黨的第十九屆中央委員會第五次全體會議公報提出，「十四五」期間，產權制度改革和要素市場化配置改革要取得重大進展。
在要素市場化改革的諸多關鍵領域中，土地要素的市場化改革被認為是最為重要的，同時也最為困難。「十四五」期間，土地要素市場化改革面臨的主要困難是什麼？未來的發展目標如何定？帶著這些問題，21世紀經濟報導採訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長嚴金明。
嚴金明認為，土地要素市場化改革牽一髮而動全身，是中國改革「四梁八柱」中的基礎和關鍵所在。要通過切實推進土地要素市場化改革的深化落實，實現所有土地都有主，所有土地都有價，所有土地流動自主有序、配置高效公平，從而實現土地市場治理體系和治理能力現代化。
城鄉統一建設用地市場尚未形成
《21世紀》：「十四五」期間，土地要素市場化改革的目標應該是什麼？
嚴金明：改革開放以來，我國已經基本實現產品市場化，然而要素市場化特別是土地要素市場化改革長期處於相對滯後狀態。與勞動力、資金等其他要素市場化改革進程相較，土地要素市場化改革仍偏緩慢。
我認為，圍繞著提高土地要素配置效率、促進土地要素自主有序流動、有效保障土地要素財產權益、激發土地市場活力推動高質量發展四大目標，在未來的改革期間，要完成完善城鄉統一建設用地市場、匹配產業用地供需、盤活存量建設用地、支撐發展農用地市場和落實配套機制五大改革戰略任務。
《21世紀》：土地要素市場化改革面臨的挑戰有哪些？
嚴金明：首先還是城鄉統一的建設用地市場尚未形成。按土地性質劃分，先說集體經營性建設用地。儘管2020年實施的《土地管理法》破除了集體經營性建設用地入市的法律障礙，但是入市實踐過程中仍存在諸多問題。除部分試點外仍然難以流轉，價格也未顯化，整體市場遠未形成。
對於宅基地的流轉，宅基地產權權能仍不完整，缺乏自由的處分權，也無法進行抵押，大部分交易為隱性或自發。同時，「最後退路保障」和「資產盤活流動」之間相互衝突，流轉還是持有難以抉擇。特別是在疫情衝擊之下，宅基地作為農民「最後退路」的功能更是一覽無遺。
在農村逐步空心化、老齡化和職業化的大環境下，如何平衡資產盤活和退路保障，仍是各地實踐中亟待解決的重要問題。另外，土地徵收中的成片開發範圍界定不清，潛在矛盾衝突等問題突出。
其次，土地市場化配套體制機制不健全。具體來看，土地要素供給機制不盡完善，地方政府壟斷一級市場的土地要素供給。在單一供給主體管控之下，土地要素供給總量和供給結構等缺乏精準的匹配和控制，僅僅通過土地利用計劃指標的供給，難以精準滿足土地要素分異需求。
同時，增值收益分配機制的公平性和科學性難以保障。在集體土地增值收益分配過程中，政府、企業、市民、村集體和農民等利益相關主體均有較大收益期望。但對於如何進行收益分配，收益分配的比例等關鍵性問題，仍然沒有形成一套達成共識、可供推廣的分配標準。另外，土地要素交易服務體系、市場監管機制不完善等問題也還存在。
除了這兩個問題以外，土地要素市場化改革，還存在著產業用地市場化配置效率偏低，存量建設用地缺乏市場化盤活機制，農用地流轉的平臺和機制不完善等問題，也需要通過改革逐步解決。
逐步實現宅基地「四放開」
《21世紀》：你提到的幾個問題中，城鄉建設用地市場的改革可能最受關注。其中，宅基地的改革進度被認為相對滯後，宅基地「三權分置」改革應當如何推進？
嚴金明：我認為，未來要合理放開農村建設用地流轉制約，建立健全城鄉統一建設用地市場，宅基地的相關改革是重要的組成部分。但是，宅基地兼具福利保障和資產的雙重屬性。一方面，基於成員身份的資格權主要代表了農民集體的居住福利保障。另一方面，放活宅基地使用權，又是市場化資源配置和農民財產價值顯化的必然訴求。所以，在利益訴求和可能風險之間，要權衡分析其流轉的必要性和流轉路徑。
首先，應當適度放開對於宅基地的法律法規限制，如修改《民法典》第三百九十九條等關於宅基地限制的法律條文，加強宅基地使用權權能，分階段放開宅基地土地流轉制約，推進宅基地財產權利顯化。
其次，要循序漸進，分類精準施策，分時審慎推進相關改革。
在鄉村社會保障未能完全健全時，應彰顯宅基地的資格權，突出顯化土地要素的福利保障屬性，此時農村土地要素市場化程度相對偏低。
進一步，可以考慮在部分條件成熟、需求旺盛的地區設定農村房屋居住權，結合宅基地「三權分置」改革逐步實現宅基地權能加強和流轉實現。
最後，隨著社會多元福利保障的完善和城鄉統一建設用地市場建設時機的逐步成熟，可以考慮實行「四放開」，即購買對象放開、購買區域放開、購買價格放開、購買數量放開，全社會均可按市場交易原則獲得宅基地使用權利，並在符合規劃用途的前提下使用並獲得收益。
換言之，未來在鄉村充分發展、實現充分社會保障的基礎上，可按照平等保護各類產權的原則，結合居住權的設定，逐步賦予包括宅基地完整的用益物權，實現「同地、同權、同價」。
《21世紀》：近日，自然資源部發布了《土地徵收「成片開發」標準（試行）》（徵求意見稿）。對於這個土地徵收制度改革中爭議最多的難題，你有什麼建議？
嚴金明：對於徵地制度而言，2020年新《土地管理法》改變了傳統的「統一年產值徵地補償標準」，在第四十八條明確提出「徵收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定」。
首先，就成片開發標準制定而言，應當結合地方需求和特點，因地制宜地界定實際內涵、確定最小和最大規模，不能一刀切地完全排除經營需要，也不能一刀切地制定公益佔比、投資額、容積率、密度等指標限制。
其次，通過進一步提高區片綜合地價的科學性和合理性，能夠形成相對較為統一的參考標準，相對縮小徵地補償兩級分化差距。
其中，可繼續探索股權化處置徵收補償。通過補償權兌換為抽象的財產權，不僅克服了安置、現金等補償分配方式的局限性，幫助農民實現補償利益的長遠資本化，也降低了徵地的現金流資金壓力，相對更有利於助推配置市場化、資產權益化、利益共同化和收益長期化。
最後，從試點情況分析，不管是試點地區集體土地以何種途逕入市，總體而言流轉所獲土地增值收益均超過徵收所得收益。如果土地供應轉為以集體經營性建設用地入市為主，農民集體收益可能顯著增加，地方政府收益可能將明顯減少，從而導致徵地難度增加，容易產生新的矛盾。因此，要統籌兼顧土地徵收與集體經營性建設用地入市中，國家、農民集體和農民的收益分配，根據不同的社會經濟發展階段，適當平衡流轉和徵收的土地收益。
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