央視記者暗訪「河南平頂山魯山縣非法採砂」一事，再度將近年來屢禁不絕的非法挖砂問題帶入公眾視野。
記者走訪的系列遭遇讓人震驚：面對大規模的夜間非法採砂現象，當地執法人員視而不見，並以「平整河床」強行回應；監控拍攝到貨車運砂，河務局值班記錄卻顯示空白；更有甚者，撥通舉報電話，等來的回覆竟來自砂場老闆本人。
事發後，平頂山市紀委監委進駐魯山縣，對8個標段違法採砂問題從招投標開始調查。截至目前，已對負有責任的5名縣級幹部完善執紀問責相關文書，對負有主體責任的河務、環保、林業和國土等多個部門的28名公職人員啟動問責程序，留置1人，2人主動到公安機關說明問題。
唏噓之餘，不免使人想問：類似砂石盜採問題為何在基層一再出現？
砂石盜採
砂石盜採，來龍去脈若何？
首先，砂石是最基本的建築材料。得益於近些年房地產市場的迅猛發展和各項基礎設施建設的全面展開，砂石價格不斷上漲。且在相當意義上，砂石開採屬勞動密集型產業，主要成本是用工成本，因而儘管市場中建築材料的價格有升有降，砂石行當利潤在總體上卻有穩定保障。
不過，這一看似簡單的產業，真正要操作起來卻並不容易。具體而言，砂石從開採到運輸、再到建築工地，是一條極長的產業鏈，涉及到幾個關鍵環節的配合。
僅是開採環節，即需要有國土部門的採礦權、環保部門的環境影響評價、安監部門的安全生產許可、市場監督部門的行政許可。如果涉及到建設用地和農用地，還要辦理其他相關手續。
而運輸環節，則牽涉到城市管理和交通部門的、有關於大貨車的道路運輸管理規定。此外，要真正進入施工現場，還需要與相關的建設企業建立穩定的合作關係。可以這麼說，如果真正依法依規，一個合法的採石或採砂場是不容易辦起來的。
在某個地域範圍內，真正符合相關部門規定的砂石場其實不多；而建築方卻往往希望就地取材，以在最大程度上節省成本。由此，就市場供求關係而言，砂石市場的供不應求就「自然而然」地成為了常見現象。
而此後出現的一個更為普遍的現象便是：哪個地方在搞大開發，附近就會同步出現非法盜採砂石。
在環保意識逐漸增強的今天，絕大多數地方政府和老百姓是不支持這一產業的存在的。
以島叔調研過的一個南方農村採石場為例，該採石場地處村鎮公路一側，每次「放炮」都讓人膽顫心驚，人命事故亦有多起。更激起民憤的是，通村公路每每修好，不到兩年就被運石貨車壓得體無完膚。直到近來的掃黑除惡專項鬥爭，幕後老闆被捕，事情才算了結。
灰色利益
單純的不法分子肆意妄為已不能概括頻頻勾連成「普遍」的「個案」。砂石盜採不斷，在本質上更是「灰色利益」對「基層治理能力」的挑戰。
基層社會的小砂石場，如果只是單純的「個體戶」，如自己買一臺舊機器在河道上抽沙、用自己的小貨車運輸、主要滿足當地老百姓自建房、修小道等，倒也可在一定程度上獲得理解。
但一旦地方上有較大的基礎設施項目，一些嗅覺靈敏的利益群體就會想盡辦法擴大規模，甚至通過多種辦法形成利益聯盟——基層灰色利益鏈條便由此成形。
一個「理想型」的大規模砂石盜採場，最好有如下幾種類型合伙人：
1、合法商人。這一部分人有管理經驗和市場渠道，是利潤的可靠保證；
2、地方團夥。這一勢力本身就有動力介入以便分得一杯羹，更重要的是，砂石盜採要排除各種幹擾，少不得他們的「保護」；
3、村幹部。欲從村集體或農民手中獲取經營權，且減少群眾上訪，少不得村幹部的協調。
如此「若隱若現」的基層灰色利益鏈如何化「非法」於無形？真正的問題存在於兩點：
一是「灰色利益鏈」有延伸到執法部門內部的可能。絕大多數行政執法隊伍都有大量的協管人員，一個有心機的利益團夥要獲取「內線」，某種程度上可謂易如反掌。
二是日常監管易失效。盜採砂石的監管牽涉多個部門，一旦內部體制不順，日常監管自然無力拆招。
比如說屬地管理。客觀上，鄉鎮政府作為屬地管理單位，在日常監管上具有優勢。但與此同時其又受制於基層社會的「熟人社會」性質，以及鄉鎮政府執法權的缺失。
島叔調研時就遇過這樣一個案例：某鄉鎮幹部半夜接到舉報，連夜趕到盜採現場，把盜採者抓了個正著，然而盜採者人多勢眾，竟然對鄉鎮幹部理都不理，直接開著大貨車揚長而去，只留一臉無奈和愕然的幹部在現場。
再說部門執法，砂石盜採涉及到國土、安監、農業、水務、交管等多部門執法，尤其需要公安機關的執法保障。但現實是，絕大多數地方的部門執法有分裂態勢，聯合執法往往反應遲鈍，而單部門執法力度又幾乎無效。監管效力低下，也就見怪不怪。
解決之道
在如是的「灰色空間」裡，事情的弔詭處往往在於：越是遵紀守法或只敢稍做越軌行為的人，越不懂其中奧妙；而違法越多、和執法部門打交道越多，就越是清楚基層行政的軟肋所在。
換言之，基層行政力量的增加，並不必然帶來違法行為的減少；恰恰相反，基層監管力量投入的越多，違法活動就可能越是猖獗，而違法活動的猖獗，又反過來迫使基層政府增加監管力量。由此，基層行政陷入了「內捲化」的惡性循環之中。
島叔此番調查魯山縣的相關報導線索，發現魯山縣砂石盜採治理的相關部門、河務管理局等在過去兩年是做了一些工作的，如組織了多次聯合執法活動，加強日常監管，安裝攝像頭……只是，只要基層行政縫隙仍然存在，這些做法便只能起一時作用，並無可能治本。
簡單說來，砂石盜採一旦建立起龐大的灰色利益鏈，就已經演變成了一個綜合性的社會治理問題，單個部門的專業性監管並不能湊效。要想解決，根本上還是要從理順基層治理機制入手，有針對性地清理灰色利益的滋生土壤。
這方面，島叔曾經實地調研的北京市某區經驗就很值得借鑑。該區區委、區政府總結過去多年砂石盜採的治理經驗教訓，構建了一套行之有效的治理機制：
一是建立問題清單。相關部門做了大量調查取證工作，建立了全區所有砂石盜採點的臺帳。
二是建立權責清單。所謂「街鄉吹哨、部門報到」，即賦予鄉鎮政府執法召集權，一旦發現問題，有權按照權責清單召集相關執法部門聯合執法。
三是建立執法效果清單。鄉鎮一旦確定聯合執法，即向縣政府匯報，各部門在半小時內到達砂石盜採現場聯合執法。事後，牽頭部門對執法情況進行處理，相關部門亦於一周內獲知自己的履職情況。
效果立竿見影：僅僅是2017年年初的幾個月間，全區的砂石盜採問題即被有效治理。到島叔調研時，再無一起發生。
其實，10月24日，魯山縣政府已經發布了《關於對縣域內砂石資源實行全面禁採的通告》，先於央視報導幾天。這說明，地方黨委政府已下定決心徹底清除砂石盜採這一灰色利益空間，包括結合正在推動的掃黑除惡專項鬥爭來實現這一目標。
殷鑑不遠。11月13日，也就是昨天，魯山縣的上級，也就是平頂山市市委，剛剛召開了市委專題學習會。學什麼？學習中辦對秦嶺別墅拆除事件的通報。該市市委書記專門提到：
「當前我們正在徹底整治魯山河道採砂問題，中央的通報給我們上了一堂嚴肅深刻的政治、思想、責任、作風、紀律的教育課。我們要深刻認識到，這不僅僅是環境保護問題，更是嚴肅的政治問題，必須把全面加強黨的政治建設擺在首位，把講政治作為各項工作的生命線，始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致。」
「不僅是環保問題，更是嚴肅的政治問題」，這個定位很準了。更重要的是舉一反三——因為，說到底，真正的解決之道在於，通過問題治理來完善基層治理機制，提升基層治理能力，也就是把基層行政的縫隙補上，灰色才真正有被祛除的可能。
辦法總比問題多。島叔在調研中聽到基層幹部一句頗有意味的話：基層只考慮機制的問題，不考慮體制的問題。的確，有作為的基層政府、基層幹部，不應把基層問題簡單推給「體制」，坐等上級用體制改革來「消除」問題；而應發揮主觀能動性，在不改變體制的情況下，通過機制創新切實「解決」問題。
這正是「頂層設計」不可或缺的「基層探索」配方。（呂德文 武漢大學社會學系研究員）
來源：俠客島
責編：陳亞楠
31437654,.俠客島：央視暗訪的一宗奇案,.2018-11-15 00:16:12,.204309,.陳亞楠