業，規定製造商在發展中開發風力發電，最多可獲得設備出口價格70%的出口信貸補貼。對於生物能企業可根據機器設備的大小獲得每度電7.79-11.67歐分不等的補貼，風力發電，按風電場裝機的風機容量的大小和葉輪面積給予投資商財政補貼。德國還規定，新能源開發商可向地方政府申請總投資的20%-45%的投資補貼，經濟部下屬的各國政策銀行可以為銷售額低於5億馬克的中小風電場提供高達總投資額80%的融資，所有風電項目可得到德國復興銀行和DTA銀行的低息貸款，利率為2.5%-5.1%不等。而且德國給予生物質能私營生產企業50% 的貸款貼息……2004年，德國推出對地熱能的補貼政策，每千瓦電補貼0.15歐元。
    另外，德國《可再生能源法》將風電補償標準分為兩個時期，即前期按較高標準補償，按較低標準補償的。在風力資源豐富的地區，前期補償時間為5-10年；在風力資源相對較弱的地區，前期補償時間可達21年。海上風立機獲得較高補償標準的時間至少是12年，補償期視具體情況而定。
    （3）丹麥
    丹麥對石油、煤炭等化石能源徵收二氧化碳排放稅，但對於太陽能熱和生物質能及風電等可再生能源則給予財政補貼，包括公共支持風電設備的研發及示範應用，實行風電優先併網和對上網電價進行補貼等。太陽能熱和生物質能利用補貼30%，風能補貼15%。僅從1970-1995年底，丹麥政府對風力發電事業的各種補貼就高達20億美元。丹麥的風電實行優先併網，在2200滿負荷小時內，每千瓦時在市場價的基礎上國家補貼0.25克朗（約3.3歐分），在年滿20年後，每千瓦時仍有0.1克朗的補貼，另外還有每千瓦時的平衡補貼。2008年，丹麥對風電的補貼高達6950萬歐元。對於以新型和大容量的風機替代小型風機或者運行狀況差的風機代提供20%-40%的補貼。
    （4）日本
    在日本，工業企業採用新能源和節能投資約一半來自政府指定的銀行（日本政策投資銀行、中小企業金融金庫等），企業按照政府規定從這些銀行中取得優惠貸款，其利率比商業銀行低20～30%，由政府貼息。從商業銀行貸款，則可以獲得政府通過專項準備金提供的擔保。新能源領域的太陽能系統、中小型水利發電機等享受稅收減免，例如，使用熱交換器的企業如果將設備更換為太陽能利用裝置，免稅率為25%。日本的新能源和工業技術組織也為新能源投資提供了一定的補貼，例如，2004年為企業節能和新能源補助860萬美元。1998年京都會議以來，日本建立了專門支持節能與新能源發展的公益基金，吸引了大量社會資本的投入，帶動了大規模的新能源建設和發展。
    3、消費環節財稅政策
    西方發達國家主要通過政府採購、消費補貼、稅收減免等政策，鼓勵消費者消費、使用新能源，加快新能源產品的市場推廣。下面我們再來看一下美國、德國、日本等西方發達國家在消費環節鼓勵新能源的財稅政策有哪些：
    （1）美國
    1997年6月柯林頓總統對國會所作的關於環境和發展的報告中提出「百萬太陽能屋頂計劃」，目標到2010年在100萬個屋頂或建築物其它可能的部位安裝100萬套太陽能系統，包括太陽能光伏發電系統、太陽能熱水系統和太陽能空氣集熱系統。 另外，美國聯邦政府以美國環境保護局的「全面性採購指導綱要」為主，推動綠色採購。2005 年，美國政府推出購買10 萬輛清潔能源汽車的採購計劃。2007 年《聯邦能源獨立與安全法案》規定，聯邦政府所屬的新建築以及進行大修的建築至少30% 的生活熱水必須使用太陽能。為降低可再生能源產品的成本，對消費用戶進行補貼。從20 世紀70 年代末，美國為能源效率和太陽能設備的購買提供財政補貼，聯邦提供約15%的水平，各州提供的水平更高。美國採取電力配額制度的方式，加快新能源電力的推廣。2005 年《能源政策法案》規定，聯邦電力消費中，可再生電力份額不得低於3%，2010-2012 年不得低於5%，2013 年以後不得低於7.5%。 
    此外，在美國的新能源戰略中，消費者可以得到金額可觀的稅收優惠。例如，購買混合動力汽車的消費者根據汽車型號的不同，甚至可以得到最多數千美元稅收優惠；房主使用了節能的材料或設備的，可以獲得最多500美元的稅收優惠；房主安裝使用太陽能供電系統，可以獲得30%的稅收優惠；利用地熱泵和安裝風力系統的，可以分別獲得最多3000美元和2000美元的稅收優惠。
    （2）德國
    德國實行生態稅政策，對礦物能源在徵收銷售稅外又加徵生態稅，對風能、太陽能等可再生能源發電免徵生態稅，針對不同能源產品和行業實行差別稅率，並對一些低盈利的環保行業給予稅收優惠。另外，德國積極推行政府生物質能源採購政策，如規定政府能耗標準、定期公布清潔能源採購目錄並加強政府機構的能源審計等。2004 年德國實施新《可再生能源法》和購電補償法，規定政府對太陽能發電給予20年45-62 歐分/千瓦。時的補貼，每年遞減5-6.5%。德國對生物柴油實施免稅政策。2009 年3 月，德國通過《新取暖法》實施「十萬個太陽能屋頂計劃」，聯邦經濟技術部提供5.1 億歐元補貼採用可再生能源取暖的家庭。德國還規定家庭、農場優先採購太陽能設備的，可得到政府一定數額的獎勵；購買電動汽車的消費者，可享受10 年免繳行駛稅的政策。
    （3）日本
    日本積極推行政府新能源採購，《綠色採購法》明確規定政府採購產品必須符合的認證標準和等級。日本政府在1994-2003 年實施光伏使用補貼方案，對於使用光伏系統的用戶給予補貼，補貼額度接近50% ，太陽能發電由政府以電網售電價格收購。1997-2004 年，政府向用於住宅屋頂的太陽能電池板安裝工程投入1230 億日元資助。2007-2012 年，政府在全國推行政府辦公大樓屋頂安裝太陽能發電裝置的計劃。2008 年，政府在財政預算中撥出50 億日元，為中小企業安裝光伏系統提供1/3的成本補助，同時，給每個家庭光伏系統補貼7 萬日元。2009 年4 月，政府將對學校、醫院和火車站的光伏系統補助從成本的1/3 提高到1/2。日本在新能源汽車領域一直居於世界前列，並較早推出了購買新能源汽車的補貼政策，不但可享受購置稅優惠，對符合排放要求的車輛可少繳25-75% 不等的費用。2012 年7 月1 日起，日本開始實施FIT 計劃，要求電力公司以高價收購家庭和民間企業由新能源生產的電力，以促進新能源領域吸引更為廣闊的資本流入，同時進一步削減溫室氣體的排放，逐漸減少對核電的依賴，推動新能源前進的步伐。
    （二）國外新能源財稅政策對我國的啟示
    1、完善促進新能源發展的財稅政策體系
    客觀上講，我國的新能源產業仍處於初級階段，整個產業規模較小，盈利能力更不可與國外相提並論。因此，政府的政策引導和扶持是尤為關鍵的。目前我國新能源無論行業發展，還是政府支持力度都已達到相當大的規模，政府亟需從國家戰略的高度去制定促進新能源發展的財稅政策並出臺相應法律法規。只有為新能源產業搭建一套具有前瞻性、綜合性和戰略性的財稅政策體系，並根據我國國情將支持新能源發展的財稅政策有效落實，新能源產業才能真正實現長期發展。
    2、在研發環節加大投入力度推動自主創新
    從國外的經驗來看，日本、美國、歐盟等在研發領域、政府採購或補貼領域都給與了長期大量的支持。而缺乏獨立自主創新能力，新能源轉化效率較低、新能源產品成本過高等一直掣肘我國新能源的發展。在當前世界經濟不景氣、各國相對開放的情況下，我國應該積極創造條件、加大投入力度去吸引海外新能源領域的高端人才。同時，要加大科研投入力度，把新能源的重大基礎科學和技術研究作為重點，發掘高校和研究所等科研機構的研究能力，推動核心技術上的自主創新。
    3、在投資和生產環節加大財稅扶持力度
    在投資和生產環節企業往往面臨資金投入規模大、投資回報期長、風險較大等問題，沒有形成規模化。我國的新能源產業只有實現了規模經濟，才可能將成本降至具有競爭力的水平，進而邁向國際市場。當前條件下，要推進新能源的產業化和市場化，就必須依靠政府在投資和生產環節加大財稅扶植力度，為新能源產業進行系統地規劃和指導，使新能源產品逐步成為具有國際競爭力的商品。
    4、在消費環節加快制定和完善生態稅收政策
    在建立生態環境稅收等法律制度方面，歐洲國家走在前面，並在環境保護和推廣新能源方面取得了顯著成就。制定和完善生態稅收政策，通過內部成本轉移的方式支持新能源發展在生態環境立法方面，我國處於相對落後的狀態。引導公民加大新能源消費偏好並降低新能源成本，生態環境領域的立法必不可少。希望我國政府儘快實施碳稅，並以其為起點儘快完善生態稅收體系，為新能源產業的發展提供稅收支持和發展動力。
    5、推動新能源產業的國際合作
    中國的新能源產業仍舊屬於幼稚產業，其發展應該結合自身的現有條件，選擇適合自己的發展模式，但同時也不能忽視世界新能源產業動向。例如在新能源標準制定等方面，我們可以時刻關注美日等發達國家的最新動態，因為這些先進國家新能源產業技術優越，標準很可能成為日後的主流標準。另一方面，我們還要推動新能源產業的國際合作，在堅持自主創新發展的同時，也要接受國外前沿的理念，積極引進先進的技術和設備，推動我國的新能源產業飛躍發展。
    六、關於促進新能源發展的政策建議
    （一）新能源財稅政策的優化原則
    從以上國內外政策分析中我們可以看到，我國在促進新能源發展的財稅政策方面還有很多需要優化的方面，鑑於財稅政策在促進新能源方面細化政策的複雜性，需要把握相關政策的優化原則，只有遵守這些原則，才能把握財稅政策的引導方向。
    1、遵循市場機制，政策合理扶持
    新能源由於具有「準公共產品」的性質，其開發和利用需要政府政策的扶持來矯正其正的外部效應。但是，新能源的發展最終還是需要靠市場的機制來徹底解決。所以說，財政政策、稅收政策的目標是更好的實現新能源產品進入市場，以促進其儘快步入商業化階段。國外的經驗也表明對於一個接近商業化的新能源技術，用於彌補其與傳統能源價格缺口的政府直接財力支持作用會逐漸顯得微弱，為此政策的設計儘可能嵌入新能源的市場機制中去，能通過市場機制解決的，不用財稅政策，能結合市場機制發揮作用的，財政政策不需大包大攬。
    在這樣的宗旨下，政策支持新能源的發展應當基於市場原則，堅持以市場為資源配置的基礎力量。政府的首要職責是相關制度的構建，創造出有利於新能源行業發展的機制，有序的行業競爭環境，嚴格的市場準入標準，確保能源產品的質量和生產環境的安全。財稅政策也主要作用於新能源發展中「市場失靈」的領域，解決新能源發展初期投資成本高而回報收益低的問題。具體來說，新能源財稅政策的重點應該放在支持和鼓勵新能源相關核心技術的研發和推廣方面，從根本的供求關係上來調動生產者生產的積極性，促進新能源行業的產業化發展。
    但是，如果想要實現新能源規模化產業發展，就需要以來市場機制的作用，通過優勝劣汰的原則，優化資源配置。所以說，在選擇新能源試點或者鼓勵支持能源發展企業時一定要在財稅政策上有所選擇，要充分考慮到政策的實行是否存在對於「市場失靈」的過分矯正，從而影響行業內部的有序競爭。同時也要考慮相應的「退出機制」，防止新能源行業對於財稅政策產生嚴重的政策依賴。一般來說，一項技術當被市場逐漸接受並具備一定的競爭能力後，就可以減少相應的政策支持。
    綜上，財稅政策的宗旨在於促進新能源早日實現市場化，擁有同傳統能源的競爭能力。為此，在實施具體的能源政策時，應該努力地將政策支持更多的滲透到市場機制中去，實現與市場機制的有機結合，才可以高效的發揮財稅政策的作用。
    2、均衡產業發展，降低惡性競爭
    新能源的開發利用不是一個一蹴而就的事情，需要很多產業的支持。從產業鏈的角度來說，從新能源的資源普查和評估、再到設備的研發和製造，項目建設、市場培育都是新能源發展的要素，而且這一要素缺一不可。不僅如此，產業鏈上的每一個環節都需要精心安排，才能保障下一個環節的有效推進。但是，從目前來看，我國的新能源產業鏈卻存在著發展不均衡的現象，從而造成我國未來新能源產品出現「產能過剩」的隱患。
    近年來，多晶矽和風電製造業的投資熱潮的後面就充分的反映出新能源產業鏈上低技術門檻、低水平環節的重複建設。產生這樣狀況的原因是我國缺少對於新能源的核心技術，所以導致很多涉足技術環節較高的領域，缺少企業的投資熱情。如從整個新能源產業鏈來看，系統集成技術、薄膜技術、控制器、逆變器、跟蹤器等在我國都還是「軟肋」。就光伏產業而言，矽料和電池組件已經蓬勃發展，甚至有「過剩」趨勢，最下遊的光伏電站建設、太陽能屋頂也都已經啟動，但逆變器等設備的生產還幾乎是空白。 
    所以說，只有實現新能源產業的均衡發展，才能保證新能源產品持續健康發展，才能避免形成發展的「瓶頸」。所以，財稅政策的在制定或者實施的時候，不能顧此失彼，而是要實現產業鏈上下遊的健康發展。
    另外，從橫向來說，新能源行業相關利益的調節也是非常重要的。在調研中我們得知，新能源企業之間可能存在著惡性競爭。這種惡性競爭有企業自身的因素，如有一些企業為了拿政府的補貼或者享受稅收的優惠，盲目進入新能源行業，佔地但是又不進行全面的能源開發；另外在一些地方，也存在著地方官員為了謀求自身利益而盲目審批項目，造成很多不合格的項目上馬。這些狀況的存在都導致了行業內部惡性競爭嚴重，造成了新能源不恰當的浪費。所以，財政支持一定要在充分論證的基礎上，對新能源技術的現狀、前景、目標、過程所需的支持範圍和力度都要有準確而暢通的信息渠道，同時針對不同問題，區別政策只能採取不同手段加以解決，可以用價格激勵和稅收政策解決的，儘量不用財政政策；必須使用財政政策的，也要對現狀和未來有明確的預期，做好財政投入的加減法規劃。 
    總而言之，財稅政策的制定應該能夠因地適宜的扶持新能源產業鏈上的各個領域，並且通過政策的實施，能夠幫助新能源產業發展問題的解決。同時，在制定政策時也要注意相應的行業進入準則，特別是新能源發展基金的申請，稅收優惠的範圍等等，防止新能源行業產生惡性競爭。
    3、全面統籌規劃，解決重點難題
    新能源行業的發展需要相關利益方的協調。如新能源發電行業的上網就是一個突出的問題，在電網沒有利益的市場環境中，簡單靠行政的全額收購政策推動並無法實現可持續發展。況且，有些新能源發出的電力尚未穩定，如果貿然上網，其電流脈衝會加重電網的負荷，嚴重會導致電網運行帶來困難；另外，針對目前新能源發展的前景，我國在很長時間內仍然需要傳統能源作為主要的能源來源，所以我國的財政政策在制定上也需要考慮以上因素，不能形成對傳統能源進行歧視和打擊。
    另外，現在我國新能源產業存在著突出問題，核心技術缺少問題，能源利用效率低下問題，內部需求不足的問題等等，所以在財稅政策的制定中，尤其是短期有效的政策中，一定要保住解決這些問題，從而樹立新能源企業在我國的信心，提高能源行業的投資和研發熱情，為能源行業未來的發展奠定更好的基礎。
    4、把握髮展脈搏，提高政策效率
    大力發展新能源是國家的一項多目標戰略措施，不僅僅著眼於能源替代和減排環保目標，同時，它又與我國目前正在實施的一些列經濟社會政策目標相容，如推進經濟結構調整、轉變經濟發展方式、支持耳機進步和自主創新能力區域協調發展、支持「老少變窮」地區、扶貧以及建設社會主義新農村等。所以，綜合考慮其戰略目標的多樣性特徵，統籌多方面目標關係，把握髮展脈搏，從而優化財稅政策效果，具有重要意義。所以，財政部門在制定財稅政策的時候，一定要充分的考慮與其他政策的關係，在實現我國新能源戰略目標的基礎上，綜合考量其他經濟政策目標，在整合政策的基礎上整合資金，避免財稅部內部各自為戰。 
    另外，在財政政策的實施效率上也要多加考慮。一般而言，從新能源技術生命周期和發展規律來看，其研究開發階段、技術示範和商業化階段、規模化降低成本階段和大面積推廣階段，需要正處支持公共財政支持的力度應該是逐級減弱的（具體如圖所示）。從表中我們可以看出，不同的財稅手段適用於技術發展不同階段的效果是有差別的，從我國的實際情況看，受現代財稅體制改革程度，財政管理水平及某些政策的影響，各類政策手段的可行性也是不同的。所以我們應該根據不同能源戰略目標的重點，制定適宜的政策，從而達到提高政策效率的目的。

     表4財稅政策在此階段的有效性

（★代表財稅政策在此階段的有效性）

 
    圖表來源：朱志剛，《加快邁向新能源時代》

     2020年實現我國非化石能源在一次能源消費中比重達到15 % 左右和單位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%。而宏觀經濟是我國由於受到金融危機的波及以及近年來國際形勢的不穩定性，導致我國經濟復甦緩慢，再加上我國政府行政職能轉型，大部制改革的舉措的實施，我國的市場經濟一定會受到一定程度上的影響。
    （二）、長期財稅政策體系的構建
    1、設立財政專項資金
    在新能源技術商業化的初期，由於新技術、新產品的價格承受力與政府推廣目標之間存在的差距，政府採取財政和稅收等經濟刺激措施往往是促進市場發育的關鍵因素。因此為了促進新能源技術研究以及科技推廣，可以考慮從中中央政府層面進行長遠的統籌規劃，設立促進新能源發展的專項財政資金。
    ①多渠道籌集資金
    資金的來源可以考慮多種途徑：首先，將已有的各項相關財政專項資金進行合併，利用我國已存在的相關專項資金做進一步的整合、充實與完善，完全可以承擔扶持新能源的任務；其次，可以考慮在終端電價上有小額附加，由電力消費者負擔發展新能源的義務；第三，可在政府排汙費收入中安排一定比例專用於支持新能源利用；第四，用環境稅等相關稅費來保證基金的運行
    ②明確專項資金的用途
    由於我國仍然是個發展中國家，財政收入有限，需要補貼支援的事業很多。因此政府財政還不能像一些發達國家那樣實行全面的政策扶持，需要有重點的進行。總體上，促進新能源發展的專項資金將主要用於以下幾個方面：用於列入國家規劃的大型新能源重點工程和項目，以及部分新能源重點產業項目；給予科技含量高、市場前景好、商業性資金尚不具備進入條件的中小企業資金支持，以促進其產業擴張，並為商業資本的介入創造條件；繼續加大農村新能源建設的資金投入，用於農村新能源基礎設施的建設，特別是解決西部地區、偏遠地區無電人口的用電問題。
    ③加強財政資金的專項管理
    財政管理部門要把好專項資金申報單位的準入關，確保市場主體提供真實、科學和完整的可行性研究報告和申報資料，並在此基礎上組織專家進行評審，得出評審報告。此外，要結合「金財工程」及子項目的實施，建立專項資金流動的信息共享和信息監測系統，從而加強專項資金的前期管理以明確責任、落實好中期管理以監督使用、鞏固好後期管理以保證效果。值得一提的是，為了使新能源的財政政策具有前瞻性和延續性，對成熟產業如風力發電、小水電、太陽能熱電利用、地熱能熱電採取項目，專項資金可以考慮進行產業化扶持，而對其他新能源應側重於技術開發研究的投入。這樣既可以提高有限資金的使用效率，又可以大力開拓成熟技術的市場。
    2、建立環境稅體系
    環境稅是針對日益惡化的生態環境提出的。環境稅，也稱之為生態稅或綠色稅，是指在可能造成環境汙染的生產、製造或消費過程中，以汙染者付費為原則發展出來的稅收種類。它把環境汙染和生態破壞的社會成本內化到生產成本和市場價格中去，並通過市場機制來分配環境資源。
    我國面臨的國際國內經濟環境決定了我國環境稅模式的選擇受到諸多因素的制約，因此界內主流觀點認為，我國環境稅模式的選擇一定要立足中國現實的社會經濟環境，借鑑發達國家「長遠計劃、逐步推進、明確預期」的經驗，在短期內採取溫和的融入型環境稅為主，獨立型環境稅為輔的模式，分階段採取不同的模式逐步推進，待條件成熟時再選擇獨立型環境稅模式。此觀點將我國的環境稅分為三個發展階段來逐步推進。
    第一階段：融入型環境稅為主+獨立型環境稅為輔的模式
    ①將消費稅、增值稅、所得稅的環境「綠化」功能增強。在我國現行的稅種中，涉及環境保護的稅收政策與國外發達國家的相關稅收政策相比，稅負較輕、差別稅率級次設計過粗、在促進資源有效利用和保護環境方面的調節力度還不夠，需要對現有稅種進一步綠化。首先應調整消費稅。應當對電池和一次性生活用品等容易造成環境破壞的產品徵收消費稅，以便對資源浪費或極易造成汙染的行業起到約束作用。其次應完善所得稅。應當對企業和個體工商業戶為防治汙染而調整產品結構、改進工藝、改造設備發生的投資給予比普通投資項目更為優惠的稅收抵免；對利用再生資源生產的產品予以減免所得稅；對有償轉讓環保科研成果及提供相關技術諮詢、技術培訓而取得的技術性服務收入，給予一定的所得稅免除。最後，在增值稅方面，應明確環保產業的範圍，在規定期限內對環保產業的企業實行一系列稅收優惠政策，如進口增值稅減免。在規定期限內，對節能型產品實行即徵即退增值稅的優惠措施。
    ②將部分排汙費改為汙染稅。我國的排汙費制度目前比較完善，雖然對環境汙染的治理起到一定作用，但仍存在很多弊端，嚴重製約其作用的發揮。由環境稅代替排汙費，可以修正排汙費制度的不足，使徵稅範圍擴大到向環境排放的所有有害汙染物，徵稅的主體從主要的工礦業企業擴大到所有的企事業單位、社會團體和個人。但是，由於我國實行排汙費制度時間較長，已經積累較為豐富的經驗，因此費改稅政策不能一蹴而就，應採取循序漸進地建設環境稅收體系的過程，使排汙收費在一定時間內繼續發揮作用。
    第二階段：融入型環境稅為輔 + 獨立型環境稅為主的模式
    ①融入型環境稅逐漸退出環境稅領域。由於融入型環境稅模式對環境的保護功能弱於獨立型環境稅模式對環境保護的功能，且不利於籌集專項收入治理汙染。因此，在第二階段，隨著我國稅制體系的逐漸完善和規範，環境狀況有所好轉，環境監測技術和徵稅成本的降低，避免不同稅收的重複徵收對經濟造成扭曲，我國的環境稅模式將轉變為獨立型環境稅為主、融入型環境稅為輔。
    ②排汙收費全部改為排汙稅。由於排汙收費會引起尋租行為，且對環境保護的強制性較弱存。所以，從長遠看，隨著我國環境檢測和汙染檢測技術的逐漸成熟，排汙收費應在第二階段全面改為排汙稅。
    第三階段：完善的獨立型環境稅模式
    在第三階段，融入型環境稅完全退出環境稅領域。我國將形成完整的獨立型環境稅，從而實現人與自然和諧發展。
    （三）、短期財稅政策體系的構建
    短期財稅體系的構建應該建立在解決我國目前新能源行業發展的障礙上。具體來說，我國新能源行業主要存在著以下四種障礙：
    第一，生產成本障礙。與傳統能源相比，新能源行業普遍存在著高成本、高價格的問題，這些問題也是制約其技術商業化和推廣應用的最大障礙。以新能源發電行業為例，據統計，我國燃煤電廠的脫硫上網單價一般在0.4元/千瓦時左右，西部地區更加的低廉，但是我國新能源電力，即使是在我國發展時間較長的風電成本，每千瓦時也是在0.5-0.7元之間，而太陽能發電、生物質能發電成本更加的高昂。從而大大地降低了新能源產品在市場上的競爭能力；
    第二，核心技術障礙。現在已經成為阻礙我國新能源行業發展的根本因素。目前，我國已經掌握了必要的技術基礎，甚至一些技術開發和運用在國際上還處於領先水平（如沼氣、太陽能熱水器等），但還有一些重要領域（如風機製造，光伏發電等方面）的核心技術在很大程度上依靠引進。核心技術的缺失不僅僅使我國的能源安全受制於人，而且也會導致我國新能源基礎設施的反覆投產，相關的基礎設施產業重複建設。
    第三，市場障礙。我國目前新能源產品尤其是新能源發電產品基本上都向國外銷售，國內使用非常有限。以風電為例，據調研數據顯示，我國目前最大的風電企業風電廠的發電量也達不到所在地上網電量的5%，而這種風機的使用在荷蘭、丹麥等地已經佔到當地電量的80%以上；而光伏產業更是98%都要依賴出口。但隨著近年來全球經濟形勢的持續低迷，美國、歐洲等地逐漸開始了對本地企業的保護，具體就表現在對我國光伏產業開始進行「雙反」調查。這嚴重的制約了我國光伏產業的發展，導致很多光伏製造企業破產倒閉。這一輪的「雙反」調查讓我們認識到，新能源的發展不能只依靠國外市場，更應該深入挖掘我國國內的市場潛能。而要解決這一障礙，就需要依靠我國的財政支持。
    第四，政府協調障礙。由於我國新能源管理部門經歷太多的變革，導致能源宏觀調控能力至今散落到各個部門，這不僅導致新能源政策政出多門，「多頭管理」現象頻發，也分散了政府對於新能源管理的宏觀調控能力。另外，由於地方官員個人利益的追求以及地方保護主義的存在，很多新能源項目在地方的支持和鼓勵下「盲目上馬」，造成了資源的無效配置，並未能源的項目安全埋下了隱患。
    我國政府應該在短期內主要以解決上述障礙為目標，實現新能源產業的持續健康發展為宗旨。在這種情況下，具體的財稅政策建議如下：
    （1）財政政策：
    第一，財政補貼。在新能源方面，我國現有的政府財政補貼主要用在研究開發和試點示範上。地方政府的補貼除一部分用於支持新能源的科學研究外，主要用於太陽能和風能發電技術的推廣和應用。今後，按照《新能源法》的要求，對新能源的財政補貼政策需要加強以下幾個方面：①為更多類型的新能源基礎研究項目提供補貼，擴大研究的面，促進新能源技術的全面進步和發展；②為新能源應用性研究研究項目提供補貼，促進技術轉化為生產力，提高財政資金的使用效率，從而調動投資者的積極性，增加生產的能力，擴大規模；③對產品產量進行補貼，這種補貼有利於增加產品產量，提高企業經濟效益；④對消費者進行補貼，這種補貼可以鼓勵消費，擴大市場，反過來促進新能源事業發展；⑤解決老少邊窮地區的用能問題。在現有的直接提供部分資金補貼新能源項目的基礎上，國家應考慮制定對無電貧困地區的農牧民解決其最低生活用電而購置的分散電源（光伏、風電、風光互補）設備的補貼，以及解決「退耕還林、退耕還草」地區的用能問題。在上述五個方面中，對於前兩個方面中帶有正外部效應的技術研究與開發，應該完全由中央政府提供財政補貼。後三個方面中的生產和消費補貼，考慮到新能源的歸屬地管理，可以讓中央政府和地方政府共同承擔。
    第二，財政貼息。我國政府雖然自從1987年起就相繼設立了一些新能源產業的貼息貸款政策，但是這些貼息貸款的面太窄。就新能源中的風力發電而言，風力發電屬國家鼓勵發展的新興產業，但一直是按照一般競爭性領域固定資產投資貸款政策，貸款利率無優惠，還貸期限太短，規定為7年，造成項目建成後還貸壓力大、財務費用高，進而形成風電的高電價，大大削弱了風電的市場競爭力。因此，今後我國必須完善好這些貼息政策。具體來看：①適當增加貼息額度，擴大貼息範圍。政府應在財力許可的情況下不斷增加新能源發展的貼息額，並擴大貼息項目的範圍和規模，鼓勵基礎技術研究和市場推廣；此外，為鼓勵產業設備的國產化進程，對利用國產設備興建的新能源企業，可以優先獲得國家政策銀行的貸款或貼息的支持。②延長貼息期限。新型新能源項目建設一次性投入大，因此對於新能源這一新興產業本著扶持的原則，國家財政應將項目貸款期適當延長，如延長至10-15年。③放寬提供貼息的機構。在投融資政策中對於國家開發銀行提供15年以上的低息貸款，國家財政應當放開商業銀行和其他金融機構參與，這樣可以使更多的資金進入到新能源行業，拓寬融資渠道。
    第三，「競價上網」下的政策扶持。財政直接補貼政策和財政貼息政策主要著眼於新能源的研究開發、生產環節，而在消費環節，主要是太陽能熱利用和新能源的電力上網，其中太陽能熱利用（如太陽能熱水器）在我國已經是一個相對成熟的產業，而且相對於新能源轉化為電力的總量而言還很小，因此在此處不再單獨分析，只重點分析新能源在「競價上網」下的財政政策措施。所謂「競價上網」，是指廠網分離（發電企業和輸電企業分開，實現電力市場化改革）的情況下，通過發電企業電力產品的價格競爭，輸電企業選擇為價格最優的電廠提供優先輸送的服務。當然，這一過程中要受到政府的嚴格監管。雖然2006年1月5日我國開始實施了《可再生能源發電有關管理規定》，但是其中對「可再生能源發電項目的上網電價」規定得十分模糊，對於政府補助，各地也正在研究試點之中，地方政府的補貼能否到位還不清楚。通過借鑑國外的經驗，建議如下：
    ①必須提供新能源的價格補助措施。因為新能源產生的綠色電力由於技術上的複雜性、規模化以及持續性的因素，成本一般高於火力電價。我國電力體制改革開始實行「競價上網」，那麼在同等條件下，綠色電力肯定難以上網。對電網允許可再生電力就近上網並收購其全部電量的同時，可再生電力上網的額外成本按發電成本加還本付息和合理利潤的原則確定財政補貼額，支持綠色電力的產業發展。
    ②為新能源電力進入電網制定固定的價格，在促進技術擴散方面取得效果。但在固定價格下全額上網時，超出「競價上網」下的均價部分由中央和地方政府協商共同分攤，或由中央政府完全承擔，以提高地方政府發展新能源的積極性。
    ③給予消費者一定的財政補貼。對於消費者來說，使用新能源電力將導致生活成本增加。結合具體實例宣傳推廣新能源利用的同時，各地方政府應結合實際給予消費者一定的財政補貼，以激勵用戶接受和使用「綠色電力」。 
    第四，實施政府採購。對於大宗新能源電力產品，通過上述的政府價格補助保證其上網。此外，對於其他新能源產品，如太陽能照明系統、太陽能交通工具、太陽能戶用熱水器等，還需要加強對各級政府機關、事業單位的培訓和教育，讓這些機構的採購主體認清實施新能源產品採購的重要意義和應承擔的責任，保證政府對新能源的綠色採購優先、到位。當然，在落實上述三項財政扶持政策的過程中，對於應用研究補貼、產量補貼以及消費者的補貼應當採取「落日」補貼條款，即通過事先決定了期限的補貼，在該新能源利用的市場機製成熟後逐步推出。這樣，既可以減輕政府的財政負擔，又充分體現了市場的公平原則。
    （2）稅收政策
    新能源的發展具有外部效應，但是目前這種外部效應不能體現在產業發展中，政府需要通過實施稅收優惠政策，作為改善這種不合理現狀的推動力。如上所述，我國稅法的發展趨勢是規範、透明、簡化和公平。在不單獨設立專項稅收立法制度的情況下，可以對涉及新能源發展的各個稅種進行完善。
    ①增值稅的完善
    首先，降低新能源發電企業的增值稅稅率。由於新能源發電不消耗燃料，沒有進項稅或進項稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少，因而單位能源供應成本中增值稅的比例要比常規能源生產企業大，增加了企業產品的生產成本。因此，如果按全國統一的增值稅率17%徵收是不合理的，也不利於與常規製造企業進行公平的競爭，建議對新能源發電企業實行與小水電相同的6%增值稅率。這樣既可以降低新能源發電企業的不含稅電價，也可以降低含稅的上網電價，對發電企業和電網都有利。當然，這樣的優惠稅率不應該長期存在，當新能源產業利用已經成熟的時候，就可以恢復至與其他產業相同的增值稅稅率。
    其次，適當擴大對資源綜合利用、再生資源、鼓勵節能減排等方面的增值稅優惠範圍。如加快明確光伏電站項目增值稅即徵即退50%的優惠政策，降低垃圾為燃料等生物質能產品實行即徵即退政策的準入門檻，特別是擴大生物質能原來的來源範圍。
    ②關稅的完善
    首先，設置新能源技術設備進口的關稅優惠政策。我國某些新能源設備製造技術落後於國外水平，需要引進和吸收這類設備，而進口環節稅收大大增加了投資成本。雖然，自2012年開始，我國已經開始以暫定稅率的方式，降低新能源產業發展所需要的核心技術和關鍵零部件進口關稅。但是，課題組認為，我國可以考慮對關稅稅則第十六類中的電力設備及其零件的關稅及進口環節增值稅進行進一步的差異調整：對國內不能生產的新能源轉化利用設備的關稅及其他進口環節稅全免；除有免稅規定的特定項目，對國內已經能夠生產並且設備技術已經成熟的整機進口應該適度徵收關稅；對能源利用所必需的先進技術的零部件，可以免除進口關稅和進口環節增值稅，降低發電機組的造價。這樣的關稅設置也可以鼓勵外商在中國境內設立新能源設備製造企業，既可以降低發電設備的成本，也可以帶動國內相關製造業的發展。
    其次，對新能源產品出口的企業（主要指光伏電池）的稅收優惠。我國光伏產業經歷了全球倒閉潮和美歐雙反調查的雙重考驗，大浪淘沙留下來的產業基本上處於發展乏力的狀態。這些企業特別需要政府的扶持。在稅收方面，除了保留現在17%的高退稅率以外，還應該增加退稅的強度。可以通過將關稅的退稅與刺激國內內需相結合，如將國內的銷售額的一定比率也併入出口退稅稅額中一併退稅。這樣，既可以加大對於我國光伏產業的扶持，幫助光伏產業度過「寒冬」；另外，也能矯正我國光伏產業對國外市場的過度依賴性，為我國光伏產業未來的健康發展奠定基礎。
    ③所得稅的完善
    對新能源產業發展的支持應建立以企業所得稅為主要優惠稅種的稅收優惠政策體系，為此，提出以下完善現有支持新能源企業發展的企業所得稅優惠政策。
    第一，企業研發費用的加計扣除和職工培訓費用的扣除政策是鼓勵研發、促進技術進步的重要企業所得稅政策。為促進新能源產業的發展，可以對新能源企業實際發生的新技術、新產品和新工藝研發費用加大扣除力度，在按照規定據實扣除的基礎上，再按照研究開發費用的100%加計扣除；形成無形資產的，按照無形資產成本的200%攤銷；對新能源企業發生的職工培訓費用，不設置扣除限額，允許據實全額扣除。
    第二，為鼓勵新能源企業再投資，可以規定新能源企業將以前年度獲得的企業利潤用於新能源項目再投資的，允許企業用再投資額的一定比例抵扣該企業的應納稅所得額；當年不足抵扣的，可以在以後納稅年度結轉抵扣。
    第三，由於新能源企業從技術研發到產品的生產、銷售、實現利潤的期限較長，企業發展初期的虧損期較長，因此應延長新能源企業的虧損彌補期限，由5年延長至7年。
    第四，制定鼓勵投資新能源企業的所得稅優惠政策。對商業銀行為新能源企業提供的貸款，允許其從應納稅所得額中扣除一定比例的風險準備金。如果商業銀行為新能源企業提供的貸款成為壞帳，允許該項損失的一定比例在以後規定年度抵免應納稅所得額；對於投資於新能源企業的民間資本所取得的投資收益設置一定的免稅期；對於風投企業投資於新能源企業所發生的損失，允許其直接抵減其他投資的收益。
    第五，制定促進新能源產品消費的企業所得稅優惠政策。以新能源電力為例，為鼓勵對新能源電力的消費，可以借鑑國外的政策實踐，允許購買新能源電力的輸電企業和使用新能源電力的企業和機構抵免企業部分的所得稅稅額。
    ④其他相關稅種的完善
    除了上述主體稅種的完善之外，還應該完善促進新能源發展的其他相關稅種。具體有可以考慮以下幾個方面：
    第一，進一步推進資源稅改革。從支持新能源產業發展角度來看，對資源稅的調節，主要是提高煤炭、石油、天然氣等傳統能源的稅負水平。具體是指對現行資源稅計稅依據的調節，特別是應該儘快推進煤炭資源稅從價計徵模式，將新疆的從價定率徵收模式在全國範圍內逐步推廣，並適當提高稅負水平，以此來促進我國的能源發展轉型。
    第二，對於符合標準的新能源企業的生產用地，可以適當的減徵或者免徵其耕地佔用稅、城鎮土地使用稅和房產稅。
    3、其它配套措施
    在促進新能源發展的過程中，成本、市場、技術是其成功的三大要素，財稅政策也應該圍繞著這三大要素來進行，不僅如此，圍繞著三個要素還有其他需要解決的問題，對新能源發展起著非常重要的作用。所以，提出以下相關的建議：
    ①建立具有宏觀管理能力的新能源管理機構
    從根本上講，能源管理是一個宏觀問題，一個國家的能源管理機構應該具有宏觀調控能力。我國能源管理機構雖然經歷了多次改革，但是至今也沒有形成一個統一的、獨立的、具有宏觀調控能力的能源管理部門。雖然現在已經成立了國家能源局，整合了原國家發改委能源局、國家能源領導小組辦公室和國防科工委的能源管理職能，但是在最重要的能源價格管理上，卻只有建議權。
    由於我國目前是一個能源高消耗國家，這種權利分散的管理模式，明顯已經不再適用於我國。所以，為了順應我國能源市場化改革的趨勢，我國現在應建立高級別、集中管理的能源管理體制。這不僅有利於國家科學的制定中長期能源發展規劃和戰略，保證國家能源安全；也有利於優化能源產業結構，促進新能源有效開發和利用；還有利於理順國家能源管理體制，避免政出多門，提高管理效率。
    從國際上來看，無論是美國、澳大利亞還是俄羅斯、日本、韓國，都已經建立了統一的國家能源管理部門。所以無論是從我國目前的新能源發電發展實踐還是從國際經驗的借鑑來看，中央政府建立一個獨立的能源部門，通過利用合理的政策和價格手段，調控能源市場的發展，幫助新能源發電行業突破產業「瓶頸」，促進新能源行業在我國的健康快速發展是非常必要的。
    ②建立自上而下的監管機制
    監管型國家一直被看做是市場經濟發展的必然產物。從國際實踐來看，行之有效的監管體制，對建立統一的市場準入規則、規範行業行為、推進政府能源管理體制改革以及提高行政效率都有很好的作用。但是到目前為止，我國尚未形成對新能源行業的監管體制，並且有限的監管規則也十分不完善。這些不僅不利於新能源發電行業形成有效的競爭格局，同時也會降低能源發展市場的總體效率。特別是由於缺乏統一的市場準入規則和行業行為規範，我國目前的新能源發電項目行政審批一直都存在問題。
    另外，近年來，我國新能源發電行業安全事故頻發，這也與監管缺失有著必然的聯繫。據統計，我國自2010年以來，隨著併網容量的增加，風電行業一共發生了四次規模較大的風電機組脫網事故 .雖然表面上看是由於我國大部分風機尚不具備低電壓穿越能力，在電網出現故障時就容易發生脫網。但是其根本原因還是由於我國相關的監管力度不夠，忽視了對設備技術的審核。而福島核洩露事件，更是給我國對新能源的監管敲響了警鐘。
    所以，筆者認為，在我國應該建立獨立的監管部門。這個部門要與能源部門的政府職能相分離。能源部門主要負責能源宏觀政策的制定以及相關政策的研究，而監管部門的主要職責在於對於能源安全、能源與環境保護以及能源實施的經濟性進行專業性分析，從而保證國家能源政策能夠有效實施，同時也保障了與新能源相關的其他利益經濟體的合法權益。
    ③改變地方政府的績效考核制度
    新能源項目盲目上馬的主要原因是新能源的發展與地方政府官員的個人績效有密切關係。在我國新能源發展初期，這種方法對於提高我國地方政府對於新能源的重視程度有很大的刺激作用，但筆者認為，目前再利用這種考核機制可能會進一步導致我國新能源產業的產能過剩。所以，本文建議，在新能源發展方面，改變績效考核方式。將新能源項目的「質量」而非「數量」作為考核我國地方政府政績的主要指標。這樣會加強地方政府對於新能源項目建設的審慎性。
    另外，建議我國各地對已經建成和即將上馬的新能源項目開展以地方政府為主導的自查工作，並且像國家能源局提出評估報告，對於那些不經濟的在建項目應該馬上叫停，已經建成的周轉已經出現問題的企業也應該按照優勝劣汰的原則進行兼併重組。同時由於大型的優勝企業在研發上有更強的能力和實力，應予以政策鼓勵和資金支持，這樣才能引導我國的新能源行業進入良性循環。 

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