非洲對美國來說，長期以來都是戰略優先度較低的地區之一。但是現在不同了，華府為了保護通向幾內亞灣附近儲量豐富的撒哈拉以南非洲地區油氣田的主要通道，提高了對該地區的戰略上的關注程度，其目的在於減少美國對中東油氣資源供應的依賴。
預計到2011年，美國石油進口將有20%來自於非洲。非洲大約有4億名穆斯林，在像奈及利亞、索馬利亞這樣的國家，穆斯林激進主義已經興起。尤其是索馬利亞，這個國家已經成為狂熱的原教旨主義分子一個非常熱門的訓練目的地。暴徒在這些地區操縱選舉，使本已虛弱失敗的國家更加地脆弱，這種情況在撒哈拉以南地區比其它地區更為嚴重。其中的典型就是由伊斯蘭主義統治的蘇丹和處於無政府狀態的索馬利亞。非洲現在存在的一些問題，之所以引起美國的重視，並不是因為美國在那裡立即有什麼戰略利益，而是和價值觀有關。貧窮和疾病（尤其是愛滋病）遍及這塊大陸，非洲53個國家中的大多數，在政治上是不穩定的，在經濟上是不健康的，或者是由非正義的政權所統治的。舉個例子，辛巴威就擁有以上所有的痛苦。
基於以上的狀況，美國國防部創立了非洲司令部（AFRICOM）。這個司令部的任務包括，制定和執行美國對非洲的外交政策，幫助非洲改善自身狀況等等。這一司令部和冷戰時期美國在這一地區的地緣政治架構完全不同。美國軍方強調，要通過提高非洲自身的軍事能力來為不安全的未來做好準備，而非僅僅停留在很少的危急處理上。非洲司令部將成為多機構工作的關鍵部門，它將利用非動態的軍事資源（比如說指揮、控制和通信資產，工程能力以及公共健康服務能力），提供與人道主義救援和發展有關的服務，改善非洲的國防基礎設施，支援而非控制非洲各國的領導層。2007年2月，國防部宣布成立非洲司令部，五角大樓一位發言人稱，這個司令部的主要任務事實上將是非動態的，比如說人道主義救援和災難救助，這個司令部主要的工作將是阻止戰爭，建立穩定的地區秩序。
然而非洲是不會那麼容易就接受非洲司令部的。2007年初到年中，華盛頓舉辦了有關非洲司令部的公共關係首次展示會，但是這可以說是不合適宜，因為當時伊拉克的安全局勢正在惡化，而且美國的前沿軍事活動已經是外界的焦點。從最壞處說，可以說這是帝國主義行為，是野蠻無能的行為，從最好處說，美國軍隊主要從事反恐戰爭，而沒有做更多的工作去幫助本地的國家。當這一問題被放大之後，非洲司令部的官方說明就有些蒼白和無力了。國防部首先透出了在非洲建立新的美國軍事基地的可能性，然後溫和地宣布這個新的司令部僅僅是一個簡單的重組之後官僚機構，主要目的在於通過將負責這塊大陸的各個機構統一到一個單的戰鬥司令部麾下，以使職責合理化。五角大樓的聲明指出，這個新的司令部的重點在於阻止戰爭，而非進行戰爭。美國國務院於2008年把非洲司令部描繪為「正在寫的歷史。」
由於官方對於非洲司令部的描述不夠清晰，使人們對於美國霸權主義的擔心增加，使人們更加擔心美國非洲政策的「軍事化」。非洲司令部現在的辦公地點，在歐洲司令部總部外，即德國的斯圖亞特。該司令部的支援性陸軍和海軍部隊基地位於義大利的維察琴以及那不勒斯。歐洲司令部以前曾經負責西部非洲。唯有深受戰禍之苦的賴比瑞亞願意提供基地配置一個非洲司令部地區總部。南部非洲發展共同體（Southern African Development Community）的十四個國家，明確投票表示反對這樣做。阿爾及利亞和利比亞很快就排除了這種可能性，即使是北非美國最親近的盟友，對此也沒有多少熱情。2007年12月，奈及利亞正式拒絕這樣的一份申請，它不願意提供一個地點作為地區總部，並鼓勵其它非洲國家也像它那樣做。加納可能是西部非洲最支持美國的國家，也這樣做了。2008年5月，非洲司令部擱置了在非洲大陸尋求建立一個永久性地區總部的計劃。最近，非洲對於非洲司令部的抵制似乎少了一些，但是非洲民眾和政府對美國人的「長靴踏上陸地」不能容忍的態度是一直存在的。這樣的情況，對美國海軍要比對美國陸軍要有利很多，美國海軍可以說在對非洲的新戰略中要起到主導作用。
非洲合作站
美國非洲戰略的重要體現之一就是「非洲合作站」，或者說APS，這是一個由多種小型戰艦組成的團隊，在幾內亞灣進行了為期六個月的部署。2008年4月，美國海軍在該地區實施了第一次該類活動。「非洲合作站」的領導單元是美國海軍「麥克享利堡」號船塢登陸艦（LSD43），這是一艘長610英尺的兩棲登陸艦，它吃水淺，並擁有多種接岸模式，這使得在幾個地點同時執行任務變得容易很多。參與這項活動的其它海軍艦船包括：高速船「魚燕（Swift）」號，這是一艘原先為水雷戰設計、發展瀕海戰鬥概念的雙體船；核動力攻擊潛艇「安納波利斯」號（SSN76）；飛彈巡洋艦「聖哈辛託（San Jacinto）」號（CG56，長567英尺）。「非洲合作站」是美國海軍全球艦隊基地站計劃的一個組成部分，它的基礎是最近定義的「海事部門發展（maritime sector development）」戰略概念。行動目標是：通過在海域感知、軍事專業化、技術基礎和作戰反應等方面打造非洲的海上能力，建立和確保海上安全。戰略目標是：通過「非洲合作站」，使非洲國家在保持海上安全方面能夠自足自立，對美國保持更友好的狀態。
「千艦海軍」的概念是指，多支海軍以全部資產和美國海軍結盟，組成一支擁有一千艘艦船的艦隊。這個概念是由參謀長聯席會議主席麥可·馬倫上將於2005年提出的，當時，他還是海軍作戰部長。更特別的是，哈裡·奧裡奇（Harry Ulrich）上將認為，美國海軍必須要在和平時期做一些具有建議的事情。在退休之前，他擔任了海軍歐洲部隊司令，當時該司令部的責任區域包括幾內灣在內的非洲地區。對他而言，這意味著要使許多非洲國家的政府認識到，擁有藍水海軍力量投送能力的偉大夢想是不切實際的，他們並不需要這樣的海軍，他們應該建設褐水海軍，用來巡邏，進行海上執法，滿足海上安全需求，建立一支能夠共同使用，強調區域能力的部隊。其實非洲國家之間合作的動力很強。歐洲消費的古柯鹼的四分之一是通過西部非洲來運送的。全世界罪惡的人口買賣的60%發生在撒哈拉以南地區。2007年發生的海盜攻擊全球增長，非洲要為其中的10%負責。撒哈拉以南地區，每年因為非法捕魚損失10億美元，僅僅是奈及利亞，因為非法採油，其國家經濟每天就損失300萬美元。此外，非洲國家也要分擔全球戰略目標，比如說反制大規模殺傷性武器的擴散、阻止毒品運輸和交易等等。
為了正確詮釋非洲合作站概念，奧裡奇海軍上將領導之下的美國歐洲海軍司令部仔細考慮，應該向非洲民眾和政府傳遞什麼樣的信息，應該如何影響它們對於美國的看法，其實這就是戰略溝通。歐洲海軍司令部認為，不進行直接的武裝幹涉，從海上進入才是有意義的，因為這樣可以沒有龐大的美國地面存在所帶來的政治和心理包袱。因此，「非洲合作站」將頻繁地進行長期的巡邏，中間進行短暫的停頓，提供作戰訓練，發展美國和非洲國家之間的合作關係。因此，這個計劃看起來像是對喬治·W·布希時代對外政策的一種糾正，那種對外政策疏離了外國人，使海外合作者對於他們和華盛頓的關係不具信心。同時，非洲司令部的創建似乎象徵著美國軍事優先度的一個最大程度上的重新定位，這意味著：在中東不穩定的時代，美國強調要保護非中東的石油供應，牽制伊斯蘭激進主義和恐怖主義。
非洲合作站和海軍戰略的適應性
在19世紀的第一個十年，美國海軍曾經幫助非洲重建海上安全，那時候主要是進行了打擊巴巴裏海盜的小型海上戰爭。大約一百年之後，西奧多·羅斯福的「炮艦外交」，採用了阿爾弗雷德·賽耶·馬漢（Alfred Thayer Mahan）的海權理論，為美國打造了一支強大的藍水海軍，這支海軍一方面要確保國家經濟的繁榮，另一方面要作為國際政治的重要手段。美國要用這支海軍保護國家安全，維護和促進國家政治和經濟利益。歐洲海軍司令部，而不是國防部長辦公室或者國務院，於2004年10月召集和主持了幾內亞灣海事安全會議。
「非洲合作站」計劃的設計也考慮到了應對海軍內部挑戰的需要。在美國四大主要軍種中，海軍承擔的反恐和反暴亂責任是最少的，因而短期內不會在預算方面出現重大問題。從政治角度上講，海軍需要執行好保衛美國更多緊迫的利益，比如說通向石油的航道，比如說贏得那些對伊斯蘭激進主義比較脆弱的地區。海軍了解，美國地面部隊在非洲的大規模存在，會破壞美國在非洲的諸多戰略利益，因為這會驚擾到當地民眾，使人們對美國更加地反感和敵對。然而，就像「非洲合作站」這樣的海事計劃，卻要比地面部隊存在計劃要好得多，通過把海軍放在第一線，美國可以贏得非洲各國政府和民眾，贏得他們的善意和支持。儘管海軍背著擔當過炮艦外交執行者的一些歷史包袱，「非洲合作站」向潛在的盟友、夥伴甚至是敵手展現了一幅新的畫面。
當然，當涉到美國在非洲的利益或者價值觀問題，使用地面軍事力量可能是不可避免的。相應地，為了公眾安全了解使用非洲司令部的局限性，華盛頓應該公開和清楚地承認，這個司令部最大的挑戰中的兩個，一為維護互惠互利下的能源安全，二為維持和平和國家建設，都有可能會進行不下去。以上內容五角大樓已經明確寫到了美軍的條令之中。需要進一步注意的是，非洲司令部將為美國提供官僚政治的手段，促進對非外交，提高與主要的非洲國家和地區組織的軍事關係，更好地應對這些挑戰。美國還應該強調，在非洲地區，應該優先選擇使用非洲國家部隊或者聯合國的維持和平部隊，而不是美國軍隊或者美國領導的盟國軍隊。
從表面上看，這樣的分配看來起與國防部通過快速擴展美國特種作戰司令部的規模、人員和預算，重組地面部隊結構相衝突。非洲之角聯盟聯合特遣部隊（CJTF-HOA）將成為一個非洲司令部的資產，形成這種新的基礎的較早的一個例子。它將對地區合作夥伴有很大的幫助，將是一個有關人道主義援助和軍事對軍事訓練計劃的有效的多機構試，但是大多數非洲只會看到，軍隊主要是是打擊恐怖主義的工具，其行動最容易引起注意的就是，支援衣索比亞所領導的地索馬利亞的佔領，目標瞄準那些可疑的恐怖主義分子，有時候卻只會嘆惜民眾的損失，只考慮政治上的得失。因此，CJTF-HOA傾向於表示，使用軍隊可能會危害而不是促進美國在非洲的長期戰略地位。因此，一些美國官員提出的建議，非洲司令部將來的運作模式應該以CJTF-HOA的當地的能力建設任務為榜樣，這似乎是不對的。相反，政策的重心應該向非洲司令部對外軍事交往、國際軍事教育與訓練以及維持和平行動等方面的預算傾斜，這些都是「非洲合作站」所要做的工作。這將立即加速實現美國建設非洲軍事力量的目標，提高對任何聯合部署來說都非常重要的互通性，這些部署對和平強制行動和維持和平行動非常重要。這一切都將使美國幫助非洲發展改變的願望逐步實現。
所以，非洲司令部應該比開始的時候更容易讓非洲各國政府及其民眾接受，最終獲得他們的認可，至少是默許。到目前為止，「非洲合作站」已經贏得了多數非洲西海岸國家的信心和熱情參與，這一度成為美國在撒哈拉以南非洲地區進行軍事活動中最有效的、政治上最一致的部分。「非洲合作站」將成為非洲司令部最重要的政治上最有價值的戰略資產。
作者簡介：喬納森·史蒂文森先生是美國海軍戰爭學院一位從事戰略研究的教授。2008年4月份，他曾經在幾內亞灣登上美國海軍「麥克享利堡」號船塢登陸艦（LSD43），這是「非洲合作站（the Africa Partnership Station）」的一個組成部分。
譯自：《美國海軍戰爭學院評論》
作者：喬納森-史蒂文森（Jonathan Stevenson）
編譯：知遠/戰艦
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