從新財防12號文看軍工科研事業單位科研費管理的挑戰和新思路

2019年2月18日，財政部、工業和信息化部和國防科工局發布了《國防科技工業科研經費管理辦法》（財防〔2019〕12號文，以下簡稱「新財防12號文」），對國防科研項目從立項概算到決算的過程進行了詳細的規定，在經費管理的目標、原則、概算內容等方面均進行了大刀闊斧的修訂，旨在順應新時代科研項目任務管理和科研費管理的需求和發展。這些改變對軍工科研事業單位的科研費管理提出了新的挑戰，同時也意味著新的機遇。軍工科研事業單位應把握好新財防12號文出臺的時機，優化自身的科研費管理流程和方式方法，更好地完成科研項目對經費管理的任務。

一、新財防12號文的亮點

（一）項目分類管理，科學合理確定項目內容和經費概算

新財防12號文按照研究方法和交付物的特徵及內容將科研項目分為研製類、技術類和研究類，對三類項目的科研費的構成和概算方法均進行了規定，這是科研費管理方式的一種突破，也是順應科研費管理發展趨勢的一大變動。

科研項目由於研究內容的不同，其經費構成千差萬別，使用一種統一標準去丈量其經費內容，必然會導致一些不科學不合理的結果。進行分類管理就是儘量避免這種不科學不合理現象的發生。通過分類規定的內容可以看出，新財防12號文在大量實際調研的基礎上對三類項目的經費構成進行了研究，儘量使各類項目的概算與核算結果靠近。分類施策的方法更加關注項目的工作內容及其支出的構成特點，可以有效地加強項目經費的延續性和參考意義。

（二）科目優化設置，準確清晰定義項目內容和核算內容

新財防12號文將科研試製費的概算科目和核算科目進行了統一，在科目設置上也貼近軍工科研事業單位的會計科目體系，對各科目的含義和概算、核算內容進行了更明確的規定。新財防12號文取消了設計費、試驗費，將差旅費、會議費和專家諮詢費統一在事務費科目下，調整了材料費、專用費的列支範圍，解決了工資及勞務費如何列支這一「老大難」問題。通過各個條款的內容可以發現，新財防12號文是在大量的實際調研的基礎上編寫的，各科目核算內容更加貼近實際科研任務支出內容，使得概算編制變得有據可依，且更加具備實操性。概算和核算科目統一後，概算的科學性大大增加，對科研費的使用管理具有很強的指導性，核算的指向性也隨之加強。例如，原財防〔2008〕11 號文規定，全額財政補助單位的項目概算中不得列支工資費［1］，但在實際工作中，由於事業單位的財政補助收入並不能全額彌補事業單位工資總額，所以科研費的核算中會包含工資費抵減財政補助收入後的餘額，這部分費用通常通過分攤計入科研項目的工資及勞務費。由於在概算中，事業單位職工工資不能計入，事實上，這部分費用都通過各種方式「塞」進了其他費用，比如設計費、試驗費等，這導致科研項目概算和核算在各科目上都具有較大差異，不僅使科研項目概算的科學性打了折扣，也使科研項目概算的各科目內容的延續性和參照性減弱，削弱了科研費概算的合理性。新財防12號文對工資費的認定，極大程度地改善了以上情況，項目承擔單位可以根據以往項目的費用使用情況，對申報項目的各科目進行較為精確的概算，而不需要絞盡腦汁地處理必然會發生卻無法得到認定的費用，使得項目經費的概算更加具有指導意義和參考價值。

（三）聚焦績效管理，放管結合優化創新環境和流程

新財防12號文對項目的經費管理更加貼合實際，項目承擔單位經費使用的難度相對減小，但是對項目的績效考核卻進一步加強。李克強總理2018年12月6日在國家科技領導小組第一次全體會議上指出要「大力推動賦予科研機構和科研人員更大自主權」。新財防12號文秉承這一理念，強調項目單位和科研人員的主體責任，強化責任和誠信意識，激發科研人員創新活力。

新財防12 號文允許項目承擔單位根據科研活動實際在各明細科目間調劑使用成本費用，僅控制了事務費，不允許其超過預計成本。在項目經費不突破的大框架下允許各科目調劑使用，賦予項目單位經費管理使用更大自主權［2］。同時規定：科研項目完成任務目標並一次通過驗收，項目概算扣除項目成本後的結餘資金全部作為項目收益，由項目單位統籌用於研發活動支出。未通過驗收和整改後通過驗收的項目，結餘資金按該項目中央財政撥款比例收回［3］。這種以績效考核經費的辦法，一是敦促項目組對項目任務的推進和實施需要更加有力，能得出有效成果；二是促進業財融合，將經費的管理和任務的管理結合起來，項目績效完成，經費結餘即可作為項目收益；三是促進項目概算和核算更加合理科學，節省國家資金，經費概算上報的合理科學，可以有效引導項目任務有序進行，同時指導項目經費的管理和核算，最終達到多贏的良好局面。

綜上所述，新財防12號文對科研經費的管理提出了更高的要求，軍工科研事業單位科研經費管理的模式必須要跟隨文件變化作出改變，科研費管理面臨著全新的機遇和挑戰。

二、軍工科研事業單位面臨的挑戰

（一）如何確定項目類別並申報概算

新財防12號文把科研項目分為3類，對3類項目的概算科目在內容和計算方法的規定也存在一定差異。軍工科研事業單位在項目立項申報時，如何選擇或者確定項目的類別，是一個技術問題。項目單位不僅要明確項目的任務內容，將其與項目類別進行比照，還要對項目經費的構成有一定的把握。不同類別的項目，其概算的構成有著較大的差異，一旦不能準確將其歸類，那麼其概算的內容和構成將天差地別。雖然政策允許各科目調劑使用，但概算對項目經費使用的指導性將蕩然無存，極易造成項目決算超支或出現巨大結餘的情況，從而影響項目績效。

（二）如何優化項目概算科目構成

新財防12號文解決了項目經費概算核算「兩張皮」的問題，將概算科目與核算科目進行統一，同時將概算科目的內容儘量貼近核算科目的業務內容，儘可能使項目的核算與概算保持一致。在這樣的背景下，軍工科研事業單位需要將項目的概算構成進行優化，使各科目的概算內容既滿足實際任務需求，又儘可能地貼近項目概算中各種比例計算的結果，以求充足、合理的項目概算。

（三）如何實現新舊科目順利過渡銜接

新財防12號文對科研項目的核算科目做出了新的規定，這一規定與《軍工科研事業單位會計制度》中對科研成本的二級科目設置有一定的差別。按照新財防12 號文的要求設置科研成本的二級科目，並改變其核算內容，對軍工科研事業單位的財務核算工作提出了新的挑戰。新科目中取消了設計費和試驗費，舊科目中的成本餘額應如何處理？材料費、燃料動力費、專用費的列支範圍均出現了變化，舊科目中的部分核算內容是否應剔除？剔除後應如何處理？新科目和舊科目銜接的時機應如何把握？這些問題亟待解決。

三、軍工科研事業單位後續工作的新思路

（一）準確定位項目類別

新財防12號文頒布前，各種類別的科研項目通常採用同一種核算方式進行費用列支，由此導致許多科研項目下列支了不該列支的費用。在項目決算審計時，只能剔除或者重分類至其他科目，導致核算與概算的巨大偏差，不僅影響項目的驗收結果，還給項目單位造成了損失。

新財防12號文一方面對項目進行分類，另一方面對經費的使用允許在各科目間進行調劑。這對項目單位提出了更高的要求，項目單位必須根據自身業務特點和管理需求，組織成立相應的經費管理團隊，調整經費使用和管理的流程和方法，將項目的任務績效、預算與核算高度融合。同時在項目經費實際管理和核算時也應相應進行分門別類，有的放矢，突出重點，使項目的直接成本和費用更加顯性化，更好地為同類項目的概算提供數據支撐。將項目按不同類別進行任務管理和經費管理，可以更好地達到項目資料庫的數據積累效果，從而促進新項目立項申報時的分類與概算工作。

新財防12 號文將項目經費與績效管理掛鈎，項目一次性通過驗收，即認定了項目經費支出，那麼項目結餘可全部認定為項目的收益，單位可自行留用。在這樣的背景下，軍工科研事業單位在項目實施過程中應強調對階段績效目標的設定和完成考核，以業務定財務，以財務促業務，真正做到「業財融合」。加強對業務績效考核的同時，也應加強項目經費管理的考核，強調更加合理科學地使用經費，使核算和概算儘可能地貼合，通過全壽命周期內的全面預算管理等各種手段，促進項目經費的使用真實、可靠，貼合項目實際任務需求的經費使用曲線，促進項目一次性通過驗收，給項目畫上一個圓滿的句號。

（二）優化概算在科目中的分配

新財防12號文中對許多科目的概算依據進行了調整，出現了完全由概算內其他科目計算得到的費用，例如，事務費和管理費。新財防12 號文規定：研製類、技術類項目的事務費以材料費、專用費、50%外協費三項之和為基數，按一定的比例進行超額累退計算得到，而研究類項目的事務費的基數增加了工資及勞務費，計算比例也進行了一定的調整。這與之前完全按照任務內容估算差旅費、會議費、專家諮詢費的方法有較大的差異。管理費則是以材料費、專用費、50%外協費、燃料動力費、事務費、固定資產折舊費六項之和作為基數，按照一定比例計算得到。對於研究類項目，管理費的計算基數還增加了工資及勞務費。不同類別的項目概算，其科目的構成有著一定的差別，軍工科研事業單位應在一定程度的數據積累成果上，努力明確項目任務內容，同時精確任務對應的經費需求，通過對各科目間的調整和優化，保證項目概算總額和各明細科目均可支持項目順利進行。軍工科研事業單位應改進項目經費管理模式，將項目預算與核算進行統一，充分利用信息化手段，突出強調「一對一全壽命管理」模式，即一個經費管理人員對某個特定項目，從項目概算開始便進入項目團隊，全程參與項目經費的使用和管理，直至項目審計決算結束。這樣的管理模式有利於建立項目經費資料庫，在項目整個研製周期內，項目經費的支出在不同階段會體現出不同的特徵，全壽命周期內的一對一管理可以有效地促進項目經費支出的歸納總結和歸集整理，成為寶貴的數據和經驗。這樣的管理模式還可以保證項目的經費從概算到核算再到決算，始終有一個「管家」，確保其全壽命周期內的經費使用合理合規，有跡可循。

（三）分析核算內容，細化科目設置

軍工科研事業單位按照《軍工科研事業單位會計制度》進行科目設置，現有的「科研成本」一級科目下設有四個二級科目，分別是「直接材料」「直接人工」「其他直接費用」和「管理費」。「其他直接費用」下又設「設計費」「差旅費」「會議費」「外協費」「試驗費」等三級科目。明細科目的核算內容與新財防12 號文的規定都略有偏差，按照新財防12 號文的要求，科研經費支出的核算科目應與概算科目保持統一，在此背景下，軍工科研事業單位需要重新設置科研成本下的二級及更多級科目，來保證新舊科目核算內容的銜接和數據結構的穩定。首先，就科目本身而言，應努力學習和解讀文件，分析新舊科目的核算內容，明確其中的對應關係；其次，對於新舊項目應有不同的處理，部分大型型號項目研製周期跨度長，本身就存在幾次科目設置的更迭，應對這類項目的成本餘額進行溯源式的分析與整理，明確其各科目的內容構成，再與新科目進行對應；最後，應細化科目的設置，軍工科研事業單位應結合自身的業務特點和管理需求，在明確的概算一級科目下，繼續細化分解，設置二級、三級甚至四級科目，或者增加輔助核算內容，直到能夠將所有的核算內容囊括。只有這樣，才能既完整地計列科研項目的支出，又滿足項目概算和核算統一的管理要求。例如，《軍工科研事業單位會計制度》中設置了「試驗費」科目，該科目下的核算內容，各單位均有不同理解，新財防12號文取消了「試驗費」科目，那麼原來在該科目下核算的各類費用，就應分析並將其歸類，分別計入「材料費」、「燃料動力費」、「外協費」、「事務費」中的「差旅費」、「工資及勞務費」等科目。如果項目單位希望能夠按照任務對支出進行統計，可以在科目下設置二級科目或者做工作分解結構（Work Breakdown Structure）任務號的輔助核算等各種手段，以滿足管理需求。

四、結束語

新財防12號文的頒布對軍工科研事業單位來說，既是機遇又是挑戰。其中各項規定仍有不甚明確之處，但新財防12號文的經費管理原則和重點已十分明確，各單位應當充分解讀新財防12號文的主旨，結合自身管理需求和業務特點，重新規劃科研費管理的流程和方式方法，切忌固步自封，要以全新的姿態面對科研費管理中的新挑戰。（作者：李玥 吳旭輝/中國航空工業集團公司西安飛機設計研究所）

來源：航空財會

原標題：《從新財防12號文看軍工科研事業單位科研費管理的挑戰和新思路》

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