智庫| 「改革土地計劃管理方式」真的是「鬆綁」麼?——你看錯了...

中央財經大學副教授 柴 鐸

北京師範大學教授 周小平

上海交通大學副教授 谷曉坤

中國人民大學教授 張正峰

近期，土地計劃管理方式改革、土地審批權下放被許多機構過度解讀，筆者不以為然！筆者近年主持、參與了一些土地政策和國土空間規劃、土地整治規劃編制工作，對於這一問題的觀點與諸君分享。

一、兩則相互聯繫的新聞要點

3月1日，自然資源部一則新聞提出「今年將出臺新版《土地管理法》實施條例，已報請國務院同意，改革土地計劃管理方式，不再採取因素法分解指標，實行土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求；各地要積極對接建設項目儲備，做實做深項目前期工作，並繼續加大力度盤活批而未供土地和閒置土地。各地要按照住宅用地公告供應量和住宅用地完成交易量雙口徑統計的要求，準確反映政府土地供應和市場供需關係，合理增加住宅用地公告供應量」。

3月12日，國務院印發《關於授權和委託用地審批權的決定》（以下簡稱「決定」），要點是兩條：一是將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准。注意，這裡指的是永久性基本農田外的一般耕地。二是試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。這個相對厲害一些，發達地區率先獲得了前期只能經過國務院審批的「基本農田」用途調整的權力。

僅依據上述兩點，許多機構急於提出土地供應「鬆綁」的論調，是不負責任、不現實的。沒有注意到上述決定還有第三點：各省、自治區、直轄市人民政府要按照法律、行政法規和有關政策規定，嚴格審查把關，特別要嚴格審查涉及佔用永久基本農田、生態保護紅線、自然保護區的用地，切實保護耕地，節約集約用地，盤活存量土地，維護被徵地農民合法權益，確保相關用地審批權「放得下、接得住、管得好」。

二、土地制度「科普」

1.什麼是土地計劃管理？——從土地用途管制制度說起

在社會主義土地公有制（城鄉二元）的產權制度下，土地用途管制制度是現行土地制度框架的核心，具體是依靠土地規劃&計劃制度、土地督察制度來實現。

「一要吃飯、二要建設」是永恆真理，必須堅持的基本國策，無論何時都不會動搖。耕地保護是維護國家糧食戰略安全的基礎，也是約束城市建設用地「攤大餅」蔓延擴張、優化城市空間形態、促進節約集約用地、增進農業農村發展權益的保障，一直是國土管理的核心抓手和「牙齒」，「土地督察」正是以耕地保護為核心。可以說，耕地保護是用途管制的基本任務和核心目標。

土地規劃的主要職能是「定量、劃線」，前者規定各種土地利用類型的規模總量，後者規定各類用地空間布局。土地計劃則是按照土地規劃的總量、布局要求把土地指標按年度分解下去，實際是土地規劃的實施計劃。這其中，地方很多重大項目本就是「帶著指標」下去的，在做規劃之初就已經納入了考慮，是制定規劃期建設用地指標的依據；這實際上是「納入」土地利用計劃，而不是受其「約束」。

聯繫前述新聞看，「土地要素支撐跟著項目走，總量指標完全可以滿足需求」正是這個意圖，以往實際操作中即是如此，此次更多的是再次突出強調「以後有好項目才有供地支撐」。

圖1 中國現行土地制度的運行框架（柴鐸）

2.「最嚴格」的耕地保護還要不要繼續？——當然要堅持，而且要不斷加大力度！

習近平總書記一慣強調耕地保護、佔補平衡的重要性，對自然資源部耕地保護監督司做出重要指示，相關研究、政策始終加緊落實。不要說耕地建房，就算是農業結構調整、設施農用地建設都受到非常嚴格的管控。

據調查，我國現有全部耕地都在耕作，幾乎沒有休耕，每年仍需要進口「相當於8億畝耕地產量」的農產品。由於國外疫情暴發，本年度糧食等各類農產品進口必將受到影響，我國自有耕地保障人民口糧的重要性愈發突出！耕地保護的地位非但不會削弱，反而會提升！而且，大都市「本地耕地保護、蔬菜水果基本自給自足」的重要性更加凸顯。習總書記強調「把中國人的飯碗端在自己手裡」是高瞻遠矚的戰略決策，未來必然會進一步加強。

可見，「為刺激經濟增長，放鬆土地管控」「疫情暴露了人口過度集中的缺點，未來要促進分散居住，會解除用地限制」等觀點是錯誤的，絕非政策意圖，也不會出現。在規劃約束量內，短期擴大土地供應屬於節奏加快，而不是無限增長。

3.土地計劃管理改革的導向是「鬆綁」麼？——過度解讀！

十九大推動國土空間規劃體制改革，「雙評價」「三線劃定」是近年核心工作。城市開發邊界、永久性基本農田、生態紅線的地位不可撼動。其根本目的就是為了推動新型城鎮化、工業化，促進生態文明建設和鄉村振興事業，這些都是最高層級的國家戰略目標。而「多規合一、三線劃定」的導向，也即理想狀態是所謂「三界四區」：

（1）城市開發邊界（擴展邊界）內：現狀和規劃建設用地構成「允許建設區」，其餘為「有條件建設區」。有條件的「條件」是指，若要使用這塊地，就必須捨棄現有允許建設區等量的一塊，是給地方自主調整用地布局留了一點空間，但規劃期內：建設用地總量不能超過允許建設區規模，這就是城市建設用地數量的「規模邊界」；即使調整布局，建設用地範圍也不能超出城市開發邊界（「擴展邊界」）。

（2）城市開發邊界外、地區行政邊界內：即所謂通常的郊野地區，要劃定兩條線，一是永久性基本農田，二是生態紅線（許多地區實踐中包含了基本農田），二者共同構成「禁止建設區」，也即禁建邊界。禁止建設區內，不允許開發建設，現有建設用地要逐步騰退。

（3）禁止建設區外、城市開發邊界外：稱為限制建設區，這實際上是緩衝區，僅極個別情形可以涉足，商業開發則不能染指。

綜上所述，國土空間規劃管控下，留給地方能夠調整的最大「後備空間」也僅僅是有條件建設區+限制建設區，此次審批權下放的第一條，最多就是針對這一區域。現有耕地中，除基本農田外的「一般耕地」多數就位於有條件建設區和限制建設區內，位於有條件建設區內的耕地本來就是未來建設的「備用空間」。

對於大多數城市，多數優質耕地都已被劃入了永久性基本農田，一般耕地並不多。此次決定改革下放耕地轉用審批權，實際上是很有限的，這些地塊很多已是地方政府綜合未來項目計劃安排的備用空間，能夠拿出來給房地產開發的很少，而且也受到數量「規模邊界」的管控。因此，此次審批權的下放根本不構成鬆綁，只是地方政府在「緊箍咒」內、「小黑屋裡」適當靈活調整而已。

對於「基本農田變更調整」審批權下放的試點地區（多數是發達地區），只是調整用地「布局」的空間範圍更大，這是適應發達地區用地需求量大、需求變化較快、土地全生命周期管理的實踐需要；同時，農村集體經營性建設用地入市有些也需要佔用部分耕地修建配套基礎設施，需要靈活調整規劃布局，建設用地總量依然受到嚴格管控，不會無限擴大。

圖2 國土空間規劃「三線」劃定、三界四區理想狀態原理示意圖（註：實踐中很多地方生態紅線包括基本農田，圖中僅作示意）

圖3 上海市「四線管控」規劃示意圖

4.為什麼要下放審批權？——提高審批速度，「把審批放下去把監管抓上來」

由於宏觀經濟承壓，地方政府一方面減稅降費、扶持中小企業發展，另一方面還要加大財政支出力度，推動經濟增長，財政收支壓力加大（表1）。許多地方特別是發達地區近期急於推動項目落地，對加快用地審批速度的要求提升。由於以往涉及基本農田轉用的審批權限過度集中於國務院，自然資源部作為實際執行部門工作量過大，審批速率有限。如果土地審批時間過長，用地主體就要承擔額外的成本損失，甚至失去投資機會。近期，一些地方反映強烈，自然資源部已要求所有用地審批必須一個月內審結，相關部門加班加點工作負擔陡增，自身也有下放審批權賦予地方用地自主權的意願，結合國家「改革土地計劃管理方式」的導向，才推出此決定。這才是此次「改革」的真實原因。

另一方面，從監管角度講，土地利用監管的行政領導負責制早已嚴格確立，目前土地督察制度、技術已經非常成熟，2-3個月即可將全國耕地狀況「掃描檢查」一遍，審批權下放地方依然要受到國家嚴格的監管。

可見，此次審批權下放並非用地「規模」的放寬，而是「布局」的調整，目的是提高「效率」。自然資源部此舉率先解決了用地審批環節的「卡脖子」問題，如果發改委、住建部等相關部委審批速率也能跟進提升，將很大程度上提升地方項目落地速率，為經濟增長提供支撐；這才是政策改革促進經濟的關口和要旨！

表1 2019年全國各省份財政赤字狀況（單位：億元）

5.怎麼理解「不再以因素分解法分配土地指標」？——需聯繫看「三個政策」

以往土地規劃&計劃管理體制下，土地指標因素分解法有「大鍋飯」成分，兼顧了滿足發達地區用地需求保障欠發達地區用地權益兩方面，是效率與公平目標的權衡。但這種上級「拍腦袋」分指標的方法主觀性較大——發達地區土地指標往往不夠用，好的項目無法落地，只得突破建設用地規劃限制；其耕地佔補平衡難以在本地完成，只得「結轉」耕地佔補平衡指標。欠發達地區土地指標用不完、用不好，造成土地浪費。同樣的土地指標配置在發達地區能有更好的項目，產生更高的效益。

當前，我國新型城鎮化、生態文明建設、鄉村振興戰略目標遠未實現，但後備土地資源卻日趨枯竭，更需要統籌好促進經濟增長和合理利用土地的關係，讓土地到效用最大化的地方去。「土地跟著項目走」正是出於這樣的背景——如果沒有好的項目，地方就不要再浪費有限的土地指標。

從新聞一可見，國家是摸清過家底算過大帳的，目前各地建設用地指標是充足的，重點在於優化配置；實際卡脖子的是「耕地佔補平衡」指標。由於發達地區無法做到本地佔補平衡，通過建設用地增減掛鈎方式出地成本高、周期長、矛盾多，難以作為產出土地的常用之法。

對此，國家為發達地區留了一個口子。《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》、《國土資源部關於改進管理方式切實落實耕地佔補平衡的通知》（國土資規〔2017〕13號）提出耕地「數量、質量、生態」三位一體保護，以及「佔一補一、佔優補優、佔水田補水田，分類入庫」；特別是在「市場化異地佔補平衡指標有償調劑（省域內指標調劑）」方面提出了新思路。

如果這一改革全面鋪開，甚至推廣到地區間（如果沒有質量佔補平衡標準，可能導致耕地「一路向西、劣地驅逐良地」的風險，指標調劑限於省內也是為了防止這一風險），就可能產生兩方面作用：第一，未來欠發達地區不用自己開發建設，也可以通過耕保指標交易分享發達地區土地開發的空間價值；第二，對於哪些項目應該優先安排用地，發達地區要自己衡量、排序，只有特別重要、特別迫切、特別好的項目，發達地區有自主審批權限後，才會結合自身情況適度調劑指標，促成其落地。

仔細品讀政策，「改革土地指標分配方式、下放用地審批權、改進耕地佔補平衡」三個政策要聯繫起來看，實際共同構成了土地利用管理的「市場化」門檻和調節機制，體現了「放管服」的意圖。

6.土地供應會增加麼？——會！但你可能看錯了重點，要區分「新增」和「存量」

由於面臨經濟下行壓力，地方擴大土地供應、增加土地收入的意願提升是毋庸諱言的。如前所述，雖然此次決定下放審批權會並不會導致「新增」部分，即需要佔用耕地的建設用地增量井噴，但很多人忽視了決定同時提出「節約集約用地，盤活存量土地」，也忽視了《土地管理法》修訂後集體建設用地入市的作用。

事實上，近年上海等一線城市城市更新（市地整治）的速度加快，即便在建設用地「減量化」，通過存量盤活新增的土地也是不斷增加的；而這部分土地自身並不需要佔用新增建設用地指標和耕地佔補平衡指標（城市內部國有建設用地完全不需要，集體建設用地產出過程可能是「增減掛鈎」，需要一定周轉指標，但過後會歸還）。為應對多重因素導致的經濟壓力，近期通過「存量改造」新增建設用地的供應量確實會加大。此外，農村集體經營性建設用地入市也會增加城市的實際土地供應，這也不需要直接佔用耕地指標。許多人的關注點實際上出現了「錯位」。

三、政策分析的九項觀點

第一，可以預見到的時間內，有五個不會動搖：要綠水青山、要中國飯碗的戰略不會動搖；耕地保護的核心地位不會動搖；土地用途管制的約束力不會動搖；國土空間規劃「三線劃定」不會動搖；「權力放下去監管抓上來」的土地管理思路不會動搖。此次改革是在耕地總量不減少、質量不下降、生態有改善的前提要求下，有限放活地方優化土地配置的權力，而不是無限制擴大建設用地的權力。

第二，自然資源部應摸過家底算過大帳，已有建設用地指標的總盤子應對新增項目是夠的，並不會帶來大量新增指標壓力。發達地區卡脖子的是佔補平衡指標，只要耕地保護制度在，建設用地就不會無限擴大「鬆綁」。

第三，此次審批權下放，放的是效率，是調整範圍，而不是放開規模約束、指標限制。試點城市相對可以調整基本農田布局，只是調整空間大一些，為的是及時、高效滿足其多樣化的用地需求，支撐高質量發展，而不是放開增加其建設用地量。

第四，基本農田外，一般耕地和生態紅線會有地方自主調整，但地方不會大動、亂動，空間非常有限且大多已經「名花有主」。決定中提到，土地指標要優先用於國家戰略性產業項目等，這樣的表述已經把房地產開發排除在外了，目前房地產在各地都不能列入重大產業項目範疇。加之《土地管理法》改革徵地制度的限制，不應做「政策放開房地產開發用地」的過度解讀，「產業勾地」可能是未來愈發重要的出路。

第五，核心城市，土地供給量和節奏近期確實會加快，應對短期的經濟壓力和地方財政壓力。但實際上可能增加的是「存量」供應，是通過城市更新、增減掛鈎的出來的土地，需要佔用耕地的「新增」供應絕不會井噴——許多機構的觀點實際上看錯了地方。

第六，更進一步看，結合其他政策分析：

對於上海這樣建設用地比重過高、郊野建設用地低效利用嚴重，早就非常重視城市空間結構優化、生態空間保護的城市，未來的方向是「優先項目，給增量；一般項目，還得用存量指標，通過城市更新和增減掛鈎出地」。170萬畝的「一般耕地」也是需要留給未來的「金疙瘩」，不會輕易動用新增量，還會堅持自身耕地佔補平衡、建設用地「減量化」，大力實施建設用地增減掛鈎（上海「超級」增減掛鈎值得關注），國土空間規劃四條線（上海加了個文化線）控制也不會減弱，這是寫進2035規劃的，實際上也有利於發達城市維持地價水平（稀缺度）。但土地供應的空間、結構可以更加優化（例如增減掛鈎結餘指標配置）。從某種意義上講，這也是為了避免「三條紅線」管控過於嚴格、刻板，賦予地方動態、靈活調整的一些活力。

某些發達城市擴大供地上項目，自己無力實現耕地佔補平衡，隨著審批權下放，可能藉助耕保指標調劑的方式「挪出」一些指標；但總量有限、項目門檻很高，也需要受到耕地總盤子的約束。一句話，如果跨省耕地佔補平衡指標調劑不放開，就算地方有審批權，也得戴著「緊箍咒」；即便跨省指標調劑放開，從全國看，建設用地總量也不會無限擴大，只是空間配置的調整優化；因此絕談不上「鬆綁」。

第六，耕地紅線責任地方自己承擔而不是完全放任，有土地督察制度管著，有行政負責制，威懾力在那裡，仍然是國土空間規劃落實、土地管理的牙齒、抓手。

第七，此次審批權下放可能為地方「彈性規劃、規劃留白」提供一定操作性空間，地方可以根據形勢變化及時調整用地計劃和布局，而不用急於提前制定剛性的規劃。

第八，對於除耕地外的其他農用地（設施農用地），轉用審批權下放後，有些城市可能出現過度佔用情況，後期會有相關政策補位。

第九，徹底鬆綁，大量供應土地供商品房開發，土地粗放投入，蔓延擴張的老路不會走！不要過度解讀。

責任編輯：馬琳 曹冉京

審讀：戴士潮

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