劉尚希:以拆彈的精準和耐心 化解地方隱性債務風險

中國財政科學研究院院長 劉尚希

化解風險，好比拆彈，要求精準性和耐心，操作不慎就可能會發生爆炸，引發危機。我國當前面臨的風險形勢不容樂觀，風險點多面廣，而且相互關聯，相互嵌套，通過債權債務關係鏈條成為一個整體。實體企業風險、地方政府隱性債務風險、金融風險、房地產風險、家庭債務風險等等，本質上都是資產負債表風險，是相互關聯的。化解風險，不能僅看表面，要看到風險的整體性、各個領域風險的穿透性和傳染性。各自為政來防範化解風險，可能會引發巨大的操作性風險。對此需要高度關注和予以警惕。當前比任何時候都要協同協調協作，而且需要以改革創新的思維來統籌風險防控。

當前地方政府性債務的透明度就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務究竟有多大規模，缺少權威的說法，但其危險性不言自明，尤其在債務管控急剎車的情況下更是顯著上升。據地方反映，一些市縣為了維持資金鍊不斷裂，不得不借利息高達20%甚至50%的高利貸。預期到三季度，不少地方就會發生資金斷流的風險。按照2016年國辦轉發的地方政府性債務應急處置方案，估計有一些市縣達到了啟動「財政重整計劃」的應急級別，只是在當前問責機制下，誰也不願意成為倒下的第一塊骨牌。多部門同時發力，用操之過急的行政方式遏制隱性債務增長，有可能提前引爆風險炸彈。

下面擬從三個方面談點看法：

一、地方隱性債務主要是或有債務

雖然缺乏完整的數據，但從地方案例分析，地方隱性債務增長很快，規模巨大，一些地方遠超顯性債務規模。這包括三大類：一是建設性債務，如投融資平臺的債務、棚改債務、政府購買服務項目的債務、政府與社會資本合作項目的債務、地方國企殭屍企業債務、金融扶貧項目等等。二是消費性債務，主要是養老金缺口，已經有十多個省出現缺口，這個數字還會不斷增加。三是地方政策性融資擔保形成的債務，如過橋貸、銀政擔等。

從法律上看，這些債務大都表現為經濟法人的債務，融資平臺整改之後，與行政法人做了適當的切割，因而大都不屬於地方政府的直接顯性債務，但因都與政府行為直接相關，一旦出現償債危機引發連鎖反應，政府勢必要承擔救助責任。從專業視角看，隱性債務大都是政府的或有債務，不能直接歸為政府債務。政府的債務與政府的或有債務在性質上不同，不能簡單相加。以前常說的「政府性債務」包括了前述兩種性質不同的債務，故而這個概念不能當作統計口徑來使用，也不能把隱性債務簡單直接地歸結到地方政府頭上，而必須根據或有債務類型的代償概率分布來估算地方政府可能承擔的風險。

當前面臨的問題是地方政府的或有債務沒有可操作的權威定義，導致底數不清，更談不上或有債務代償概率的測算分析，無法全面準確揭示其風險。這既可能誇大地方政府的債務風險，也可能縮小風險。2014年審計地方債務時就已經面臨這個問題。這種風險遮蔽本身就是巨大風險，當炸彈與西瓜分不清的時候，防控風險的政策措施就會無的放矢。這與政府會計準則的不完善有關，也與政府宏觀管理的粗放不專業有關。一些部門制定的文件通知，僅僅依據大概的情況，原則性地作出規定和提出要求，通常就是幾頁紙，政策細節和可操作的條款都要靠被規範對象自己去揣摩和領悟。

二、大量或有債務產生是「風險大鍋飯」體製造成的

按照「開前門、堵後門」的思路對地方政府性債務實行整改之後，仍產生大量或有債務，這表明「風險大鍋飯」體制依舊。在計劃體制下，有利益大鍋飯，現在沒了；而風險大鍋飯卻沒有被端掉。這與體制機制的創新性不夠相關。從風險視角觀察，體制的功能不但要明晰風險責任，更要有內在的防範風險機制。如點菜、買單，當兩者關聯一起時，買單的風險就可以得到控制；而當兩者分離時，買單的風險將無法揭示和防範。當前的體制缺陷就在於此。

在現實生活中，自己本應承擔的風險儘量讓他人來承受，趨利避害，這是任何行為主體的本能，政府也不例外。要遏制這種風險外部化傾向，需要體制機制創新，並界定和明晰行為主體的風險責任，自擔風險。而現實是誰也不願意承擔風險，也存在以種種方式規避風險責任現實性的可能性，導致公共風險擴大。公共風險具有隱蔽性，往往等到相當嚴重之後才採取措施，形成運動式控制風險，治標不治本。

當前大量隱性債務，也就是政府的或有債務快速擴大，至少有以下幾個具體成因：

一是事權過於下沉，財政責任不清晰。上面文件多、要求多，不斷增加新事權，擴大地方支出責任。事權層層下移，市縣成為發展責任、民生責任、生態責任、扶貧責任等各種責任的主要承擔者。當地方政府難以承擔時就會以或有債務的方式轉移風險，向下轉移、或向市場主體轉移或向未來轉移。當然，這同時也為地方政府追求政績創造了條件。

二是財政風險評估機制缺失。這是當前宏觀管理的功能缺陷。對重大項目、政策的社會穩定風險評估開始在做，環評也得到重視，而唯獨財政風險評估沒被重視，未來支出責任有多大，誰來承擔，缺少清晰的分析評估。無論是政策制定，還是政策執行，都缺少財政風險維度的思考。各種政策大都是在「錢不是問題」的假設條件下出臺的，自然也就不會做財政風險的評估。一旦失去財政風險評估的約束，就意味著點菜的不考慮買單。在這種機制下，隨意點菜就不可避免，隱性債務也就成為買單的一種方式。

三是預算約束不完整。對預算約束的理解，僅僅停留在當前確定的支出事項，而忽略了政府履行職能過程中的或有支出事項，沒有一個機制和程序來揭示或有支出事項，這就會產生大量的「表外」債務，也就是隱性債務，隱匿財政風險。而我們面臨的現實環境是不確定性的，各種不確定性因素都可能引發政府的或有事項，從而產生政府的或有支出。如果我們漠視這種現實，沒有不確定性思維和風險思維，在政策制定和執行上就不會形成防控風險的機制。當預算約束的對象具有不確定性特徵時，約束就會失效。

四是難以預期。預期和行為是緊密相連的。下級在預期上級政策的變化，上級也在預期下級政府的行為。宏觀政策目標的排序變化、上級部門之間的文件打架、支出標準不穩定等等，面對諸多的不確定性，下級政府無法形成穩定預期，就會以機會主義方式行事。下級越是這般，上級對下級就越是不放心，從而制定出嚴厲的規定，導致激勵不相容。這樣一來，就會陷入一放就亂，一管就死的循環之中。隱性債務就是這個循環衍生出來的一個結果。

三、債務不等於風險，風險在於債務使用低效

債務風險多大，不取決於債務規模，而要看未來的償還能力，而償還能力從根本上決定於債務資金如何使用，使用是否有效。建設性債務都會形成資產，只要資產質量高，未來的償還能力就會增強，債務風險就不會擴大。因此，要防控隱性債務風險，短期看，要控制增量，平衡好債務增長與償還能力增強之間的變化，保持兩者之間的動態匹配。而從中長期看，關鍵是用好債務資金，使債務與承債能力之間形成良性循環。

具體而言，應關注以下幾點：

一是債務控制不能搞急剎車。有地方把問責風險放在首位，中止工程、中止合同，全力還債。這導致工程款沒著落，拖欠工資，加大社會風險。政府公信力受損，將給以後地方的發展造成難以彌補的損害，惡化地方的營商環境。

二是盤點資產負債，分類分層編制可變現資產負債表。評估地方政府的或有債務代償率以及政府或有支出事項，把顯性債務、隱性債務納入統一的債務管理框架，優化調整開前門堵後門的思路，在總額控制條件下，給予地方適當的融資方式創新選擇權。把地方政府性債務管理的重點放到或有債務的風控機制建設上來，形成精算式的債務管理模式。中央應加大對地方政府性債務的風控機制建設的管理和評價上來，從直接管理地方債務轉向直接管地方「風控機制」，間接管地方債務。

三是督促地方編制投融資項目總體規劃，做到精準融資精準建設精準控制風險。當前大量地方國企事實上承擔了政策性融資機構的作用。應把政策性功能剝離出來整合為統一的政策性平臺機構，也可把以前的融資平臺加以改造，以此來承接地方政府的一部分建設職能，如投融資總體規劃，以及在具體項目上實現融資、投資、建設、維護、償債、風控等一體化管理。轉變政府職能，專業的事情讓專業的人來幹。

四是防範隱性債務風險應與經濟形勢、國際環境的變化關聯考慮，不應孤立起來。如下半年可能經濟下行、房地產市場變化、金融風險防控等，都可能使地方隱性債務風險爆發的臨界值會降低。對此應有兩手準備，需以不確定性思維來應對，才可能獲得我們希望的確定性。

來源：中國財政科學研究院《財政研究簡報》

原標題：劉尚希：以拆彈的精準和耐心 化解地方隱性債務風險