樓春豪:新冠肺炎疫情與印度對外戰略新態勢

引子

新冠肺炎疫情暴露了全球治理的不足,加劇了中美戰略博弈,刺激了全球產業鏈的重塑。在印度看來,雖然疫情給印度國內發展帶來巨大挑戰,但上述國際戰略環境的變化為其提供了"借疫謀勢"的空間。因而,印度政府主動作為、化危為機,努力將疫情變量與其既有的內外戰略相結合,在延續既有政策的基礎上,因勢利導開展"抗疫"外交,維繫乃至擴展其國家利益。印度的對外戰略態勢主要體現在三個層面:以"改革的多邊主義"積極參與全球治理,提高對全球治理的參與度;加強印太地區戰略投入,加速推進印太戰略;乘勢開展"產業鏈外交",提高本國在全球產業鏈、價值鏈中的地位。鑑於莫迪政府的執政穩定性,上述對外戰略新態勢將在較長時間內延續下去。當然,新冠肺炎疫情對印度國內政治、經濟、社會造成全方位衝擊,宗教矛盾激化、經濟雪上加霜、政策資源有限、外部環境深刻調整等勢必影響其對外戰略實施和國家崛起前景。印度對外戰略的調整使其對華政策競爭性乃至冒險性增強。中印需要保持戰略謹慎,確保雙邊關係戰略穩定。

引言

2020年突如其來的新冠疫情疊加世界百年未有之大變局,使得世界經濟遭受重創、全球化面臨巨大挑戰、全球治理體系加速變革、制度模式之爭更加凸顯、脆弱地帶失控風險加劇。有學者認為，疫情使得「既有國際格局與國際秩序遭遇猛烈衝擊，世界局勢呈現史上罕見的不確定性和不穩定性」。在此情勢下，印度作為全球人口第二大國，自然難以逃脫疫情衝擊，國內外輿論關於印度是否會成為疫情「王炸」的討論不絕於耳，世界衛生組織緊急情況應急項目主任麥可·瑞恩就表示，「印度是人口大國。疫情的未來很大程度上取決於人口密集國家。印度必須在公共衛生和社會層面採取積極措施，控制並壓制住該疾病。」

此次新冠疫情暴發後，印度政府的疫情防控工作總體上比較迅速、果斷。官方信息顯示，印度政府1月初即開始關注疫情形勢，並通過加強入境體溫檢測、停航、撤僑等措施，在整個2月都將新冠疫情確診病例控制在個位數。3月以來，受歐美和中東輸入性疫情影響，印度國內疫情快速擴散，政府不斷升級疫情防控力度，包括停發籤證、停止國際航班進出港等，3月25日-5月31日更實施了全球持續時間最長的「封城鎖國」。不過，由於此次新冠疫情防控難度極大，加之印度既有公共衛生體系滯後、新冠病毒檢測能力不足、城市貧民窟擁擠不堪、城鎮務工人員大量返鄉加劇病毒擴散等，印度的疫情防控任務極其艱巨。特別是6月份「解封」以來，印度新冠肺炎的確診人數屢創新高，面臨「生命」（疫情防控）與「生計」（經濟發展）的抉擇困境。

與國內疫情防控和經濟發展的嚴峻形勢相比，印度政府在外交上卻積極作為。從官方表態及具體政策實踐來看，印度認為疫情加速了國際秩序的變革、加劇了中美戰略競爭、加快了全球產業鏈重塑，對印度來說有挑戰更有機遇。印度戰略界普遍認為，疫情削弱了中美對國際秩序變革的領導力，印度有責任、也有機會成為多邊主義的領導者。因此，印度在疫情期間積極謀篇布局，甚至重啟了一度被其擱置、冷落的南亞區域合作聯盟（下稱「南盟」），尋求將「抗疫外交」與既有對外戰略和國內發展規劃相對接。總體上看，新冠疫情之下的印度對外戰略有三大方向，即：積極參與國際疫情防控合作，以「改革的多邊主義」（reformed multilateralism）提升對全球治理的參與；將「抗疫」外交融入印太戰略，以南亞、印度洋島國和美日印澳「四邊機制」為主要方向，因勢利導推進印太戰略；推出「自力更生」（Aatmanirbhar）計劃，大力推進「產業鏈」外交。這些對外戰略新動向既是印度現有對外戰略的延展，更是印度在新冠疫情與中美博弈疊加的大背景下，對自身對外戰略的長遠規劃。

一、以「改革的多邊主義」參與全球治理

「改革的多邊主義」最早是印度總理莫迪2018年7月參加第十屆金磚國家峰會時提出的，不過當時主要是強調聯合國安理會改革的重要性，對其具體內涵並未給予過多闡釋。新冠疫情暴發後，印度政府逐漸將「改革的多邊主義」作為其參與全球治理的指導思想和重要抓手，莫迪總理在參加聯合國教科文組織慶祝聯合國成立75周年大會時予以闡釋，印度外長蘇傑生、外秘什林拉也多次在講話中反覆提及，「改革的多邊主義」的內涵日漸充實。

其一，印度繼續支持「多邊主義」。面對全球治理的赤字問題，印度並不認可美國的單邊主義政策，而是強調以多邊主義來應對，「我們面對挑戰的全球性——無論是以前的武裝衝突、經濟蕭條、氣候變化，抑或是當前的大流行——以及對公平（而非僅僅平等）的追求，是印度強調多邊主義的動因」。早在2019年，印度就加入了德國、法國等倡議組建的「多邊主義聯盟」。此次新冠疫情暴發後，川普政府非但沒有扮演全球應對疫情的領導角色，反而將政治凌駕於科學之上，炮製「中國病毒」、「武漢病毒」等論調，甚至以「世衛組織以中國為中心，是中國傀儡」為藉口退出世衛組織，嚴重幹擾疫情防控的國際合作。對此，雖然印度民間存在呼應美國批評世衛組織、抹黑中國的論調，但印度官方並未完全「隨美起舞」，而是強調以多邊主義開展國際疫情防控合作，應對全球治理赤字問題。

其二，與時俱進推動現有多邊機制變革。在印度看來，新冠疫情的全球蔓延，暴露了現有多邊機制的不足，也印證了其加快推進現有多邊機制變革的主張。總理莫迪強調，「多邊主義必須反映當今世界的現實。只有以改革後的聯合國為中心的『改革的多邊主義』，才能滿足人類願景。」外長蘇傑生也指出，「任何機構，無論多麼重要，都不可能在成立之後一成不變。正如我們需要考慮世衛組織的資源投入和管理參數以解決當前的弊端一樣，我們還需要對所有多邊機構進行冷靜的審視和改革，使之更適應我們的時代、更代表本世紀的特點。」

其三，印度應該且有能力成為多邊主義領導力量。印度一直懷有強烈的、根植於其戰略文化的大國抱負，這種抱負既有其受種姓制度影響、認為自身在國際等級體系中居於最高層的因素， 也有其認為印度教蘊藏著超越世俗的精神力量、印度可以成為「世界導師」（World Guru）的認知。莫迪所在的印人黨具有強烈的印度教民族主義色彩，其對外戰略深受印度教文化影響，故而更加「追求國家實力和國際威望、恢復文明榮耀、在國際體系中獲得更顯著地位」。新冠疫情暴發後，印度前外秘薩仁山認為，「新冠疫情給印度提供了恢復多邊主義的機會，使印度能夠成為國際主義強大、可信的倡導者，並在一個動蕩的世界中發揮領導作用。」

在政策實踐層面，印度政府注重發揮自身多元的身份特徵，在開展抗疫外交時始終貫穿「改革的多邊主義」理念，以提高自身在全球治理中的地位。用外長蘇傑生的話說，「很明顯，印度日益增長的實力和影響力將對全球再平衡起到塑造作用，決定著多邊主義的未來走勢。作為重回國際舞臺的文明大國，印度將創造完全不同的全球文化再平衡；作為後殖民地國家，印度應該而且將永遠與南方國家站在一起；作為一個奉行政治民主、市場經濟和多元化的社會，印度與西方的相互理解，能夠塑造各自的前景；作為多邊主義改革的倡導者，印度有能力影響國際機制和國際事務。」

印度總理莫迪先後參加了二十國集團、不結盟運動、全球疫苗峰會、聯合國經濟社會理事會等多邊平臺的視頻會議，強調印度致力於推動基於規則的、透明的、有改革的多邊主義，致力於新冠疫情國際防控合作。特別需要強調的是，莫迪2014年上臺後，先後缺席了2016年和2019年的兩次不結盟運動峰會，意味著莫迪政府對不結盟運動較為冷淡，其外交政策實踐也被普遍認為偏離了不結盟政策。但此次新冠疫情暴發後，不結盟運動召開了主題為「團結一致抗擊新冠疫情」的聯絡小組特別視頻峰會，莫迪高調參加並發表演講，強調印度作為「世界藥店」願向發展中國家提供大量藥品援助。此外，莫迪還高調出席聯合國經社理事會成立75周年的「新冠肺炎疫情後的多邊主義」高級別視頻會議，他與挪威首相是僅有的兩位參會的政府首腦。除總理莫迪外，印度外長蘇傑生、財長西塔拉曼也參加了金磚國家、國際貨幣基金組織、二十國集團等多邊機制圍繞疫情防控、經濟復甦等領域開展的合作議程。2020年6月5日，印度政府發布聯合國安理會非常任理事國的競選綱領，將「改革的多邊主義」作為五大優先任務之一。

除了多邊層面，印度政府還積極開展覆蓋全球的「線上外交」，並在此過程中推廣其多邊主義理念。新冠疫情打亂了印度既定的外交議程和傳統的外交模式，但印度政府積極開展圍繞疫情防控的視頻外交、電話外交，展現印度在全球疫情防控合作中的積極姿態。印度還成功舉辦了與澳大利亞和歐盟的雙邊視頻峰會,並在聯合聲明中提及「改革的多邊主義」；在7月15日的印歐峰會上，雙方聯合聲明也重申「促進有效的多邊主義和基於規則的多邊秩序，並以聯合國和世界貿易組織為核心」。

在推進其多邊主義的抗疫外交過程中，「世界藥店」是印度政府竭力打造的國家形象。印度製藥業發達,是全球最大的低價仿製藥和疫苗供應國，其獲得美國食品藥品監督管理局批准的製藥廠數量位居全球第二。新冠疫情發生後，印度認為其龐大的製藥業及可負擔的藥品價格，使其有條件成為「世界藥店」，可藉以拓展對外影響力。作為佔全球疫苗產量60%以上的國家，印度積極推進國際疫苗研發合作。莫迪在參加全球疫苗峰會時宣布向全球疫苗免疫聯盟提供1500萬美元援助。

二、因勢利導加快推進印太戰略

印度是印太地區重要的戰略力量，其「印太構想」經歷了由模糊到清晰、由爭論到共識的演進過程，直至莫迪總理在2018年香格裡拉對話會上予以完整的政策闡述，標誌著印度的印太政策基本成型，在印度對外政策中的地位也大幅提升。印太「涵蓋了東南亞、南亞及西亞北非的印度『大周邊』，牽涉中美日大國關係，涉及海洋安全和互聯互通重點議題」，既反映了印度在印太地區利益和力量拓展的現實，也有利於印度更好地發揮其地緣優勢，自然會成為印度對外政策的布局重點。新冠疫情發生後，印度面臨如何更好地推進其印太戰略、維護其在印太地區利益的挑戰。總體上看，印度政府借勢而為，儘量減少疫情對本國利益的影響，同時將疫情作為其既定印太政策的「倍增器」，努力提升其在印太地區的影響力。

其一，重啟南盟機制，呼應「鄰國優先」政策。印度於3月15日牽頭舉辦南盟國家疫情防控視頻會議。除巴基斯坦由衛生事務特別顧問出席外，其餘國家均是國家元首或政府首腦參加。莫迪在會上倡議：成立「南盟應對疫情緊急基金」，印方提供1000萬美元；印度組建醫生和專家組成的快反小組，準備相應的檢測試劑及其他裝備，在其他國家提出請求的時候立即予以支援；分享「疾病檢測綜合衛生信息」軟體，發揮南盟災害管理中心作用等。此後，印度於3月26日召開南盟衛生專家視頻會議，4月8日召開南盟貿易高官會，啟動「南盟新冠疫情信息交換平臺」（COINEX）。

鑑於前些年對南盟的冷淡，莫迪此次重新啟動南盟，一則通過向南亞鄰國提供必要援助，發揮地區領導力；二則南亞地區人員流動密集，印度通過幫助南亞鄰國進行聯防聯控，也有助於做好本國疫情防控；三則對衝中國通過向南亞國家提供疫情防控援助而獲得的影響力。

其二，積極參加美日印澳四邊機制下的抗疫合作。新冠疫情暴發後，美國一方面刻意將疫情「政治化」，「以疫制華」、「以疫壓華」，導致中美關係進一步惡化，另一方面在中印邊界、中巴經濟走廊等問題上公開支持印度，宣稱美政府將為遷出中國的美國企業提供支持，以拉攏印度加入美國主導構建的反華陣營。印度則積極迎合。

疫情防控方面，印度參加美國牽頭的印太抗疫合作機制。該機制由美方於3月20日倡議發起，每周舉行一次電話會議，與會方包括澳大利亞、紐西蘭、日本、韓國、印度和越南。在美國將疫情「政治化」的大背景下，美國牽頭印太地區少數國家搞的抗疫合作機制，有很強的針對中國的意圖，而印度則有意迎合。

防務合作方面，印度與澳大利亞舉行視頻峰會，達成《印太海上合作共同願景聯合聲明》《雙邊後勤支持協議》《防務合作諒解備忘錄之國防科技合作的落實協定》等文件，強化海域態勢感知合作，加之印度醞釀邀請澳大利亞參加馬拉巴爾演習，以及日印達成《物資勞務相互提供協定》，美日印澳四邊防務合作趨於閉環。

產業鏈重塑方面，美國鼓動建立美日印澳為主的對華產業脫鉤的「經濟繁榮網絡」（Economic Prosperity Network），日印澳則於9月1日舉行部長級會議加強合作、提高產業鏈韌性，四國就加強產業鏈合作達成共識。

其三，加大對環印度洋國家的抗疫援助，打造「衛生安全淨提供者」形象。「淨安全提供者」的表述首次出現在2009年香格裡拉對話會上，時任美國防長羅伯特·蓋茨在演講中提到「美國將印度視為印度洋及其更廣區域的淨安全提供者」。印度政府對該概念欣然接受，並在2015年的《確保安全海洋：印度海洋安全戰略》中首次在官方文件中予以確認。新冠疫情擴大了「安全」的內涵，各國對「衛生安全」（health security）的關注也日益增強，印度則將「淨安全提供者」的內涵予以拓展，希望通過與印太國家開展疫情防控合作、提供疫情防控援助、協助撤僑等，發揮「淨安全提供者」的作用。比如，印度於4月2日開展「聖傑瓦尼行動」（Operation Sanjeevani）,向馬爾地夫運送6.2噸必需藥品和醫療物資，向斯裡蘭卡、模里西斯、塞席爾、多米尼加等提供醫療物資。此外，印度海軍5月10日啟動「薩迦」行動，派軍艦訪問了馬爾地夫、模里西斯、馬達加斯加、葛摩和塞席爾，運送疫情防控所需醫藥物品，向模里西斯和葛摩派遣醫療救援小組，被印度政府稱為與印度洋地區國家互動的「重要裡程碑」。

三、大力推進「產業鏈外交」

新冠疫情在全球的蔓延及各國的疫情防控舉措，對全球產業鏈造成了嚴重幹擾。在此情勢下，印度積極推進「產業鏈外交」，希望藉助全球產業鏈重塑的契機，提高自身在全球產業鏈中的地位，同時倒逼國內「印度製造」戰略的推進。

其一，服務國內「印度製造」戰略，扶持本土產業發展。對於印度這樣十億級人口的大國來說，發展製造業是解決國內就業問題的唯一出路。2014年9月，莫迪政府第一任期不久就提出了「印度製造」（Make in India），希望將製造業佔國內生產總值（GDP）的比重由當時的16%增加到2025年的25%。但由於未能推動土地、勞工等領域的深層次經濟改革，以及教育、公共衛生、基礎設施等領域發展水平滯後，「印度製造」並未實現預期目標。

新冠疫情暴發後，因本國的「封城」措施及其與中國、歐美市場的產業鏈、供應鏈受阻，印度製造業表現疲軟，嚴重拖累經濟發展。在印度看來，新冠疫情導致的全球產業鏈重塑，將給印度提供吸引國際資本、推動「印度製造」的機遇。印度外秘什林拉表示，「在此變革年代，將供需基礎與高度多元化的價值鏈結合起來，加之技術和人工智慧的發展，給印度提供了（發展國內製造業）的機遇。」

其二，從中美產業脫鉤中「漁翁得利」。雖然中國具有難以替代的產業生態優勢，加之中國政府堅定奉行對外開放政策，美國的對華產業脫鉤政策目標難以實現。但客觀上講，中美產業博弈的加劇、美國加徵關稅導致在華經營成本上升，使得許多跨國企業開始考慮或已經著手將部分產業鏈遷出中國，而印度擁有充沛的廉價勞動力，使其成為外遷企業的潛在目的地之一。

新冠疫情暴發後，美國炒作對華產業鏈依賴的不安全性，繼續推動對華產業脫鉤。美國國務卿蓬佩奧等官員多次強調，希望加強美印的產業鏈合作，且美國政府將為遷出中國的企業落地印度提供便利。2020年7月22日，蓬佩奧在美印商會舉辦的「印度思想峰會」（India Ideas Summit）上表示，「印度贏得了美國等世界上許多國家的信任，有機會吸引全球產業鏈從中國轉移出去，減少在通信、醫藥等領域對中國企業的依賴。」在此情勢下，印度希望承接從中國遷出的美國企業。

其三，減輕對華產業鏈依賴，提高本國產業鏈安全性。中國是印度最重要的貿易夥伴之一，但印度不滿對華貿易逆差巨大及貿易結構不合理的問題，是對中國提起反傾銷訴訟最多的國家。印度在諸多行業嚴重依賴對華產業鏈，以印度製藥業為例，印度是全球最大的藥品生產國之一，但中國是其最大的原料藥及其中間體的進口來源。新冠疫情更明顯地暴露了印度對華產業鏈的高度依賴，引起了印度官方和戰略界對產業鏈安全性的擔憂。印度商工部下屬的藥品出口促進理事會主席烏達亞·巴什卡（Udaya Bhaskar）表示，「新冠疫情暴露了印度在原料藥和關鍵中間體上對中國的高度依賴。如果不予以解決，將是對印度藥品安全和國家健康安全的嚴重威脅。」因此，印度希望通過產業鏈外交，減輕對華產業依賴，提高本國產業鏈的安全性。

其四，提高印度對全球產業鏈的參與程度。目前，印度對全球產業鏈的參與程度並不算高。有學者統計，「印度對基於全球價值鏈的貿易的參與度（特別是製造業）遠低於中國、越南、韓國和東南亞國家。網絡化產品佔印度商品出口總額約10%，而中國、日本、韓國的這一比例預計是50%。」新冠疫情暴發後，面臨全球產業鏈的重塑，印度希望通過「自力更生」計劃，利用本國的廉價勞動力及其在信息通訊技術領域的相對優勢，發展本國的製造業，提高在全球產業鏈中的地位。5月莫迪總理提出「自力更生」倡議後，印度官員強調，「自力更生並非意味著以自己為主的安排或國家內捲化，不是重回經濟孤立主義。其本質目標是確保印度作為全球產業鏈關鍵參與者的地位。」

在政策實踐層面，一是以「自力更生」加快國內產業發展。5月12日，莫迪發表全國電視講話，提出總額約20萬億盧比（約佔國內生產總值10%）的大規模經濟計劃，其核心要義是「自力更生」。莫迪提出「自力更生」計劃後，相關部門相繼出臺了系列配套舉措，推動「自力更生」計劃的實施。印度財政部負責經濟事務的秘書塔倫·巴賈傑（Tarun Bajaj）表示，政府正在考慮出臺更多的生產關聯激勵計劃，刺激製造業發展，電子產品、汽車、紡織、食品加工等部門可能性較大。美印商會和印度的經濟法律師事務所於2020年7月發表了題為《印度抓住全球產業鏈、擴大經濟機遇》的報告，就印度發展製造業提出具體建議。

二是積極拓展海外市場，加強產品對接。新冠疫情暴發以來，以外交部、商工部和財政部為主，印度各部門在全球範圍內開展調研，探討印度商品在全球市場中的機遇。印度政府牽頭組建跨部門聯委會，研究制定吸引全球投資者在產業鏈重塑中將印度作為「替代目的地」的政策，駐外使領館也積極接觸全球的潛在商家，幫助其與印度出口促進委員會對接。僅4月份，印度政府就接觸了逾千家美國公司，為尋求遷出中國的美國製造業企業提供激勵措施。印度政府還在9個邦建立了10個產業集群區，通過減免稅率、提供電力補貼等手段，吸引國際資本入駐。在「印度思想峰會」上，莫迪也向美國企業拋出橄欖枝，宣稱「印度崛起意味著與能夠被信任的國家貿易機會的增多，意味著日益開放條件下全球整合的增強，意味著進入大規模市場的競爭能力的提升，意味著可獲取大量技能勞動力的投資收益的增加」，「現在是投資印度千載難逢的好機會」。

三是推動與中國的產業脫鉤。今年4月17日，印度工業和內貿促進局以「防止投機性收購」為由，修改外國直接投資政策，規定「來自印度陸上接壤國家的投資實體，或者投資受益者屬於前述國家或前述國家公民，該投資均需通過政府審批路徑」，且「當前或未來的在印投資，如果所有權轉移至前述投資實體，此所有權轉讓也需經政府批准」。考慮到印度陸上接壤國家的總體經濟實力和對外投資能力，印度政府此舉明顯針對中國。6月15日,中印在加勒萬河谷爆發嚴重肢體衝突後，印度借國內反華民意高漲的機會，加速對華產業脫鉤，先後採取了封禁中國背景的手機應用（app）、禁止中國企業參與印度公共採購招標、取消部分中企籤訂合同、對部分中國產品進行反傾銷等舉措。特別是對手機應用的封禁，使在印度的中國網際網路企業損失慘重。2020年上半年的貿易數據顯示，印度的對華貿易保護措施已經產生了一定影響。雖然3月份以後中國國內復工復產迅速，印度對華出口迅速反彈，但印度從中國進口額同比下降幅度非常明顯。

四、印度對外戰略面臨的困難與挑戰

印度在疫情期間的對外戰略布局並非簡單的應激反應，很大程度上也反映了其就新冠疫情對國際秩序衝擊的判斷和主動調適，是窺探印度未來外交政策走向的重要指標。另外，印度國內的政治現實表明，莫迪在印度國內的民望依然很高，莫迪及其所在的印人黨執政地位穩固，也預示著當前的對外政策調整會有一定的延續性。不過，要確保對外戰略有效、持久推進，不能簡單地依靠政策宣示和一廂情願，還有賴於國內政局穩定、經濟發展、社會有序以及有利的外部環境。誠如印度前國家安全顧問梅農所言，「只有成為強大、繁榮、現代的印度，印度才可能成為世界強國，否則就是本末倒置。在國內民眾生活困苦的情況下，所謂的世界強國沒有任何意義。」從這個層面看，疫情對印度政治、經濟、社會層面的衝擊正在逐漸顯現，將對印度的對外政策形成制約，而外部環境也並非如印度想像的那麼有利。

（一）印度教民族主義高漲與教派衝突暗流湧動的矛盾

印度當前的執政黨印人黨有強烈的印度教民族主義色彩，其母體組織、因煽動教派衝突在歷史上屢次被禁的國民志願團（RSS）對政府的影響力空前巨大。莫迪第一任期有41位內閣部長出身國民志願團（內閣部長總數為66人），而第二任期則有38位內閣部長出身國民志願團（內閣部長總數為53人），且最重要的內閣安全委員會、內閣經濟事務委員會的成員基本都有國民志願團背景。其導致的結果就是，印度政府必然會推行強烈的印度教民族主義議程。雖然莫迪政府旨在通過「國族」重塑強化印度的「國家意識」，但毋庸置疑的是，該過程帶有強烈的印度教色彩，引起國內世俗主義的不滿和以穆斯林代表的少數族群的擔憂。

「國民情緒調查」顯示，「廢除憲法370款」和「重建羅摩廟」分別以16%和13%的支持率，高居「莫迪政府最大政績」排行榜前兩位。這種結果與印度教徒佔印度人口絕大多數的現實有關，也表明印度教民族主義逐漸成為印度社會主流意識形態，並將刺激莫迪政府採取更加強硬的印度教民族主義政策。疫情期間，部分印人黨政客公開散播「穆斯林進行新冠聖戰」的言論，挑起教派矛盾，以此轉嫁政府疫情防控不力的壓力，卻得到了不少印度教徒的響應。印度教派衝突根深蒂固，強硬的印度教民族主義必將引起少數族群的反彈，也必將給印度國內造成嚴重內耗。2019年，印度是全球斷網數量最多的國家（約4196小時），而教派矛盾嚴重的印控克什米爾地區是「民主國家斷網時間最長的地區」，可窺一斑。

（二）新冠疫情使印度經濟「雪上加霜」

新冠疫情使印度經濟「雪上加霜」，拖累其雄心勃勃的「自力更生」和產業鏈外交。由於中國、歐美相繼成為疫情震中，印度的供應鏈和對外貿易受到嚴重衝擊，加之印度的長時間「封城」嚴重抑制國內經濟活動，印度的經濟形勢非常悲觀。世界銀行預計，2020-2021財年，印度經濟增長率為-3.2%，國際貨幣基金組織則預計印度當年經濟增長率為-4.5%。國際評級機構穆迪、惠譽也將印度的主權信用評級從「穩定」下調至「負面」。

數據表明，上述預測有可能還是偏樂觀的。雖然印度政府動用了大量財政和貨幣工具以期穩增長、保民生，且提出了以「自力更生」為主線的大規模經濟救濟計劃，但由於財政赤字壓力、缺乏深層次經濟改革等原因，印度經濟短期難以擺脫疫情衝擊。比如，2020年4-6月，印度政府總稅收同比下降32.6%，6月末財政赤字佔本財年年度財政預算的83.2%，為1999年來一季度政府財政赤字預算比重之最。2020年第二季度，印度國內生產總值增長率為-23.9%，是1980年以來印度首次出現經濟萎縮，也是1996年公布季度GDP以來的最低季度增長率。21世紀以來國際社會對印度崛起的重視，很大程度上源於看好印度經濟發展前景。即使美國對印度的戰略拉攏，除了有「借印製華」的考量外，也看重印度龐大的市場、獨特的發展模式。因此，如果印度政府無法提振經濟，勢必影響其對南亞鄰國的吸引力、制約其推進對外政策的資源。

此外，印度的「自力更生」計劃有很強的經濟民族主義色彩，很容易讓人聯想到印度歷史上曾失敗過的「進口替代」政策，不利於印度吸引國際資本、激發國內產業發展，也不利於印度開展對外經濟合作。《哈佛商業評論》給美國企業赴印投資的忠告就是，「大多數美國公司不需要在印度投資土地和僱傭員工。買賣關係往往比投資者更好，有助於減少開銷並控制風險。」印度前國家安全顧問梅農也擔憂，「如果全球經濟增長放緩、貿易保護主義抬升、中國經濟依然強勁，印度現政府很有可能繼續內捲化。莫迪對自力更生的呼籲，可能蛻變為進口替代。」

（三）印度的對外戰略環境並非高枕無憂

影響印度外部戰略環境的最大難題，是如何處理好與中國和美國的關係。在印度看來，中美秩序博弈將是長期過程，疫情進一步加劇了中美戰略競爭；考慮到中美印三邊關係的現實（應對中國崛起是美印走近的重要驅動力），美國主導的秩序比中國主導的秩序對印度更為有利，即使印度不與美國正式結盟，美國也能夠為印度提供有助於其崛起的戰略、軍事、科技等領域的支持。故而在戰略選擇上，印度更傾向於「親美防華」，這種趨向也將是印度在疫情期間及之後的對外政策方向，但美印、中印關係的發展態勢並非如印度所願。

一方面，美印戰略合作面臨的挑戰在增多。

一是印度國內印度教民族主義的崛起，正在侵蝕美印合作的「意識形態」基礎。過去幾十年，美印國內存在對深化雙邊關係的跨黨派的支持，很大程度上是對印度民主制度的讚許，「基於共同價值觀」也在美印互動中被頻頻提及。但近年來印度政府對印度教民族主義的推波助瀾，在政治、經濟、社會各層面採取的歧視穆斯林的政策或做法，已經引起了美國國內的不少質疑聲，美印在「宗教自由」問題上的分歧逐步顯現。梅農稱，「川普對人權和民主不感興趣，在印度國內的爭議性議題上允許莫迪政府自由行事。但民主黨對莫迪政府的一些國內政策公開表達異議。因此，美國國內關於加強對印關係的共識正面臨危險。」二是美印合作的「交易性」色彩較重，難以消除雙邊分歧。美印在伊朗、阿富汗、俄羅斯等問題上存在不同意見，兩國反覆強調印太戰略，但對印太戰略的地域範圍、基本原則、政策重點甚至也存在分歧。比如，印度將非洲東海岸納入其印太戰略之內，而美國的印太戰略向西止於印度。美國明確印太戰略針對中國，印度則仍猶抱琵琶。美國強調軍事合作的重點是海洋方向，而印度則依然關切陸地防禦，希望購買更多陸戰裝備。在涉及具體利益時，「美國第一」與「印度優先」必然發生矛盾，這在經貿領域體現得尤為明顯。美印圍繞世貿組織、貿易壁壘、數字稅等問題的分歧短期難以消弭。

另一方面，中印關係的競爭面日益顯現。

總體上看，莫迪政府任內的對華政策競爭性、冒險性都有所增強，其中既有印度對外冒險性增強、偏離不結盟政策等主觀因素，有印度在中美博弈之間戰略投機的考慮，也有中印在全球和地區利益重疊刺激競爭的客觀原因。新冠疫情刺激了印度與中國的制度模式之爭，全球產業鏈重塑也加速了印度與中國的產業鏈脫鉤乃至未來的製造業競爭。此外，印度更積極地參與美日印澳四邊機制實質性的合作，中印在印太地區特別是南亞地區的碰撞加劇，也會刺激中印競爭。特別是加勒萬河谷衝突後，中印關係跌入1988年關係正常化以來的最低谷，印度國內反華情緒更是高漲。「國民情緒調查」顯示，認為「中國不可信任」的比例高達84%，認為「中國可以信任」的僅9%；認為「印度應該就邊界問題對華開戰」的比例高達59%，持否定態度的為34%；認為「印度能夠在軍事上擊敗中國的佔72%，認為印度無法戰勝中國的佔9%」；67%的人表示「願意承擔不購買中國商品的額外經濟成本」，91%認為「禁止中國APP、拒絕中國企業合同是應對中國侵略的正確措施」。9月初，印度軍隊更是非法越線並對前出交涉的中國邊防部隊巡邏人員鳴槍威脅，極易造成誤解誤判，再次推高中印邊界緊張態勢。對於印度來說，與中國「管控風險的競爭」或許最符合其利益，但加勒萬河谷衝突和班公湖南岸鳴槍事件表明，印度政府的競爭或者冒進蘊藏著巨大的失控風險，戰術上的冒險有可能帶來戰略上的風險，最終是「搬起石頭砸自己的腳」。近期，印度在安全上的對華防範、經濟上的對華限制以及負面的民間輿論，都意味著中印關係將面臨巨大的波動和不確定性，反過來也將牽制印度對外政策的推行。

此外，印度自身疫情防控乏善可陳，其與巴基斯坦根深蒂固的矛盾，在疫情期間與尼泊爾、巴基斯坦之間的「地圖戰」，勢必拖累其希望借抗疫外交提升在南亞影響力的努力。比如，在印度召集的「3·15」南盟疫情防控合作會上，巴方僅派副部級官員參會。而巴基斯坦4月主持的南盟衛生部長視頻會議，印度、孟加拉國、馬爾地夫僅派司局級官員與會。

（本文轉自：2020年第5期《外交評論》；中國周邊安全研究中心）

作者簡介：

樓春豪，中國現代國際關係研究院南亞研究所副所長

原標題：《樓春豪：新冠肺炎疫情與印度對外戰略新態勢》

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