全國政協委員劉尚希建議去行政化、去編制化、去預算化
「三去」能否破解科研事業單位體制難題？
文章導讀： 「三去」在現實中是否具有可行性？討論多年的科研事業單位體制問題，是否會成為事業單位創新改革的新起點？
《中國經濟周刊》記者 王紅茹 | 北京報導
責編：周琦
(本文刊發於《中國經濟周刊》2018年第13期)
科研事業單位要不要打破原有的體制，一直是全面深化改革中頗具爭議的話題。在今年的全國兩會上，全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希提出，在全面深化改革進程中，近年來雖出臺有針對科研事業單位的激勵政策，但由於其主體定位不明確，各種管制要求較多，激勵政策效果一般。他建議，打破科研事業單位體制，以「三去」 (去行政化、去編制化、去預算化)重塑科研事業單位體制。
「三去」在現實中是否具有可行性？討論多年的科研事業單位體制問題，是否會成為事業單位創新改革的新起點？
一些現行政策落地存在困難
北京某科研單位研究員張霖(化名)，因上級機關要求嚴控行政機關出國人次，所屬科研單位一併納入出國人次控制範圍，在前往非洲參加學術研討會的審批中遇阻。「如果要避免被劃入出國人次控制範圍，必須走一個認證程序，到相關政府部門去證明所在單位是科研單位。」張霖說。
其實，從政策層面，國家對出國進行學術交流的科研人員的限制並不嚴格。2016年中共中央辦公廳等6部門印發的《關於加強和改進教學科研人員因公臨時出國管理工作的指導意見》提出，教學科研人員出國開展學術交流合作年度計劃，由各高等學校和科研院所負責管理，並按外事審批權限報備，不列入國家工作人員因公臨時出國批次限量管理範圍。
張霖的經歷僅是科研事業單位諸多政策無法真正落實的案例之一。
黨的十八大以來，黨中央不斷強調人才作為經濟社會發展第一資源的重要性，從中央到國務院各部委，分別出臺了多份文件。
劉尚希告訴《中國經濟周刊》記者，單就人才政策而言，從中央層面涉及全局的有10多份，在地方層面則多達數十項。
這些政策對我國人才發展和科教事業的興旺無疑是利好，但是在劉尚希看來，由於目前事業單位的定位及其宏觀管理體制未進行全面深化改革，這些利好政策在落地過程中依舊存在一定困難。
我國科研事業單位改革自1985年啟動，至今已33年，最近的一次改革是2011年推進的事業單位分類改革。
2011年，黨中央、國務院公布了《關於分類推進事業單位改革的指導意見》，要求到2020年，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監督有力的管理體制和運行機制。業內人士認為，此次事業單位分類改革的目的，主要是為破解一些事業單位功能定位不清、政事不分、事企不分、機制不活的問題。
張霖說，在此次事業單位分類改革中，他所在的科研單位報的是公益二類，「但是至今也沒有下發通知認定我們單位是公益二類，可以說是不了了之。」
科研事業單位改革難在體制？
對科研事業單位而言，是否被認定為公益類事業單位，以及被劃分為公益一類還是二類，直接決定著其以後的發展戰略、科研經費來源、人員經費和相應的福利待遇等事項。但是，分類改革遲遲不能落實，難在哪裡？
「改革難就難在體制。體制是根本，沒有事業單位管理體制的突破，再好的政策都可能陷入『空轉』。」劉尚希告訴《中國經濟周刊》記者，當前，科研事業單位雖然嘗試了一些改革試點，也有個別科研事業單位主動改革探索，但在既有體制環境下，改革的難度較大。
業內人士介紹，科研院所雖然被稱為事業單位，但從性質上看，它既不是授權運作的行政組織，也不是利潤導向的經濟組織，而是屬於廣義的社會組織。與民辦社會組織相比，科研事業單位屬於公立，雖然在所有制屬性上不同，但在社會屬性上一致，都是公益導向的社會組織。
作為公益導向的社會組織，能否有經營性收益？
「當然可以有經營性收益，只是利潤不能分配給投資人，只能用於公益目的。國外出現了『社會企業』這種新型組織形式，界於經濟組織和社會組織之間，以商業方式存在，但以公益為目的。這對我國科研事業單位這類創新主體來說有借鑑意義。」劉尚希說。
專家建議立法確定科研事業單位法人主體地位
黨的十九大報告明確提出，深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離。
在此政策導向下，劉尚希建議，科研事業單位作為社會主體，應回歸其社會本位，並通過立法確立其法人主體地位。這就需要「三去」——去行政化、去編制化、去預算化，以重塑我國科研事業單位管理體制。
去行政化，即從政府體系中剝離出來。劉尚希認為，應把科研事業單位作為公立社會組織來管理，依法自治，按照事業單位的社會屬性，落實事業單位的法人自主權。作為公立的社會組織，事業單位與民辦社會組織都屬於社會主體，其法律地位應平等。「這就像國企與民企都是市場主體一樣，僅僅是所有制不同，這樣能真正解放和激發社會活力。」
去編制化，即破除身份差異。劉尚希認為，把科研事業單位從編制體系中剝離出來，讓科研人員從「政府人」變成「社會人」，可以為科研人員合理流動，實現產、學、研深度融合掃除障礙，為人才發展創造良好的體制環境。
「行政審批下的編制已經成為科研院所的羈絆，事業編身份在一定程度上影響了科研人員創新創業的潛力。一個單位內存在編制內外的身份，也造成同工不同酬、機會不公，不能調動所有人的積極性，等於浪費了部分人力資源和人才。在大力推進全員聘任制的條件下，編制的負面作用逐漸顯露。」劉尚希認為，傳統的編制化管理在進入中國特色社會主義新時代後，已不太適應科研院所的發展。
去預算化，即從「預算單位」轉變為「補助單位」。在劉尚希看來，作為自治的法人主體，科研事業單位應從政府的部門預算管理體系中剝離，使科研事業單位從「預算單位」轉變為「補助單位」，徹底解決因「預算單位」身份而導致的資金使用束縛。政府的財政管理從直接變為間接，主要通過完善法人治理結構、內控機制來實現推動創新。
「凡是有利於激發創新活力的資金使用方式方法都可以嘗試，也可以探索以事定費、購買服務、專項補助相結合的財政補助機制。」劉尚希說。