□ 深圳證監局
公司治理水平是上市公司質量的內在基礎。獨立董事作為我國上市公司治理中的重要一環，在優化治理結構、規範公司運作、保護中小投資者權益等方面發揮了積極作用，但實踐中獨立董事同樣存在著獨立性、專業性、履職有效性方面的問題。
結合落實新證券法契機，借鑑銀保監會《保險公司獨立董事管理辦法》，在《指導意見》的基礎上研究出臺上市公司獨立董事管理辦法，將規範性指導意見上升為部門規章。
進一步明確上市公司獨立董事履職標準，強化履職保障。包括建立獨立董事定期和臨時報告制度；進一步明確獨立董事勤勉盡責的認定標準，與內部董事適當區分；強化上市公司配合獨立董事履行職務的法定義務，加大上市公司阻撓幹擾獨立董事履職的責任追究，保障獨立董事職權的正常行使。
獨立董事制度作為我國上市公司治理的重要組成部分，自2001年中國證監會首次提出以來，已運行近二十年。獨立董事制度對優化治理結構、規範公司運作、保護中小投資者權益發揮了積極作用，但市場對上市公司獨立董事獨立性、專業性、履職有效性的質疑也一直存在。近期，深圳證監局在對現行法律法規梳理基礎上，結合一線監管中關注到的獨立董事實踐中存在的情況問題，提出進一步優化改進的意見建議，以推動獨立董事切實發揮作用，提升上市公司治理質量。
上市公司獨立董事現行法律法規
2001年8月，中國證監會發布《關於在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次提出在上市公司建立獨立董事制度的要求；2006年，公司法明確規定上市公司應設立獨立董事。目前，從法律法規、規範性文件、自律規則三個層面已建立上市公司獨立董事制度法律法規體系，主要從五個方面進行了規定：
（一）明確董事會中獨立董事構成要求
一是上市公司董事會成員中應當至少包括三分之一獨立董事，其中至少包括一名會計專業人士。二是上市公司董事會應當設立審計委員會，並可根據需要設立戰略、提名、薪酬與考核等專門委員會。其中審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中，獨立董事應當佔多數並擔任召集人，作為審計委員會召集人的獨立董事應當為會計專業人士。
（二）明確上市公司獨立董事任職條件
一是具備擔任上市公司董事的資格。二是具有獨立性。三是具備上市公司運作的基本知識，熟悉相關法律法規規章規則。四是具有5年以上法律、經濟或者其他履行獨立董事職責所必需的工作經驗。五是滿足公司章程規定的其他條件。六是原則上最多在5家上市公司擔任獨立董事。
（三）明確上市公司獨立董事選聘程序
一是上市公司董事會、監事會、單獨或者合計持有公司已發行股份1%以上的股東可以提出獨立董事候選人，並經股東大會選舉決定。二是在選舉獨立董事的股東大會召開前，上市公司應當將被提名人的材料報證券交易所。三是獨立董事任期與其他董事相同，但連任時間不得超過6年。四是獨立董事連續3次未親自出席董事會會議的，由董事會提請股東大會予以撤換。五是獨立董事任期屆滿前不得無故被免職。提前免職的，上市公司應將其作為特別披露事項予以披露。獨立董事在任期屆滿前提出辭職的，應向董事會提交書面辭職報告，並對有關事項進行說明。
（四）明確上市公司獨立董事權利義務
獨立董事的特別職權有7項，分別是：重大關聯交易事項的事先認可權；聘用或解聘會計師事務所的提議權；召開臨時股東大會的提議權；召開董事會會議的提議權；在股東大會召開前公開向股東徵集投票權；獨立聘請中介機構發表專業意見的權利；法律、行政法規、部門規章、規範性文件、自律規則、公司章程等依法賦予的其他職權。另外，獨立董事的誠信與勤勉義務包括：對20類事項發表獨立意見；每年有效工作時間不少於十五個工作日；對上市公司及相關主體進行監督和檢查；對履職情況製作工作筆錄，提交年度述職報告等。
（五）明確上市公司獨立董事履職保障
一是規定獨立董事具有與其他董事同等的知情權。二是要求上市公司應當保證獨立董事履行職責所必須的工作條件。三是要求上市公司應積極配合獨立董事行使職權。四是規定獨立董事聘請中介機構及其他行使職權時所需的費用由上市公司承擔。五是要求上市公司應給予獨立董事適當的津貼，可以建立獨立董事責任保險制度。
上市公司獨立董事制度實踐中存在的主要問題
（一）上市公司聘任獨立董事內生動力不足
一方面，從上市公司聘任獨立董事的情況來看，超九成上市公司獨立董事的數量只滿足了監管的最低要求，只有5.48%的上市公司獨立董事佔董事會人數達到或超過二分之一。實際控制人等「關鍵少數」的社會關係網是獨立董事來源的主要途徑。統計顯示，在獨立董事中，高校教師佔比最高，為37.58%；會計專業人士佔34.53%；律師佔13.84%。此外，還有經濟師、資產評估師、稅務師、工程師、券商高管、退休官員等。另一方面，從獨立董事實際作用發揮來看，大部分獨立董事僅將自身定位於上市公司的「諮詢顧問」，未切實發揮對上市公司治理的監督制衡作用。調研顯示，僅有1.62%上市公司的獨立董事對公司議案提出過異議。
（二）獨立董事監督職責定位不夠清晰明確
獨立董事是監督上市公司大股東，維護中小股東合法權益的重要力量，但《指導意見》未對獨立董事的監督職能和角色定位作出明確表述。同時，公司法在吸收大陸法系監事會制度的基礎上，在上市公司層面引入英美法系的獨立董事制度，形成我國上市公司特有的獨立董事和監事會「雙頭」監督模式，二者職責存在一定重疊。在現行法律法規中，也沒有對獨立董事和監事會履行監督職責的分工協作作出明確安排。
（三）獨立董事履職責任和權利不對等
根據現有法律法規，獨立董事在角色定位、履職要求上與內部董事存在明顯差異。除了需滿足對董事的一般性要求外，獨立董事還有7項特別職權，需對20類事項發表獨立意見，並參與專門委員會工作，承擔了比一般董事更多的職責義務。相關法規雖然規定了上市公司保障獨立董事履職的要求，但由於缺少罰則，保障水平不足。此外，行政處罰實踐中，對獨立董事勤勉盡責採取與一般董監高同樣的「過錯推定」標準，對獨立董事履職的正向激勵不足。
（四）缺乏必要的外部考核和問責機制
按照現有監管規則，滬深交易所負責獨立董事的培訓、任職資格證書發放和任職資格審核備案等工作，建立了獨立董事準入機制，但對獨立董事履職的外部評價考核機制則處於缺位狀態。目前，獨立董事的績效評價主要由上市公司董事會或其下設的薪酬與考核委員會負責；薪酬方案由上市公司股東大會決定；履職評價則採取自我評價、相互評價等方式開展。在「一股獨大」背景下，上述內部評價考核主要由實際控制人或大股東主導，影響了獨立董事監督職能的履行。此外，目前法律法規特別是在行政監管措施方面，尚缺乏對獨立董事盡職履責的針對性追責條款。
對完善上市公司獨立董事制度的意見建議
（一）建議修訂完善相關法規制度，夯實上市公司獨立董事制度基礎
公司法對上市公司獨立董事的規定較為原則，證券法（2019年修訂）僅從保護投資者權益角度，授予獨立董事作為徵集人代為行使股東權利的特殊職權。《指導意見》作為中國證監會規範上市公司獨立董事制度的重要文件，出臺已近二十年，且主要側重於對上市公司建立獨立董事的行政指導，缺乏相應的罰則，在規範內容和監管力度上存在優化改善空間。建議結合落實新證券法契機，借鑑銀保監會《保險公司獨立董事管理辦法》，在《指導意見》的基礎上研究出臺上市公司獨立董事管理辦法，將規範性指導意見上升為部門規章，對上市公司獨立董事的職責權利義務，尤其是與監事會的協作分工以及上市公司獨立董事外部評價考核機制、履職保障機制、履職法律責任等內容進一步進行規定。
（二）建議進一步明確上市公司獨立董事履職標準，強化履職保障
一是建議建立獨立董事定期和臨時報告制度。一方面，要求獨立董事每年定期向證券監管部門報告所任職上市公司治理面臨的突出問題風險和獨立董事履職存在的障礙，避免年度述職流於形式。另一方面，要求獨立董事發現上市公司存在內控治理缺陷、損害股東權益行為、涉嫌違法違規線索以及自身履職受阻等異常情況後及時向證券監管部門報告。二是建議進一步明確獨立董事勤勉盡責的認定標準，與內部董事適當區分，將獨立董事履職記錄及向監管部門報告等情況作為評價獨立董事履職盡責、減輕或免除相關法律責任的考量情節。三是建議強化上市公司配合獨立董事履行職務的法定義務，加大上市公司阻撓幹擾獨立董事履職的責任追究，保障獨立董事職權的正常行使。
（三）建議推動建立上市公司獨立董事人才庫，構建獨立董事外部考核監督機制
一是建議推動建立公開的上市公司獨立董事人才庫，作為獨立董事推薦選聘、履職評價、獎懲聲譽、信息披露和監督管理的平臺，鼓勵引導上市公司從人才庫中選聘獨立董事。二是建議完善上市公司獨立董事外部考核評價機制，研究出臺獨立董事履職評價考核規則，並將考核結果在上市公司獨立董事人才庫公開披露。三是建議將獨立董事資本市場誠信記錄情況作為確定獨立董事資格的重要依據。提高受到行政處罰不得擔任獨立董事的時間限制，明確被採取行政監管措施後一定期限內不得擔任獨立董事的要求，提高獨立董事違法違規的社會經濟成本。
（四）建議用好用足現有監管規則，加大對上市公司獨立董事履職的監管力度
一是建議在日常監管中將獨立董事作為公司治理監管的抓手，暢通溝通渠道，創造履職便利條件，充分調動獨立董事履職積極性。二是建議加大對獨立董事履職情況的監督檢查力度。重點檢查獨立董事有效工作時間、工作記錄、工作底稿，關注獨立董事出席董事會、審議表決、發表獨立意見、參與專門委員會工作、履行主動報告義務、年度述職等情況，對履職盡責不到位的獨立董事適當採取監管措施。三是建議通過個案推動，加大獨立董事在信息披露違法違規案件中的責任認定，提高對上市公司獨立董事的監管威懾。
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2001年8月，中國證監會發布《關於在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），首次提出在上市公司建立獨立董事制度的要求。
2006年，《中華人民共和國公司法》明確規定上市公司應設立獨立董事。目前，從法律法規、規範性文件、自律規則三個層面已建立上市公司獨立董事制度法律法規體系。在法律法規層面，主要包括《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國證券法》；規範性文件層面，主要包括中國證監會頒布的《指導意見》《上市公司治理準則》《上市公司章程指引》《上市公司獨立董事培訓實施細則》；自律規則層面，主要包括中國上市公司協會頒布的《上市公司獨立董事履職指引》《獨立董事促進上市公司內部控制工作指引》，上交所頒布的《上市規則》《上市公司獨立董事備案及培訓工作指引》《上市公司獨立董事年度報告期間工作指引》和深交所頒布的《上市規則》《上市公司規範運作指引》《獨立董事備案辦法》等。
其中，《上市公司獨立董事履職指引》（2020年修訂）規定，就上市公司相關事項發表獨立意見需獨立董事向上市公司董事會或股東大會發表獨立意見的事項共計20項，包括：（一）對外擔保；（二）重大關聯交易（三）董事的提名、任免；（四）聘任或者解聘高級管理人員；（五）公司董事、高級管理人員的薪酬和股權激勵計劃；（六）變更募集資金用途；（七）超募資金用於永久補充流動資金和歸還銀行借款；（八）制定資本公積金轉增股本預案；（九）制定利潤分配政策、利潤分配方案及現金分紅方案；（十）因會計準則變更以外的原因作出會計政策、會計估計變更或重大會計差錯更正；（十一）上市公司的財務會計報告被註冊會計師出具非標準無保留審計意見；（十二）會計師事務所的聘用及解聘；（十三）管理層收購；（十四）重大資產重組；（十五）以集中競價交易方式回購股份；（十六）內部控制評價報告；（十七）上市公司承諾相關方的承諾變更方案；（十八）優先股發行對公司各類股東權益的影響；（十九）法律、行政法規、部門規章、規範性文件及公司章程規定的或中國證監會認定的其他事項；（二十）獨立董事認為可能損害上市公司及其中小股東權益的其他事項。