【GET2020】北大教育學院楊釙:在線教育彌合了城鄉接受基本公共...

【GET2020】北大教育學院楊釙：在線教育彌合了城鄉接受基本公共教育服務的差異

作者：李梓毅 發布時間： 2020-12-01 15:36

【GET2020】北大教育學院楊釙：在線教育彌合了城鄉接受基本公共教育服務的差異

作者：李梓毅 發布時間： 2020-12-01 15:36

楊釙在GET2020教育科技大會上做演講

「如果和其他國家橫向做比較，世界範圍內的政府對校內外、體制內外機構的合作，尤其對於公立學校購買營利性教育機構的產品、服務有三種不同態度：不幹涉、管制乃至禁止、支持和鼓勵。」

11月24日，在由芥末堆舉辦的GET2020「或躍在淵：教育的信心與發展」教育科技大會上，北京大學教育學院副教授、教育經濟與管理系主任、中國教育財政科學研究所客座研究員楊釙發表了題為《疫情與公共教育財政》的主題演講。

以下為演講實錄，略有刪減：

今天利用這個機會看一看疫情和公共財政對於教育做的調整，如何影響我們整個教培行業未來發展和趨勢。我們認為，疫情和公共財政可能會共同影響三件事：

第一件事是家庭對於教育的消費，包括家庭可以用於校內外教育消費時間和可支配的收入。

第二件事是疫情和公共財政都會影響體制內公立學校教育的供給。

第三件事是家庭和公共教育財政都會影響體制外教育供給的質量和數量。

教育產品需求彈性大，其消費受疫情較大影響 

圖 1

家庭收入和消費最近幾年的變化，圖1左邊表格是過去四五年以來整個中國家庭的人均可支配收入的變化。如果只看收入的趨勢，從左圖可以看到，中國家庭人均可支配收入在上升，但特別值得注意的是增長率在不斷下降。根據北師大工商管理學院的研究，從2019年到2020年，可支配收入略有下降，同時，城市增長速度很快，農村增長速度比較慢。

另外，如果我們考慮過去幾年來中國家庭的消費結構也會有一個比較有趣的現象：整體教育文娛消費在消費結構中的佔比在11%到12%區間。特別值得注意的是城鄉差距在不斷擴大。

在過去幾個月中，大家普遍認為預期收入會下降20%左右。特別值得關注的是，低收入家庭預期收入下降的幅度遠遠高於高收入的家庭，這點也和整個家庭儲蓄的結構有很大關係。實際上中國雖然是一個儲蓄率非常高的國家，但低收入家庭、中低收入家庭儲蓄的數量和比例是很低的。

收入下降，對消費有什麼影響？尤其是家庭可支配收入。雖然過去兩天有很多嘉賓分享我們教育的基本面沒有變，因為家庭教育消費是剛需，但可支配收入的數量發生了很大的變化，中等收入群體的家庭預期自己的消費會下降8%-9%。而教育和住房、交通不能相比，是可調整或彈性較大的消費品類。從這個意義來講，我們估計教育消費受到的影響更大。

從研究的角度會發現，低收入群體預期消費、收入下降的幅度更大。這和去年的討論有些不太一樣，去年我們討論是中等收入群體大概佔我們國家人口家庭比重三分之一，他們消費達到50%，但今年以來，我們發現可能中等收入，尤其是中下收入群體向上移動的速度變得非常緩慢，低收入群體有擴大的趨勢。 

疫情對家庭教育投入的影響

圖 2

疫情來了，家庭教育投入方式是不是產生變化？在疫情以前是不是開始出現變化？

給大家看一個趨勢（圖2），如果我們看一個孩子生長的周期，會發現參與校外教育的比例（紅色曲線）隨著孩子年齡段的上升不斷下降。這些都是疫情以前就已經對整個教培行業產生了影響。

我們真實觀察了一萬多戶家庭教育消費支出的情況，2017和2019年相比，家庭參與校外補習和校外興趣班的參與率都有下降，有趣的是，仍然參與校外補習的家庭的消費支出份額有比較大的提升。這個是發生在疫情以前。

疫情以後，家庭的確減少了自己的消費，或是更積極擁抱在線消費、線上教育。如果我們比較2019年9月和2020年2月份，會發現好幾個線上科技企業基本上數據是一致的，線上用戶的數量出現了比較大的變化，而且增長比較明顯的區域是東部和沿海地區。    

我們用量化分析的方法進行了分析，發現這個時間趨勢還是比較明確的。大概在1月20日武漢封城前後，1月27日政府宣布停課不會停學的政策前後，在線教育企業用戶增長量非常迅速。在線複課以後，在線教育平臺，尤其是科技企業的用戶數量還是回落了。

在線教育擴張的四大差異

我們還特別關注了疫情感染強度，對比了疫情感染強度有很大差異的兩個臨近省份——浙江和湖北。我們發現在這兩個省內部，各個地市之間，浙江省基本上多數地市中，很快學生和教師都轉向在線學習，而湖北內部有很多地市可能因為疫情的衝擊非常大，很多學校和教師長時間不能立刻轉向在線學習。這個情況是截至到2020年2月底。    

我們把時間段拉長，從2月底拉到6月20日左右，我們會發現在線教育擴張的四大差異：一方面，疫情感染強度刺激三四線城市用戶增長，而且顯著的高於一線和二線城市；另一方面，如果用騰訊發布的數字中國指數，對中國城市進行分類的話，會發現疫情從2020年1月到2020年7月，數字中國指數在五線城市用戶增長顯著。

從用戶的城鄉差異來看，因為城市地區的用戶增長或用戶基數已經比較大，所以疫情期間增長比較快的是農村學生高比例的地市。最後一點我們會發現，用戶增長比較高的區域還是此前在線下教培服務中投入較多的家庭，越是線下教培用戶比較密集的地區，轉線上的比例也更大。 

在線教育一定程度上彌合了城鄉家庭接受基本公共教育服務的差異

面對目前的疫情，從政策體系內部如何思考？公共財政會不會投向已在疫情期間被證明有效的教育科技企業和教培行業提供的服務？還是說教育財政公共財政投入的重點會繼續關注體制內的投入？

圖 3

從2020年開始，中國政府對於公共教育財政的投入已經達到了GDP的4%。以往的投入重點實際上是體制內的學校、學生。目前以公共投入來衡量城鄉差異已經很小。 

有趣的一點是，體制內拉平的同時，基礎教育的均衡化卻帶來了意想之外的後果。因為基礎教育均衡化，城鄉沒有了差距，一二線城市生均教育投入的差距也在變小。這時家庭需求可能有差異化，或是有所謂的超額需求。比如語言培訓，前面幾個企業分享的各種各樣的工具，可以滿足孩子多元化的教育需求。

但體制內的教育是非常均等化和標準化的，2015年以來，體制內和體制外供給和需求出現很大的差異，體制外不論是民辦學校還是校外培訓機構，包括新興的在線教育科技企業，他們滿足了家庭在公立學校內部不能滿足的幾種需求。

 1、體系性超額需求，家庭所需要教育的數量超過目前學校提供的。

2、位置性差額需求，這一點強調家庭對於優質的教育和比較高端的教育品類有比較大的需求。這一點公立教育體系也不能滿足。

3、體系性的差異需求，全球化的背景之下，家庭追求的一些國際教育新品類，公立教育體系也是不能滿足的。

我們發現這些新的需求是體制外的一些機構通過獨立提供，或和公立學校合作得到了滿足。

圖 4

但疫情之後，局面略有變化。公立學校內部的均衡化問題在疫情中被放大了。教育信息化的平臺都建在校內，而非家庭之內。疫情來了，城鄉學生因為停課不能享受校內服務，在校外享受公立學校提供的教育服務的差距是非常大的。

在這樣背景之下，在線教育機構和在線教育企業發揮非常重要的作用，他們在一定程度上彌合了城鄉家庭在接受基本公共教育服務方面的差異。

這是不是意味著政府將把公共財政，尤其是在公共教育財政緊縮情況下，優先考慮支持、鼓勵體制內外的合作？我們覺得這個判斷可能比較謹慎，首先，政府真正投入教育的方式分為兩種，一種是直接補貼，一種是間接補貼。第二，是直接補貼消費者，還是補貼教育機構。

圖 5

疫情期間，學校會給學生提供終端智慧型手機，甚至補貼網費。直接補貼消費者是不是有效果？根據西南財經大學的討論，如果你把一千塊錢補貼給不同收入水平的家庭，對低收入家庭的消費刺激效果最大。

但我們發現，將這一千塊錢的絕大部分用於教育消費是中高收入家庭，而非低收入家庭。這是對政府直接補貼的討論，但真正的效果是和家庭原先收入的恢復和消費結構有很大的關係。

疫情後公共財政是否會支持體制內外教育機構合作？

我們討論政府首先考慮補貼消費者，下一步是不是就可以考慮補貼機構？或者是不是有一種可能性，允許公立學校向體制外機構購買教育產品和服務，或是政府直接購買教育產品和服務，再免費提供給消費者，或者以補貼後的價格提供給消費者。這一點就特別依賴於我們怎麼去定義什麼是「公共產品」。

義務教育是《憲法》規定的公民權利，我們說它是典型的公共產品。中國地域遼闊，最近幾年在不同區域，地方政府對教育公共產品的屬性產生了不同看法。在中國最發達一些地區，地方政府對公共產品的開發已經發生了比較大的變化。上海市政府十年前就開始向民辦本科高校和民辦高職院校發放生均補貼。他們認為，義務教育階段的非盈利性機構已經有一些可以納入公共產品服務範圍。

我們會發現，可能隨著地方政府財力擴張，以及對居民消費回應性的增強，地方政府可以購買的公共產品的範圍會調整，品類、數量可能都會發生比較大的變化。

如果和其他國家橫向做比較，世界範圍內的政府對校內外、體制內外機構的合作，尤其對於公立學校購買營利性教育機構的產品、服務有三種不同態度：不幹涉、管制乃至禁止、支持和鼓勵。這和對公共基礎教育服務的看法以及公共產品的看法有很大的關係。此外，這和國家發展階段和國家從低收入階段進入中等收入，從中等收入進入高收入國家的轉型有很大的關係。

公共財政正處在緊縮階段，雖然現在每年有4%的教育財政支出，但4%的用途和計算方式都在不斷調整和變化。其中，對於教育信息化服務，大家認為它還不太屬於核心教育業務，在未來階段有被邊緣化的可能性。

第二，疫情暴露了義務教育均衡化尚未解決的問題—學校外教育與學習的地區和階層差距，直接補貼學習者會成為政策的首選

第三點政府注意力不足。線下複課後，學校和家庭對在線教育的使用恢復到疫情前水平，政府尚未將在線教育作為國家戰略來部署

第四，整個教育服務外包的行業缺乏規範，政府還沒有專門出臺一些規定，從這個意義來講，它的所謂合法性還沒有得到政府的認可。

2018年我們認為是教培行業遇冷的一年，恰好遇上政府的專項治理，但從另一個意義來說，政府也承認了他存在的合法性和可能性。從這個意義上來說，可能未來一個階段我們認為會有合作，但是這種合作的形式可能也取決於中央政府或地方政府對教育公共產品的屬性的新定義。

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