張立群 國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員
十四五規劃期（2021-2025年），是中國經濟在全面小康基礎上，邁向現代化目標的第一個五年規劃，在中國邁向全面現代化歷程中，居於承前啟後的非常重要的歷史位置。十三五期間，中國經濟發展開啟了從高增長轉向高質量的偉大徵程，同時也面對了空前嚴峻的困難和挑戰。中國經濟發展的國內外環境已發生深刻變化，在國際金融危機後，世界經濟增長勢頭走弱。與此同時，中國國內市場需求亦呈走弱態勢。受內需外需持續走弱制約，中國經濟增長率呈現持續下降態勢。在新冠疫情對經濟的巨大衝擊下，GDP增長率由2016年的6.7%持續下降到2020年的4%（考慮疫情衝擊，預測值），由此形成了經濟進一步下行的較大慣性。能否有效控制經濟下行態勢，開啟經濟增速新的平穩回升期，是從十三五規劃轉入十四五規劃時一個非常重大、非常緊迫的任務。
十四五規劃需要考慮的一個非常重要的問題，是合理確定中國經濟的增長目標。截至目前，部分經濟學家經過多種研究得出的中國經濟增長率進入換擋期的結論，仍然在發揮著重要的影響力；包括在年度宏觀調控目標確定方面，仍然強調要提高對經濟增速下行的容忍度。但實際情況是，隨著經濟增速向6%以下水平滑落，企業的效益情況明顯惡化，就業壓力增大，財政特別是地方財政的收支平衡困難普遍加大，銀企間的債務關係趨向惡化。這些情況都表明，經濟增速如果突破6%繼續下滑，有很大可能將滑出合理增長區間。由此帶來的宏觀經濟環境的惡化，對企業轉型升級、節能減排等轉向高質量發展的努力，將形成嚴重困擾和衝擊。經濟將面臨全面衰退的風險。因此，必須科學判斷中國經濟當前所處的發展階段，準確研判中國經濟的潛在增長率，從而正確確定中國經濟在十四五期間的增長目標和相應的增長速度。
一、「十四五」規劃中美麗中國的目標
習近平總書記在十九大報告明確提出，到2035年，「生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。」到2050年，「把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。」美麗中國是建設「富強民主文明和諧美麗中國」中的「美麗中國」，是生態文明建設成果的集中體現，以生態環境優美為基本內涵和根本標誌。
1.1、「美麗中國」的環境指標體系
2020年2月，國家發改委制定並發布了「美麗中國」建設的評估指標體系。指標體系包括空氣清新、水體潔淨、土壤安全、生態良好、人居整潔5類指標。按照突出重點、群眾關切、數據可得的原則，注重美麗中國建設進程結果性評估，分類細化提出22項具體指標，其中：
空氣清新包括地級及以上城市細顆粒物（PM2.5）濃度、地級及以上城市可吸入顆粒物（PM10）濃度、地級及以上城市空氣品質優良天數比例3個指標。
水體潔淨包括地表水水質優良（達到或好於III類）比例、地表水劣Ⅴ類水體比例、地級及以上城市集中式飲用水水源地水質達標率3個指標。
土壤安全包括受汙染耕地安全利用率、汙染地塊安全利用率、農膜回收率、化肥利用率、農藥利用率5個指標。
生態良好包括森林覆蓋率、溼地保護率、水土保持率、自然保護地面積佔陸域國土面積比例、重點生物物種種數保護率5個指標。
人居整潔包括城鎮生活汙水集中收集率、城鎮生活垃圾無害化處理率、農村生活汙水處理和綜合利用率、農村生活垃圾無害化處理率、城市公園綠地500米服務半徑覆蓋率、農村衛生廁所普及率6個指標。
國家發改委的評估指標體系特別強調，要兼顧全國通用性和地區差異性，綜合考量各地區發展水平、資源環境稟賦等實際，科學合理分解各地區目標，不搞一刀切。
1.2、對「十四五」期間美麗中國目標的展望
根據中國在經濟、社會、生態文明等各個指標的發展趨勢，建議到2025年，全國地級及以上城市平均優良天數比例進一步提高85%；338個地級以上城市空氣PM2.5年均濃度將持續下降，平均值下降到30以下；水汙染物大致在2020年前達峰，隨後進入平臺期。全國地表水監測的水質斷面（點位）中Ⅰ-Ⅲ類比例將進一步提高，到2025年達到或好於Ⅲ類的比例達到75%或以上，劣Ⅴ類比例進一步下降至小於3%的水平。
在十三五期間我國主要汙染物排放總量顯著減少的基礎上，「十四五」期間爭取化學需氧量排放總量再下降10%，二氧化硫和氮氧化物提成放總量再減少15%，臭氧汙染的控制要進入國家強制性的要求中。
2035年我國環境質量將實現根本性好轉。全國地級以上城市PM2.5年均濃度有望全面實現達標（國家二級標準），大城市的臭氧汙染要得到明顯改善。全國七大重點流域水質優良比例總體達到80%以上，城市建成區黑臭水體總體得到消除，城市集中式飲用水水源水質達到或優於Ⅲ類比例總體為95%左右。
1.3、推動「十四五」期間美麗中國建設的戰略舉措
實現「十四五」期間中國經濟、社會和生態文明建設協調發展，推進美麗中國建設，需要一系列相應的戰略舉措。
一是夯實數據基礎。要加快改革生態環境質量類指標的統計核算監測制度，建設信息共享平臺。
二是以評估指標體系為引領，發揮全國和各地推進美麗中國建設的積極性主動性。建議每年對全國及31個省區市美麗中國建設總體進展情況進行重點評估。
三是繼續推進化石能源消費總量控制。要以控煤、控油為重要抓手，引導各地加快發展清潔可再生能源，從源頭降低汙染物排放，降低溫室氣體減排。
四是更大力度推進循環經濟建設。要以禁塑、垃圾分類為重要抓手，促進資源回收利用，減少潛在汙染物的使用數量。
二、十四五規劃期中國經濟發展分析展望
在「十三五」經濟發展的基礎上展望十四五，總體判斷，我國仍然處於持續較快推進工業化、城鎮化、信息化和農業現代化的歷史時期，經濟有必要也有能力保持較快發展態勢。在渡過國際金融危機影響期、頂住貿易保護主義和逆全球化風潮衝擊，以及新冠疫情對全球經濟秩序的破壞，特別是依靠中國經濟增長回升向好的拉動，預計世界經濟將出現平穩恢復態勢，國際貿易會同步回暖。我國出口環境預計將逐步好轉，出口增速也會逐步恢復提高。國內看，隨著新型城鎮化持續推進，我國城鎮化正在轉入一個以城市群為主體形態，注重人的發展，注重城市基礎設施、公共服務水平全面提高，注重規劃布局科學合理的新階段。城鎮化與工業化、信息化會進入新的一輪良性互動，並支持經濟進入持續較快增長。預計經濟增長水平將較十三五期間提高。
專欄1 著力推進好新型城鎮化
中共中央在2013年和2015年兩次召開城市工作會議，提出了推進以人為中心的新型城鎮化的目標和要求；對城市建設發展的目標、任務進行了全面安排部署。這兩次會議，準確把握了我國當前經濟社會發展的主要矛盾和任務，必須持之以恆地抓好會議精神落實工作。城鎮化是工業化、市場化、國際化的必然結果，是社會生產發展推動社會進步的集中體現之一。
一、中國仍然處於城鎮化的中前期階段
改革開放後城鎮化的巨大成就，並不是判斷中國城鎮化進入中後期的依據。理由主要有下面幾點：
第一，我國城鎮化水平並不高。目前使用的常住人口城鎮化率包含了較大水分，與國際一般標準存在較大差距。2018年我國常住人口城鎮化率為59.6%，照此速率，再有9年，我國城鎮化率就能夠達到70%。但需要注意的是，改革開放以後，在人口向城市大規模流動時，基於公共服務和其它城市功能覆蓋能力不足，城市戶籍並未放開。導致大約2億多人口以到城市「掙錢」為主要目標，而沒有實現在城市「落戶」的目標。從國際比較看，高收入國家城市化率都在75%以上，中國完成現代化時的城鎮化水平應該而且可以高於70%。據此判斷，中國目前仍處於城鎮化中前期。
第二，中國城鎮化推進不平衡，城市之間缺少系統性聯繫，對進一步城鎮化的阻力不容忽視。改革開放以後的城鎮化活動，全國600多個城市總體沿著各自為政、分散發展，短期目標引領模式進行建設。缺少全面和長遠考慮的綜合規劃指導，城市基礎設施體系、公共服務體系、房屋體系等，都是從各城市自身的短期需求出發，導致600多個城市以上諸方面的硬體設施建設水平參差不齊，差距顯著。大城市人滿為患而中小城市人氣不足。城鎮化推進不平衡的問題，顯著制約了城鎮居民住行需求的改善，制約了房地產和汽車工業的發展，減緩了工業化步伐，影響了產城融合水平提高和城鎮化水平提高。城市經濟缺少相互補充，輻射帶動等系統聯繫，還抑制了超大城市轉向都市圈的路徑，抑制了其進一步擴大發展的能力。北京實施減量化發展策略，就是表現之一。從市場方面看，由於市場環境發育程度不同，包括地區分割，行業封鎖等問題的困擾，產業聚集發展水平的南北差距明顯擴大。北方地區城市發展潛力趨於弱化。綜上，我國城鎮化雖然有長足進展，但推進不平衡的矛盾亟待解決。
第三，城市建設水平、營商環境和城市治理水平普遍偏低。改革開放後，在放開搞活的大環境下，中國城鎮化必然會經歷一個快速補課型的發展階段。城市建設、城市產業發展、城市人口增長都創造了空前的高速度，但也明顯帶著粗放、低水平數量擴張的特點。面對需求的迫切性，城市建設和發展普遍具有快速應急的特點。城市布局大都在原有格局上向外擴大，呈現「攤大餅」模式；地下設施建設普遍滯後、欠帳嚴重；基礎設施、公共服務和房屋體系建設，普遍以滿足當時的緊迫需要為主，缺少整體和長遠考慮。堅固耐用，長遠發揮效果方面的考慮明顯不足。重大樞紐型工程、保障城市長遠運轉需要的基礎能力、公共服務能力建設嚴重欠缺。住宅建設質量不高。城市社會治理能力普遍偏低。我國的城市基礎和公共服務設施、房屋體系建設水平偏低；營商環境、社會治理能力等軟環境有待提高。城市綜合環境亟待進一步改善提高。以上分析表明，無論數量還是質量方面，我國城鎮化都還處於中前期階段。
二、中國新型城鎮化任務艱巨、潛力巨大
中國的城鎮化取得了巨大成就，但也面臨一系列突出矛盾和問題。在已有的城市建設和發展的基礎上，進一步推進城鎮化，重點要突破城鎮承載能力不足的瓶頸。具體表現為超大城市進一步拓展的空間有限，產業和人口進入超大城市的門檻迅速提高，困難加大；而大量的中小城市又難以形成有效替補。一批二線城市雖然較快崛起，但總體走的仍是超大城市既有的發展模式，未來也會面對同樣的困境。問題的主要癥結，是既有城鎮化模式所導致的城市基礎設施和公共服務環境、營商環境分散割裂，建設水平參差不齊。由於城市環境水平不一，必然導致產城融合水平不一，人口聚集規模和城市發展水平不同。城市發展水平的顯著差異必然對城市間的輻射帶動和互促互補形成嚴重障礙。必然出現大城市人滿為患而中小城市人氣不足。
國際比較表明，政府在城市基礎設施和公共服務能力建設方面承擔著主要職責。如果能夠結合中國國情，充分發揮好政府在這些方面的能力，使的這些方面的建設布局科學合理，從而能夠長遠的支持和推動新型城鎮化活動，則中國就能夠在城鎮化方面走出一條前無古人的新路；就能夠在為人民謀幸福，為民族謀復興方面取得前所未有的成就。就能夠充分釋放城鎮化推動經濟發展的巨大潛能。
三、相關政策思考
針對既往存在的問題，改進政府在新型城鎮化進程中的作用，應該抓好以下幾項工作。
第一，由中央政府主持制定全國城鎮長遠布局規劃。基於國際比較，結合我國國情，展望科技進步和人民美好生活進入現代國家行列時的情景；統籌考慮我國國土資源環境條件，根據現代化未來和中華民族長遠繁榮興旺需要和可能的國情條件，編制全國城鎮長遠規劃（主要明確遠期布局和基礎設施、公共服務等公益性長遠能力建設目標）已經具備可行性。應該集中各個方面的知識和智慧，全力做好這一長遠科學藍圖的繪製工作。
第二，根據全國城鎮長遠規劃，組織城市群規劃的編制（目前國務院已經批准的城市群規劃有19個，但總體缺少全國長遠規劃的指導）。要突破地方和部門利益的籓籬，真正從整體和長遠角度科學制定好城市群的長遠規劃（主要也是明確遠期布局和基礎設施、公共服務等公益性長遠能力建設目標）。
第三，根據長遠規劃，選擇確定一批事關全局和長遠的重大工程建設項目。包括保障長遠需要的綜合交通運輸網絡、城市群之間和城市群內部的綜合交通運輸網絡等方面的重大樞紐工程項目；事關全國和長遠的水利、水運系統建設，包括與水利緊密聯繫的高標準基本農田等方面的重大工程項目，也包括城鎮水源地保護與建設、完善城市排水與暴雨外洪內澇防治體系等方面的重大工程項目；包括事關電力、通信、給排水、供熱、燃氣等長遠保障能力的城市地下綜合管廊項目建設；包括城鎮汙水處理及再生利用設施，雨汙分流和汙泥無害化處置，城鎮生活垃圾無害化處理能力等方面的重大工程項目等。
第四，各城市應該根據規劃要求，面向長遠需求提升城市公共設施水平。在學校、幼兒園、醫療衛生機構、文化設施、體育場所等公共服務設施；城市停車場和立體車庫，住宅小區地下停車場等多個方面，進行全面的水平提升建設。
第五，做好長期建設債發行工作。針對這些重大工程建設所需要的資金，應該在中央政府的統一協調下，做好長期建設債、專項債的發行工作。由於這些跨世紀的重大歷史工程將在長時間內發揮其效益，由於中國經濟基本面長期向好所包含的巨大的長期高成長紅利，應該設計發行50年期以上的長期建設債以至永續債。圍繞債券發行，應該建立和完善相關的評級、發行、上市流通等相關制度，完善監管。確保建設所需資金，同時積極促進債券市場和資本市場擴大發展。
與城鎮化、工業化、信息化和農業現代化良性互動，總體加快推進相聯繫，預計經濟結構調整和產業升級步伐將明顯加快。傳統產業升級和戰略性新興產業日新月異的發展，將形成良性互動。工業化與信息化的深度融合，農業現代化與工業化、信息化的深度融合，預計將創造出很多具有中國特點的新的企業、產業和經濟形態。
在十四五期間進一步協調好經濟發展與生態環保之間的關係。一方面，經濟增速明顯提高，會對生態環境形成更大壓力；另一方面，生態環保工作積極支持企業發展和經濟增長的基礎上，顯著提高企業減排的能力和效果。我國經濟發展與生態環保之間的關係，也有望進入比較協調的階段。
我們認為十四五規劃期中國經濟具備持續較快發展的內在動因。同時也有支持其實現的必要條件。主要是：
2.1消費結構仍將較快演變，消費需求持續較快擴大
主要依據是：第一，隨著經濟增速提高，居民收入將保持較快增長，推動消費結構升級和消費需求擴大。第二，我國城鄉結構還有相當大的變化潛力，將繼續推動人口大規模向城市轉移。第三，與完成工業化、現代化的國家比較，我國居民的消費水平還較低，而基於美好生活需要的質量差距更大。第四，從消費的生命周期看，隨著人口老齡化，當前注重家庭積累的一代人將進入積極使用其積累的時期。綜合這些因素，可以認為未來我國消費結構升級、消費需求增長都將比較活躍。消費市場潛力將較快釋放。
2.2隨著技術進步和專業化分工發展，中間需求將較快擴大
中間需求反映了經濟部門之間的直接或間接的相互投入與使用，由於我國正處於消費結構升級、新技術應用帶動產業升級的階段，工業製造業結構升級步伐較快，這將使其內部聯繫不斷趨於複雜，各部門之間的直接間接投入也將隨之增加。預計我國產業升級也將帶動大量的設備投資，在促進技術進步的同時，形成旺盛的中間需求。
2.3良好的資金條件
十三五期間我國國民總儲蓄率保持在48%左右，遠高於發達國家的平均水平；預計十四五期間仍然會保持較高水平，主要是：第一，收入持續較快增長；第二，改善住、行條件為主的生活質量提高，需要積累購買能力；第三，我國的社會保障制度短期內還不可能明顯完善，市場風險較大，應對風險需要一定的儲蓄；第四，未來投資領域將逐步拓展，與經濟的持續較快發展聯繫，投資回報率較高，將促進居民以多種方式增加儲蓄及投資；第五，我國經濟的高成長性會繼續吸引大量外資流入，為經濟發展提供資金來源。
2.4充足的勞動力供給
2019年我國勞動年齡人口（16-59周歲）為8.96億人，按照年均減少400萬人計算，十四五期末，勞動年齡人口仍可保持在8.7億人以上。2019年末城鎮就業人口為4.4億人，考慮到農業機械化、產業化、規模化發展對勞動生產率提高的作用，工業和信息產業機器換人的效果，可以認為十四五期勞動力供給潛力對支持經濟發展的需要是充足的。
2.5較好的技術保障
我國由市場主導的應用技術創新應用的環境正在不斷完善；基於舉國體制的重大關鍵技術創新能力也在得到重視和加強。可以支持我國按照其它發達國家的歷史進程實現工業化和城市化，而且可以達到較其實現工業化和城市化時更高的水平。如果將廣闊的國內市場和不斷提高的自主創新因素考慮進去，可以認為，未來我國經濟發展的技術條件較好。
2.6外部經濟環境錯綜複雜，對經濟發展的衝擊不可低估
2018年開始的中美貿易戰，是中美之間長期冷戰的開始，加上新冠疫情的衝擊，對我國外部經濟環境的影響是深刻而長遠的。要有充分估計和周密準備，十四五期間，要聚精會神搞建設，一心一意謀發展，扎紮實實做好自己的事情，通過中國經濟持續較快的發展，逐步增強主動權。
三、「十四五」經濟發展幾個重要特徵分析
在以上分析的基礎上展望「十四五」經濟發展，歸納提出工業化、城鎮化，產業升級，區域經濟發展等方面的特徵。
3.1十四五期間經濟增速將平穩上升，各方面對經濟增長的重視程度將明顯提高
十三五規劃期間，中國開始從高增長轉向高質量，同時伴隨著對如何實現高質量發展的一個認識深化過程。期間對保持必要的經濟增長速度重視不夠的傾向（認為經濟增速下降是客觀趨勢，經濟增長慢一些，有利於節能減排、提高供給質量等）。受上述因素影響，政府主導的基礎設施投資增速大幅下降，導致投資增速繼續回落；受生態環保工作的「一刀切」，一些工業製造業行業的生產受到一定影響；在出口增速下滑、投資增速下行、需求緊縮持續加大時，擴大有效投資、擴大內需的相關政策，出臺時間和力度略顯不足。可以認為，進入十四五規劃期後，各個方面對恢復必要經濟增長速度的共識會顯著增強。擴大內需，帶動經濟增速適度回升的各項政策力度會明顯加大。在中國經濟自身已經具備的國內市場增長潛力和充足的要素供給保障條件下，這些方面的努力預計將取得明顯效果。中國經濟增速將持續平穩提高。就業形勢、企業財務狀況、銀企之間的債務關係、財政收支平衡狀況預計都會隨之明顯改善。經濟增長的內生動能將持續增強。綜上所述，對經濟增長速度重視程度提高和經濟增速持續平穩回升，將成為十四五期間經濟發展的一個重要特點。
3.2城鎮化將從補課型發展時期進入為現代化長遠目標全面奠基的發展時期
改革開放以後的城鎮化活動，總體是補課性質，以解決當時最緊迫需求為目標的短平快模式；在財政分灶吃飯和領導任期責任制等機制引導下推進；人口向城市的轉移則是自發、市場主導的模式。在取得巨大成就的同時，也積累了較為突出的矛盾和問題。以2013年和2015年兩次中央城市工作會議為時間節點，中國的城鎮化開啟了新的大幕。突出城市群這一主體形態，強調大中小城市聯合發展，加快實現兩個同城化；強調以人為中心，多規合一，注重做好長遠科學規劃，保障一張藍圖幹到底；注重產城融合和城市之間的功能定位與相互支持、相互協調；注重加強基礎設施和公共服務配套建設，打好保障長遠發展的基礎；注重社會治理體系建設和治理能力提高，建設良好文明的城市社會秩序；注重生態環保和人與自然的和諧等。十四五期間的城市建設和發展活動，在注重長遠科學規劃、注重整體功能和相互協調、注重確保長遠的基礎設施和公共服務能力建設、注重城市民主法治環境建設、注重自然和生態環境保護等方面，會日益展現出越來越多的新特點、新面貌。城鎮化將進入一個服務於人的生存和發展水平全面提升、可持續發展能力持續增強的新的歷史時期。
3.3產業發展進入活躍期，工業化進程加快
宏大的城市基礎設施和公共服務體系建設，將給重化工原材料、能源、裝備製造等產業帶來巨大需求，帶動其進入新的較快發展階段。城市基礎設施和公共服務能力提高、產城融合水平提高，會使城市人口特別是戶籍人口數量持續較快增長，進而推動房地產市場和汽車市場需求持續擴大；城市長遠發展規劃指導下的城市布局調整，會使建房和交通通行所需要的城市土地空間持續擴大。這些都會推動房地產和汽車工業進入新的較快發展時期，對製造業為主的各個產業，將形成新的巨大推動。
與此同時，人工智慧、5G、區塊鏈等新技術、新產業也將較快發展，並與實體經濟和傳統產業進一步深度融合。由此會創新出多種新的企業、產業和經濟形態。形成工業化的新特點。
3.4生態環保執法與經濟發展之間的關係將有顯著改善，要合理確定好十四五期間的生態環保指標
預計十四五期間的生態環保執法工作，會在標準制定、依法執政水平提高等方面取得重大進展；生態環保工作與經濟發展之間的關係，將有重大改善。十四五期間應該根據我國基本民生和各個產業發展的實際情況，在儘可能實現生態環保要求的基礎上，實事求是的確定好生態環保的相關指標。要把標準的確定作為重大方案，廣泛徵求企業和產業的意見，在充分協商基礎上，合理確定好十四五期間的生態環保指標。
3.5改革開放將在深層次關鍵領域進行實踐探索，體制機制建設與法治建設將更緊密的融合起來
十三五期間，供給側結構性改革已經深入到產權制度和要素市場發育層面，表明中國特色社會主義市場經濟體制的探索與實踐，已經進入深層次的關鍵環節。十四五期間改革將深入到產權制度建設，要素市場發展領域。由於產權界定，要素權屬和收益的界定，涉及到不同經濟主體的根本利益，因此，這些方面改革所形成的體制機制，急需在法律層面予以確定，並加以嚴格有效的保護。十四五期間的改革所推動的體制機制變化，會更多的在法律體系不斷創新、不斷完善的層面表現出來和鞏固下來。這將是改革開放一個新的重要特點。
3.6人口老齡化持續深化，對供需兩方面形成增長挑戰
自2012年起，我國勞動年齡人口已經連續7年持續下降，累計減少2600餘萬人。「十四五」時期，我國老年人口數量還將繼續增加，老年化程度還將繼續提高。人口老齡化程度加深將不僅降低居民消費傾向，使社會消費規模擴張放緩和消費結構升級動力減弱，而全社會的養老、醫療等社會保障費用負擔將顯著加重，此外，還將進一步降低勞動力供應，使本就很明顯的製造業勞動力短缺問題更加嚴重，並進一步推高勞動力成本，推動勞動密集型加工製造業加快向成本更低的國家和地區轉移。
3.7傳統增長模式和增長動力顯著減弱，新的增長動力需要加快培育
改革開放以來，我國的增長模式主要是要素投入驅動加上效率提升，要素投入驅動主要是伴隨著國內的城鎮化工業化需求快速增長，以及外需持續擴大，資金、勞動力、土地等要素投入快速增加，尤其是以勞動力從農村向城市轉移為代表的非農勞動力增加，為產業發展提供了重要支撐。「十四五」時期，我國要轉入高質量發展軌道，必須推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，把提高供給體系質量作為主攻方向。要實現高質量發展，微觀領域需要提高企業生產經營效率，大幅度提高創新能力；中觀領域需要打破行業行政性壟斷、降低市場準入門檻、提高市場競爭性；宏觀領域需要推動經濟結構動態優化。還需要優化收入分配，縮小城鄉、區域和居民收入差距。這些都對「十四五」期間的改革攻艱提出了新的挑戰和要求。
3.8外部環境發生巨大變化，國際治理體系重構成為新的挑戰
隨著我國向高端產業升級，和美歐日等國家在產業發展上的關係正在從以前的合作與補充關係轉型，發達國家高度擔心我國與其形成高端產業的競爭關係。2018年以來，美國對我發起了貿易和科技等領域的多重打壓，背後正緣於這種擔心。
近年來，受美國等發達國家推動，國際經貿規則和全球治理體系正在加快重構。美國聯合歐、日等經濟體試圖改寫國際經貿規則，以達到按其意志重塑WTO，維護其主導全球經濟秩序和獲取更大利益的目的。特別是貿易打壓可能使得一部分產業鏈轉移到我國的競爭對手國家，並使這一部分競爭國家的產業能力迅速提升，在當前我國還沒有形成技術和品牌等核心競爭優勢的情況下，對產業的發展形成強烈的衝擊。
四、「十四五」發展規劃的總體思路與要求
「十四五」時期，我國將在全面建成小康社會的基礎上，開啟全面建設社會主義現代化國家的新徵程。面對世界百年未有之大變局和我國由高速增長階段轉向高質量發展階段的深刻轉型，我國要適應中國特色社會主義進入新時代的新要求，堅持全面深化改革，全面建立並完善高質量發展體制機制。
4.1全面深化改革，完善社會治理體系
「十四五」時期，我國改革進入到攻堅期和深水區，牽一髮而動全局的問題日益突出。要堅定不移全面深化改革，加快建設適應外部環境深刻變化和我國社會主要矛盾轉化的體制機制。要通過建設更高標準的現代產權、市場準入、公平競爭等基礎性制度，築牢市場經濟的體制根基。建設更高標準的要素市場化配置制度，促進生產要素向優質高效領域流動，提高要素配置效率和全要素生產率。建立更高標準的市場監管體系，強化宏觀審慎管理。建立更高標準的法治保障環境，切實保護各類市場主體的合法權益，加快形成完備的市場經濟法律體系和高效的法治實施體系。
4.2進一步推進高水平對外開放
要進一步擴大金融、電信、醫療、教育等服務業開放，在更多領域允許外資控股或獨資經營，建立法治化、國際化、市場化的營商環境。更大規模增加商品和服務進口，降低關稅總水平，消除各種非關稅壁壘，削減制度性成本，努力實現「低關稅、低壁壘、少補貼」。儘快完成區域全面經濟夥伴關係談判，構建面向全球的自由貿易區網絡。堅決維護世貿組織在多邊貿易體系中的核心地位，積極參與世貿組織改革，推動構建更高水平的國際經貿規則。
4.3系統強化科技創新和制度創新
高質量發展的核心是提高效率，提高創新能力。科技創新是引領發展的第一動力，是推動高質量發展、建設現代化經濟體系的戰略支撐，是「十四五」期間的核心任務。制度創新是推動發展的不竭動力，是激發全社會創造創新活力的源泉，是科技創新的體制保障和動力源泉。
五、「十四五」期間中國經濟發展的主要目標分析
5.1潛在經濟增長速度趨勢性下調，但通過系統性改革仍有可能達到8%左右的平均水平
當前對中國經濟增長潛力的研究，主要有兩種觀點。第一種觀點主要基於十三五期間中國經濟增長率實際下行的態勢；並依據對中國要素供給潛力的變化，潛在經濟增長率趨勢性變化的測算結果，以及國際比較的結果，市場需求增長潛力等多個方面的分析研究，判斷十四五期間中國潛在經濟增長率繼續呈下行態勢。但是本報告認為，根據我國實現第二個百年目標的要求，如果輔以系統性的改革舉措，充分發揮我國的發展潛力，「十四五」期間我國年均經濟增長率仍有可能達到8%左右的水平。
按照2010年以來經濟增速的趨勢性發展，「十四五」期間經濟增長速度將在5.5%左右。在沒有大的系統性改革和政策舉措下，「十四五」時期我國經濟的潛在增長水平將延續下降趨勢，「十四五」時期中國經濟潛在增速將下降至5.6%左右，2026-2035年期間將下降至4.7%左右，見圖1。
圖1：中長期我國經濟增長率走勢（2020年後為潛在增速）
「十四五」期間我國的潛在增長速度的趨勢性下滑主要體現了供需多方面因素的自然變化。從要素供給看，由於人口總量增速放緩和人口老齡化加快，導致勞動力供給總量加速下降，勞動對經濟增長的貢獻逐步減弱，進而轉變為負的貢獻。隨著發展水平提高，儲蓄率有下降趨勢，投資空間也有減少的趨勢，這將導致資本積累水平下降，資本形成對經濟增長的貢獻有所減小。隨著我國與發達國家和國際前沿技術的差距縮小，技術進步速度將有所放緩，但由於其他要素增速下降幅度更大，其對經濟增長的貢獻將相對上升，預計到「十四五」末將上升到40%左右，到2035年將達到55%左右。從需求看，隨著我國出口佔全球份額提高，特別是東南亞等其他國家製造業崛起，我國出口增長速度略低於名義GDP增長將成為常態；隨著多數產品，特別是輕工業和重化工業的需求量進入平臺期，不少行業需求增長緩慢，並相應抑制投資擴張，房地產市場趨於平衡和大型基礎設施建設空間收窄等因素，將使投資需求增長趨緩。國內消費在經歷了增速逐年下降之後，將進入中速增長平臺期。總體上看，「十四五」時期支撐經濟增長的需求動力也將減弱。
根據我國經濟第二個百年的發展要求和實際存在的增長潛力，「十四五」期間的經濟增長目標可以高於目前的潛在增長速度變化趨勢，宜設在8%左右的水平。基於對中國經濟獨特的發展道路分析，以及經濟現代化的國際比較，可以發現當前我國經濟發展正處於民生全面改善的初級階段和國際通行的經濟起飛階段。經濟結構轉換和全要素生產率提高的潛力巨大，由分工深化、市場細分和制度創新所形成的報酬遞增效應比較明顯，國際競爭能力比較強。從需求方面看，與龐大的人口規模，以及居民收入的持續較快增長聯繫，人民美好生活需求會持續迸發；由此會帶動城市建設、產業建設等各個方面的投資需求持續旺盛。因此中國擁有超大規模的國內市場，並具有持續擴張的巨大潛能。從要素供給方面看，2019年中國勞動年齡人口仍有8.96億人；中國農業機械化、規模化、產業化趨勢持續發展，對勞動力需求持續減少；隨著機器換人和人工智慧的發展，預計未來第二產業對勞動力需求總體平穩；解決仍然突出的就業壓力，主要依靠第三產業服務業的發展。由於中國經濟仍處於工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的歷史階段，實體經濟發展仍然是經濟增長的主體部分。因此，中國的人力和人才資源規模龐大，供給充裕。技術供給，一方面市場引導的應用技術研發日趨活躍，正在成為重要的技術供給源泉；另一方面，國家主導的重大核心技術攻關正在加快布局，成為重要的技術供給潛力。中國經濟現代化，也是在核心技術方面從追趕到超越的過程，技術創新將始終保持活躍狀態。資金方面，中國的國民總儲蓄率持續保持在48%左右，資金供給潛力巨大。綜上，可以認為中國經濟的增長空間巨大，如果能充分激發經濟活力和釋放增長空間，當前階段的經濟增長速度仍然可在8%以上。由於國際金融危機和中國城鎮化累積矛盾的影響，2010年以來中國的投資和出口等兩大需求增速持續大幅下降，使經濟增長率持續下降。這一需求緊縮導致的經濟增速下降，不表明中國經濟的增長潛力已經大幅度下降。由於實現第二個百年目標，在2050年全面建成社會主義現代化強國，必須基本消除發展不平衡不充分的矛盾，因此必須要持續較快推動低收入群體收入增長，持續較快推進城鎮化率提高。因此，未來中長期中國經濟增長率不容過低。
據此，從必要性和可行性兩個方面分析，中國經濟在未來較長時間仍將保持8%左右的年均增長率。「十四五」期間中國經濟的合理增長區間在7.5-8.5%，年均經濟增長率在8%左右，較十三五期間的平均水平提高2個百分點左右。
在經濟增長目標分析以外，課題還展望提出了十四五經濟發展的以下目標：
5.2現代產業體系建設取得進展，產業結構進一步優化
現代農業、高端製造業、現代服務業進一步壯大。現代農業生產體系、經營體系、服務體系逐步形成。製造大國向製造強國轉變取得積極進展，製造業整體素質大幅提升，創新能力明顯增強，關鍵核心技術對外依存度下降，全員勞動生產率明顯提高，形成一批具有較強競爭力的跨國公司和產業集群，在全球產業分工和價值鏈中的地位明顯提升。服務業市場化、社會化、國際化水平顯著提高，由服務大國向服務強國邁進。根據模型測算，服務業佔GDP比重將由目前略高於52%提升至2025年的55%左右，到2035年將進一步提升至60%以上的水平。在製造業內部產業結構仍將保持升級，以資源為基礎的製造業比重將從2017年的15.1%降至2025年的14.4%左右，而高技術製造業的份額將從13.0%提高到15.6%左右，見表1。
表1:我國製造業內部產業結構的升級（%）
5.3城鎮化率持續提升，城鎮化質量進一步提高
隨著我國進一步加快城鎮化發展，特別是在大中城市開展戶籍制度改革，推動1億人落戶工作，將有力促進城鎮化水平的發展，城鎮化質量將顯著提升，十四五末期，我國年戶籍人口城鎮化率達到54%左右，常住人口城鎮化率達到65%左右，見圖2。
圖2：「十四五」以至更長期我國常住人口城鎮化發展展望
城鎮化水平提升對經濟社會發展，特別是對能源的需求也有著重要影響。一方面，城市的擴張帶來城鎮基礎設施的增加，而城鎮基礎設施有許多是需要消耗大量能源的，例如路燈、交通等，另外，城鎮居民對能源的消費需求，例如水、電、氣等也高於農村地區，這些都對能源消費有較大促進作用。
5.4發展質量和效率持續提升，增長的協調性進一步加強
隨著高標準市場經濟建設、高水平對外開放和經濟持續發展，三次產業結構、各產業內部結構、總需求結構、居民消費結構、收入分配結構等協調性、匹配性將進一步增強，資源要素配置將進一步優化，經濟運行效率將進一步提高，「十四五」時期全要素生產率年均增速由2018年的1.7%左右回升到2%左右。
5.5生態環境質量明顯改善，美麗中國建設邁上新臺階
「十四五」時期，我國總體處於汙染物排放的「拐點」後階段，汙染物排放總量將持續下降，空氣、地表水環境質量將持續改善。2025年是我國環境質量顯著改善的重要節點，空氣品質達標城市數量有望提高到50%，338個地級以上城市平均優良天數比例進一步提高，城市空氣PM2.5年均濃度將持續下降，預期碳排放總量2030年達峰的目標能夠提前實現。水汙染物大致在2020年前達峰，隨後進入平臺期。全國地表水監測的水質斷面（點位）中Ⅰ-Ⅲ類比例將進一步提高，劣Ⅴ類比例進一步下降。
為促進綠色發展，「十四五」期間建議設立一系列約束性指標，（1）單位能源消費強度，下降15%；（2）非化石能源佔能源消費比例達到18%左右；（3）汙染物排放總量實現繼續減少；(4)空氣品質指標達到二級標準的天數佔比，應達到85%的水平,城市空氣PM2.5年均濃度將持續下降，2025年平均值降至30微克/立方米以下。
六、推進「十四五」期間經濟社會發展的政策建議
「十四五」期間要實現經濟發展、人民生活水平提高、生態環境和氣候變化控制多方協調發展，要堅持好幾個政策取向。
6.1推進化石能源減量化消費，促進綠色發展
為實現我國環境質量將實現根本性好轉，在能源方面應以「四個革命、一個合作」為總體要求，以全面推進能源清潔化和高效化，在保障經濟社會發展對能源需求的基礎上，全面降低能源生產和消費帶來的汙染物及溫室氣體排放水平，促進節約和綠色發展。一是通過加快推進碳交易、完善能源資源稅和實施重大專項計劃，進一步降低化石能源消費增長速度，全面推動化石能源減量化消費；二是通過完善能源價格形成機制，特別是有利於清潔能源發展的價格體系，以及加快發展清潔能源降低煤炭比重，促進能源供給革命；三是通過財政和稅收政策，鼓勵重點能源技術攻關，提高能源利用效率和提高清潔能源，例如頁巖氣、深海油氣、新一代核電技術、太陽能技術等進一步發展，促進能源技術革命，四是深化重點領域改革，特別是深化電網、油氣管網的建設運營體制，推進體制機製革命。
6.2堅持創新驅動，不斷推進轉型升級
要進一步塑造有利於創新和挑戰權威的文化氛圍，進一步改革高等教育體制，培育青年知識分子創新的熱情。營造崇尚創新的文化環境。在全社會形成鼓勵創造、追求卓越的創新文化，推動創新成為民族精神的重要內涵。
營造寬鬆的科研氛圍，保障科技人員的學術自由。重視科研試錯探索價值，建立鼓勵創新、寬容失敗的容錯糾錯機制。加強科研誠信建設，引導廣大科技工作者恪守學術道德，堅守社會責任。加快建設智慧財產權強國。深化智慧財產權領域改革，深入實施智慧財產權戰略行動計劃，提高智慧財產權的創造、運用、保護和管理能力。提高中國在原創性基礎科學的突破，將中國打造成全世界的科學中心，成為源源不斷的科學原創思想的誕生地。
6.3堅持體制機制改革，不斷優化資源配置
全面優化營商環境，為企業強化服務減輕負擔是進一步提高產業競爭力的重要手段。隨著我國傳統低成本優勢削弱，特別是面臨以美國為首的減稅競爭，我國必須進一步大幅度降低企業稅費負擔，讓企業輕裝上陣迎接競爭。另外，還必須要強化政府為企業的服務，特別是提供有利於企業創新驅動的系列制度環境。
大力完善市場環境，強化培育消費者對國貨的信心是發揮需求引領動力，拉動產業升級的核心。在「企業」、「市場」到「最終消費者」這三個環節中，「市場」正是當前的最重要短板。當前迫切需要大幅度增加政府對商品質量抽查的投入，廣泛採用網際網路等新手段全面高效公開商品質量信息，加大對消費者權益的保護力度，引導市場上的「優質優價」,發揮我國巨大市場規模對實體經濟的拉動作用。
6.4堅持擴大開放，以開放進一步融入全球化發展
推動多邊和雙邊貿易協定發展，進一步提升開放和參與全球治理的水平。把「一帶一路」建成促進國與國之間包容發展，與全其他全球治理框架相容的開放平臺，推進絲路基金、亞投行、金磚銀行等機構的運營與治理，並適時提出新議題，介導新機制，推動全球治理機制的改革與完善。
加快構建立足周邊、輻射「一帶一路」、面向全球的高水平自貿區網絡，積極推動中國-東協自由貿易區升級談判和區全面經濟夥伴關係協定談判，實質推動中美和中歐等雙邊投資協定談判，切實推進亞太自貿區建設進程。加快「走出去」步伐，完善對外投資體制，支持各種所有制企業開展國際化經營。