北極星水處理網訊:生態環境資源與人們健康生活息息相關，其中水環境和飲用水資源是關係人類生存極其重要的方面。汙水處理廠作為城市汙水治理的終端，其運轉結果對水環境的治理、引用水資源的保護有著重要意義，是事關民生、可持續發展等關鍵事務的重要內容。本文深入考慮汙水處理廠與排汙者、政府各職能部門、法律法規之間的具體聯繫，探究進水水質與出水水質監管這兩大關鍵步驟中的每一操作環節，從政府職責分工、法律體系、明晰關聯三方的法律責任、出水採樣標準的規範四個方面提出建議，有助於促進關於汙水處理廠治理的系統化的反思與啟發。
十八大以來，我國對生態文明建設重視程度空前，黨的十九大報告提出，實行最嚴格的生態環境保護制度，建設美麗中國，為人民創造良好生產生活環境。近年來，隨著城市發展和環境汙染的加劇，水資源日趨緊張，因水汙染引發的社會公共危機事件不斷出現。汙水處理廠對於保護水環境和飲用水資源至關重要，汙水處理廠作為城市汙水治理的終端，其建設規模、實際處理能力和管理運營情況直接決定了城市汙染削減的效能，對於維持城市汙染負荷產生和去除的動態平衡、維護自然環境和社會環境良性共融、維繫政治經濟穩定發展等均具有重要意義。當前法律法規對汙水處理廠排放標準不斷提高、環境執法監管日趨嚴格，汙水處理廠環境法律責任風險越來越大，由此引發出水超標行政處罰風險亦越來越大。
一、 城鎮汙水處理廠的現實境遇
（一） 城鎮汙水處理廠設施建設日趨完善、但超標現象嚴重
近年來，我國城鎮汙水處理能力有所提升。根據生態環境部公布《2018年度〈水汙染防治行動計劃〉重點任務實施情況》，在全面控制水汙染物排放中，截至2018年底，全國97.4%的省級及以上工業集聚區建成汙水集中處理設施並安裝自動在線監控裝置。全國城鎮建成運行汙水處理廠4332座，汙水處理能力1.95億立方米/日。
但我國的汙水處理廠的出水水質難以穩定達標，根據原環境部公布2017年國家重點監控企業嚴重超標和處罰情況顯示，2017年，一共有171家（次）國控重點企業嚴重超標被處罰，其中有102家是汙水處理廠，在所有類型企業中佔比近60%。2018年9月，生態環境部公布了2018年第一季度主要汙染物排放嚴重超標的158家重點排汙單位名單，其中城鎮汙水處理廠有78家，佔了總數的49%。
（二） 汙水處理廠運營模式、環保違法風險加大
隨著水務市場化改革的深入，目前，我國城鎮汙水處理產業的特許經營制度初具雛形，發展迅速，在引入民間資本參與汙水處理設施建設方面取得了一定的成效。自「特許經營」被作為包括城市水務業在內的市政公用事業市場化的主要制度實施工具以來，改革步伐加快，中國的城市水務基礎設施建設取得了跨越式的發展。所謂「特許經營」指政府部門與社會投資者籤訂特許經營協議，投資者從政府部門得到排他性的特許，負責融資、建設、經營、維護和管理公用設施，並通過使用者付費的方式，在一定的期限內，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。目前在汙水處理域，特許經營實踐中主要採取BOT模式，政府通過採用BOT方式融資，實行市場化運行，從而解決了建設資金不足的問題，完善了城市環境保護基礎設施。
在政府委託運營籤訂的合同中，雙方一般會約定進水和出水標準，筆者在實踐中遇到一些汙水處理廠發現進水嚴重超標，汙水處理廠認為是進水超標導致出水超標，因為有大量工業高濃度廢水進入處理管道，導致原工藝超負荷運行，最後出水超標，但環保部門對汙水處理廠進行處罰。汙水處理廠找到政府委託單位，希望聯合解決進水超標問題，並以此溝通環保部門免於處罰。期間，三方都對進水超標從源頭追訴等方面做了些努力，但進水、出水依然超標，環保部的罰款越來越多。許多汙水處理廠認為，環保部門未解決違法排汙的企業，而處罰出水超標的汙水廠的態度，典型的頭痛醫腳，這個時候汙水廠就是倒黴背鍋的。但是根據《水汙染防治法》相關規定，城鎮汙水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮汙水集中處理設施的出水水質負責，但相關法律法規並沒有規定，進水水質超標情況下，可以豁免除汙水集中處理設施運營單位的責任。因此，汙水廠必須對出水負責，但沒有法律、法規規定進水導致的出水超標，可以不接受處罰。所以從法律層面來說，汙水廠難以規避承擔超標排放行政責任的風險。
（三） 司法實務中對於進水超標導致出水超標是否免責的否定
關於進水超標能否免責的問題，全國已有個別省份有過從輕、免除處罰的規定。河北省生態環境廳、住房和城鄉建設廳聯合印發《城鎮汙水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》中規定，各主管部門在環保執法中對汙水處理廠出水超標問題要根據進水參數區別對待，「對確因進水水質和水量發生重大變化導致出水水質超標的，環保和排水主管部門要依法從輕或減免對其處理（處罰）」。但目前生態環境部回復及司法實踐中均不認可進水超標可以作為出水超標的理由。2019年2月28日，生態環境部召開2月例行發布會，水生態環境司司長張波在回復關於汙水處理廠因進水超標導致出水超標被處罰是否合理時，表明汙水處理廠出水達標排放是水汙染防治法的明確規定，城鎮汙水處理廠只要接納了這個汙水了，就要按照法律的規定達標排放，這個是法律責任，汙水處理廠有保證汙水達標排放的責任。經過筆者在中國裁判文書網的檢索，目前對於進水超標的行政訴訟，法院判決基本上會駁回汙水處理廠的訴訟請求。2016年武漢沃特科凌投資有限公司訴武漢市環境保護局武漢市人民政府一案中，法院認為：超過國家或者地方規定的水汙染物排放標準或者超過重點水汙染物排放總量控制指標排放水汙染物的，環保部門必須依法進行調查和處罰，現行法律並沒有規定任何可以免於處罰的例外情形和免責事由。汙水處理運營單位與政府部門籤訂的BOT協議，屬於雙方之間的合同行為，與案件屬於不同的法律關係，對環保部門依法處罰原告超標排放水汙染物的行為不具有約束力。最後法院判決駁回武漢沃特科凌投資有限公司訴訟請求。
二、 對城鎮汙水處理廠的監管及存在的問題
（一） 城鎮汙水處理廠的進水水質監管及存在的問題
進水水質超標是困擾汙水處理廠和環保部門的一個主要問題。一方面，這是由於部分工業廢水排放口逃避了環保部門的監管，將未經處理、或未完全處理的汙水直接排放到了城鎮汙水處理廠，導致部分時段汙水廠進水水質嚴重異常，汙水廠活性汙泥中毒等事件發生，嚴重影響汙水廠正常生產運行。另一方面，汙水管網建設管理情況決定了汙水廠進水水量和水質，是汙水廠運行效能的決定性因素。但是由於歷史原因，各級部門僅根據各自的發展需要自行設計、建設汙水管網，沒有統一規劃和監管機制，缺乏整體性，致使部分管道不符合市政要求，存在管網走向、標高、管徑互不配套的問題；此外，由於早期汙水管網建設管理不規範，導致大量管網資料滅失，嚴重影響新管網建設或改造的規劃工作；另外，排水管網屬於市政基礎設施，儘管目前主要採用BOT方式建設，但建設資金仍以政府財政撥款為主，這種單一的集資方法使得舊城區排水管網的改造受到一定的限制。
除此之外，這也是由於政府各職能部門責任劃分不清，相互之間缺乏必要的協調與合作造成的。我國涉及到汙水處理運營設施管理的行政部門主要是建設部門和環境部門。但是目前汙水處廠監管權力分散，對於汙水處理廠、汙水管網建設等屬於建設部門管轄，環保部門只負責監督職責，對於進水超標問題，理應由建設部門負責，但是管網偷排的問題又屬於環保部門。很多汙水處理廠因接納到的生活汙水中混有企業偷排的工業廢水，進水汙染物濃度偏高而導致出現後續處理效果不佳的現象，然而一般的汙水處理廠對於市政管網中收集到的汙水水質則無任何措施提前識別和預防，而按照規定，這應該是由建設部門負責管。但在一些地區，建設和環保等部門的職責不明晰，因此當汙水處理廠遇到此類問題時，並不能有效地通過法律途徑解決。但是，汙水處理廠在發現進水水質超標後，既不能停止進水，又不能不達標，目前對於汙水處理廠進水超標導致出水超標的行政處罰被複議機關撤銷或者法院判決汙水處理廠勝訴案例基本沒有。因法律法規的缺失，管理部門責任不清導致汙水運營已經成為環保法律風險巨大的行業。
（二） 城鎮汙水處理廠的出水水質監管及存在的問題
目前我國對汙水處理廠排放水的監管主要由環保部門負責。出水水質的監測方式主要有以下幾種：1.汙水處理廠內部的化驗室和檢測中心負責進水和出水水質的常規監測，並定期上報給環保部門；2.汙水處理廠出水口的自動監測設備，與各級環保部門聯網實時監測水質；3.環保部門定期對汙水處理廠出水水質進行監測性取樣；4.環保部門執法人員不定期的現場檢查取樣。
但是以上幾種監管方式都有弊端，汙水處理廠內部檢查並上報的數據真實性不能保證；自動監測設備的準確性不高，並且不能完全避免超排、偷排的問題，且部分地區質監部門無法對自動檢測設備進行強制性檢定；自動檢測得到的數據難以作為行政處罰的執法依據。此外，環保部門對水質的抽樣檢查，也存在抽取的樣本太小，難以客觀反映汙水真實的處理效果，由於執法人員目前也無法做到全天24小時的監控，並且抽樣時間一般是固定有規律的，汙水處理廠能夠據此調整檢查期的生產情況；不定期的突擊檢查，在實際操作上並不可行，且目前環保部門又存在監測人員不足、專業素質不高，檢測設備和儀器較少、監測技術水平低等問題。而《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》（GB18918-2002）明確關於汙水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計。因此對汙水處理廠出水的汙水收集系統監管也存在很大的挑戰。而原環保部《關於「現場即時採樣」監測數據認定有關問題的復函》中認為城鎮汙水處理廠「現場即時採樣」即為一次採樣，根據該規定，其監測結果可以作為判定排汙行為是否超標的證據。但目前大部分的汙水處理廠被處罰後，往往會提出環保部門的一次性採樣即即時採樣所得到的監測數據不能作為環保部門行政處罰的依據。筆者檢索的司法案例中，一些案例中，法院也認可城鎮汙水處理現場即時採樣其監測結果可以作為判定排汙行為是否超標的證據。
三、 關於汙水處理廠監管建議
（一） 政府部門明確職責分工，確保進水達標
汙水處理廠進口水質超過設計標準的情況是困擾各級環保部門的一個主要問題。目前，建設部門、環保部門花費大量的人力、物力和精力對城市市政排水管網進行大範圍排查，而收到的效果卻不十分理想，主要原因是政府各部門的職能劃分不清，相互間也缺乏必要的協調和聯動。《汙水排入城市下水道水質標準》（GB/T31962-2015）對排入城市市政管網汙水中的COD、懸浮物等46種汙染物規定了最高允許的排放濃度，為各級城市建設部門對管網收水水質的監管提供了依據。因此，建議各部門應明確相關責任部門對汙水處理廠進水水質問題的監管職責。建設部門對城市市政管網水質負責，對汙水處理廠進水等汙水收集系統進行監督和監測，出現進水超過汙水處理廠設計標準等異常情況時，對汙水收集系統（市政管網）進行排查，找出異常點源，採取有效手段，杜絕其對汙水處理廠的衝擊和影響。同時採取有效措施，建設和完善汙水收集管網，按設計要求儘快建設汙水管道工程，使現有城區內的所有生活汙水和工業廢水全部收集進廠處理，以便發揮汙水處理廠的最大效益，減輕環境汙染。同時，要嚴格按規劃要求，新建城區實行雨汙分流，按汙水管道總體設計要求搞好流向對接，以確保新建城區內的生活和工業廢水及時收集進廠處理，防止產生新的汙染。
環境保護行政主管部門加大對違法排汙案件查辦力度，嚴格適用新《環境保護法》及其四個配套規定，依法對違法排汙企業實施按日連續處罰、查封扣押、限制生產和停產整治等措施。嚴厲打擊私設暗管偷排、監測數據弄虛作假、不正常使用水汙染物處理設施等逃避監管的方式排放水汙染物的環境違法行為。健全案件移送機制，對重大環境違法行為和涉嫌環境犯罪案件，依法移送行政拘留或追究刑事責任。同時，要以排汙許可證制度為連接主線，對環評制度、「三同時」驗收制度、排汙申報登記制度、排汙收費制度等在企業建設、投產運行階段發揮作用的汙染管理制度進行完善和補充，並將它們作為排汙許可證制度執行時的配套制度，以使排汙許可證制度在企業運行的全過程中發揮排汙監管作用。
建設部門與環保部門只有明確職責、合理分工、協調配合、通力合作，將包括汙水處理廠在內的城鎮汙水收集和處理系統作為一個整體，進行全面的、行之有效的管理，才能使轄區內的區域水環境質量得到根本的提升和改善。
（二） 科學制定汙水處理監控責任體系
首先，為科學合理的汙水處理監控責任體系構建提供法律依據，建議我國《水汙染防治法》第五十條第三款之規定進行如下修改：「環境保護主管部門應當對城鎮汙水集中處理設施的進水和出水水質及水量進行監督檢查」。其次，環境保護主管部門應該對城鎮汙水處理廠的現有考核方式做出如下調整：將城鎮汙水處理廠實際運行負荷率、進水水質、將汙水處理率、汙水處理量、出水水質作為其考核指標，汙水處理設施實現的環境效益等作為其等級評定的衡量指標。再次，新建項目向汙水管道排放汙水的要採取嚴格的審查制度，確保汙水處理廠進水水質達到設計水質要求，為了防止產生爭議，汙水處理廠可在排汙口按裝在線自動監測設備的基礎上，再在進水口按裝在線自動監測設備，以便於監控和記錄進水水質情況，保證汙水處理廠正常運轉。環境保護主管部門應該督促城鎮汙水處理廠建立進水口在線監控裝置，根據城鎮汙水處理廠進水口和出水口的監控數據，測算出其在一定時間內的汙染物減少量，然後按照汙染物減少量與城鎮汙水處理廠的處理能力對比來劃分法律責任。
（三） 明晰汙水處理三方法律責任
對於城鎮汙水處理廠這類實行汙染物集中收集、統一處理和排放的單位，因其大多由當地政府投資建設，具有社會公益服務的特殊性質。因此筆者認為，不能籠統地將其等同於普通排汙企業，繼而簡單地將接受委託的運維單位作為環保責任主體。基於這種觀點，執行現行的監控手段，城鎮汙水處理廠排放的水只要超標，責任肯定歸於城鎮汙水處理廠，這樣的責任體系顯然有失公平。城鎮汙水處理廠只是城市汙水處理體系中的一個主體，政府必須明確包括自己在內的主體的責任和義務。汙水處理責任主體主要包括政府、排汙者和汙水處理廠三方。筆者建議，使用新的監控體系對汙水處理進行監督，城鎮汙水處理廠超標排汙的責任應分為汙水處理前責任、汙水處理責任和混合責任。汙水處理前責任指城鎮因存在進水超標，汙水處理廠正常完成汙水處理任務仍然超標排汙的責任，這類責任的產生通常是由於汙水輸送管網異常汙染或者排汙者排汙嚴重超標而引起，承擔責任的主體應該是政府或汙染者。汙水處理責任指由於城市汙水處理廠自身運行或管理缺陷造成超標排汙的責任，這類責任城鎮汙水處理廠責無旁貸，由汙水處理廠承擔。如果是混合責任，就應該由三方主體共同承擔。
（四） 規範城鎮汙水處理廠出水採樣的標準
《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》（GB18918-2002）明確關於汙水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計。國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》屬於國家標準。原環保部《關於「現場即時採樣」監測數據認定有關問題的復函》（環辦政法函[2017]1624號）指出，城鎮汙水處理廠「現場即時採樣」即為一次性採樣，根據《關於環保部門現場檢查中排汙監測方法問題的解釋》（國家環境保護總局公告2007年第16號）的規定，其監測結果可以作為判定排汙行為是否超標的證據。
筆者認為，根據《標準化法實施條例》第十八條第（四）項的規定，「環境保護的汙染物排放標準和環境質量標準」屬於國家強制性標準。對於強制性標準，有關單位和個人必須執行。《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》中對水汙染物是否超過標準限值的判定是以日均值來計算的。而現場即時採樣是一次性採樣，不能達到《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》規定的取樣頻率，不是混合樣，無法以日均值計算排放數值，其監測出來的數據顯然也不可能是日均值數據。筆者認為通過現場即時採樣得出來的監測結果是與《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》中的控制標準相悖的數值，規範性文件中規定的現場即時採樣，不符合上述標準採樣方式，據此得出的結論也不能成為判定汙水處理廠水汙染物排放是否超標的證據。因此，關於城鎮汙水處理廠的取樣頻率應當嚴格按照《城鎮汙水處理廠汙染物排放標準》關於汙水處理廠取樣頻率為至少每兩小時一次，取24h混合樣，以日均值計採樣。
結語
城鎮汙水處理廠是城鎮發展不可或缺的基礎設施，是減少水體外源汙染的重要手段，保障其安全、穩定、高效地運行，對於水環境治理具有十分重要的意義。目前我國汙水處理廠運行及監管中仍存在一些問題，有的放矢地梳理、總結存在問題，可為今後汙水廠科學化管理奠定基礎。筆者認為現階段需要加強頂層設計統籌規劃，不斷完善汙水收集系統，科學制定汙水處理監控責任體系，明晰汙水處理三方法律責任，規範城鎮汙水處理採樣的標準，才能充分發揮汙水處理廠的環境效益，改善城市水環境質量，促進水環境治理成效的長久保持。
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