2020年6月15日晚，中印兩國的前線人員在加勒萬河谷發生肢體衝突，造成人員傷亡。這是1975年以來中印邊境對峙中首次出現人員傷亡。[1]2017年6月至8月，中印兩國還曾在洞朗地區發生過對峙。三年中發生兩次嚴重對峙事件，其背後的原因值得關注。在保持與印度溝通對話、和平解決邊界對峙事件的同時，中國必須對中印邊界問題可能出現的一些變化給予足夠的重視。洞朗地區和東拉達克地區的邊界對峙事件，本質上反映出中印邊界問題正在經歷的三個變化，這些變化對中印邊界問題的「現狀」乃至中印關係的發展都有重大影響。
中印雙方在邊界地區的實際力量對比可能會發生變化在加勒萬地區發生暴力衝突之後，中國外交部指出印方「蓄意挑起事端，試圖單方面改變邊境管控現狀」。[2]而印度外交部發言人則叫囂「暴力對峙是中國方面單方改變現狀所造成的後果」。[3]這裡所說的「現狀」實際上有兩層含義，其一，指的是對方越過了自己所認知的實際控制線；其二，則是指對方的某些行為片面改變了爭議地區的力量對比。從目前的形勢來看，第二層含義，即雙方在邊界地區的力量對比變化，是中印邊界對峙多發的一個重要原因。
爭議邊界地區的「現狀」並不單指實際控制線，爭議地區的很多改變都可以被視為對「現狀」的改變。美國研究邊界問題的專家傅泰林（M. Taylor Fravel）曾指出，國家在邊界爭端中之所以採取對抗姿態，是因為其在爭端中的「議價能力」 （bargaining power）降低。一個國家在邊境衝突中的「議價能力」由兩方面構成：國家實際控制的爭議領土面積大小以及國家在爭議地區針對對手的軍事投送能力。一些軍事行動會讓對手認為自己在爭議地區的「議價能力」相對下降，這些行動包括：在爭議地區增加軍隊部署、在爭議地區修築防禦工事、在相鄰地區開展軍事行動、針對該地區開發出了新的作戰能力。此外，一些政治行動也會讓對手認為自己在爭議地區的「議價能力」相對下降，其中就包括在爭議地區進行道路修築等基礎設施建設活動。[4]由於基礎設施建設的修建會增強，因為基礎設施建設的修建會增強國家對爭議地區的實際控制能力，同時也能提高軍事投送能力。因此，在本國所控制的爭議地區修築道路等基礎設施的行動，也會導致對手認為自己在爭議地區的「議價能力」相對下降。中印在洞朗的對峙以及此次在東拉達克地區的對峙，起因都是由於對方的道路和橋梁修築行動被對方視為是一種企圖改變「現狀」的行為。
然而，在中印邊界地區，近年來一直企圖改變「現狀」的正是印方。多年來，印度政府一直期望改變爭議地區的力量對比。印度在邊界地區部署的軍力規模已經遠大於中國在邊界地區的軍力部署。中國雖然在整體軍事力量以及投送能力方面佔據相對優勢，但在邊境地區兵力部署上的劣勢會在突發狀況下給中國的邊境安全帶來巨大風險。此外，印度在實際控制區的基礎設施建設一直都在加強。這些基礎設施建設能夠有效的提升印軍在爭議地區的軍事投送能力，進而加強印度對爭議地區的實質控制。
最近在東拉達克地區的對峙，起因就是印度在實控區的基礎設施建設。在加勒萬地區，此次引發爭端的就是印度「鬥拉特別奧裡地」 （Daulat Beg Oldi, DBO）公路的修築行動。一些關於邊界地區衛星圖像的研究顯示，印度在 「鬥拉特別奧裡地」公路沿線還設置有一些軍事基地。[5]印方的這種行為本質上就是為了改變爭議地區的力量對比，是一種改變「現狀」的行為，因此中國理應對此表示堅決反對。5月份之前中國軍隊並沒有出現在該地，而是印度最近在實際控制線附近的建立據點並修建道路進行補給之後，中國軍隊才開始進入河谷地區。[6]6月19日，中國外交部發言人在當例行日記者會後也談到：「今年4月以來，印度邊防部隊單方面在加勒萬河谷地區持續抵邊修建道路、橋梁等設施。中方多次就此提出交涉和抗議，但印方反而變本加厲越線滋事」。[7]同樣，2017年的洞朗對峙看似起因於中國人民解放軍的工程人員在洞朗地區建設一條可通行汽車的公路。然而，在邊境線印方一側的基礎設施也在過去幾年裡得到了很大的加強。中國外交部曾指出：「過去幾十年來，恰恰是印方在中印邊界錫金段大量修建設施，大量部署軍隊，甚至在有些地方騎線、越線修建碉堡等軍事設施，不斷地改變邊界地區的現狀」。[8]
為什麼近年來印度在邊界地區的基礎設施建設突然得到加強？其背後一個重要的原因在於莫迪領導的BJP政府上臺以後，印度中央政府對邊境地區基礎設施建設給予了更多的重視。《印度斯坦時報》2020年6月22日發表的文章坦言：「在過去數十年裡，之所以會在東拉達克的特定敏感區域經常出現對峙，是因為隨著印度在該地區基礎設施水平提高而使印軍巡邏次數增加所導致的結果。過去，由於印度的經濟水平落後中國，因此在邊境地區的基礎設施建設水平也與中國有很大差距。而莫迪總理上臺以後，一直加速提高印度在邊境地區的基礎設施建設水平，以減少差距。[9]2014年7月，莫迪政府批准邊境公路組織（Border Roads Organisation）在距離實際控制線空中距離100公裡範圍內建立公路網。這項措施的重點是取消先前中央政府和官僚機構在該問題上制定的一些繁雜程序。後來，這一政策擴大到所有與邊界安全有關的基礎設施，如邊境哨所、泛光燈、圍欄等，所有的這項目都由內政部的中央準軍事組織執行。莫迪政府還賦予邊境公路組織總局長更大的自主權，為中印邊境地區66條重要的公路建設掃清障礙。此外，印度政府還採取了一些措施提高基礎設施建設效率，比如在2017-2020年大規模採購現代化建設設備。從2017年起，還加強了對建築設備和材料的空運，在一些修築行動中還經常使用支奴幹直升機」。[10]
根據印度邊境公路組織的統計，2008-2017年，印度在中印邊境地區每年的道路平整切割約230公裡；但在2017-2020年之間，這一數字已經增加到每年470公裡。同樣，2008-2017年，路面鋪裝速度為每年170公裡；但在2017-2020年，路面鋪裝速度已提高到每年380公裡。2008-2014年，只有一條隧道建成；而2014年至2020年，已經建成了6條隧道。此外，約19條隧道的建造工程亦在進行中。在2008-2014年期間，建成了7270米長的橋梁；而在2014-2020年期間建成了14450米的橋梁。2008-2014年，邊境公路建設3610公裡；2014年至2020年，邊境公路建設4764公裡。[11]這些數據充分說明了，近年來邊界地區的「現狀」改變，很大程度上是由於印度方面對爭議地區的基礎設施建建設投入正在迅速增長。
目前需要面對的現實是，印度在實際控制線一側的物質能力已經有了顯著提升。今後，隨著中印兩國綜合國力的提升，在邊境地區的基礎設施建設活動勢必也會增加，未來兩國因為此類問題而產生摩擦和對峙的可能性也會相應升高。因此，如何在對峙高發的常態下避免衝突升級，同時又要有效效遏制印度單方面改變現狀的行動是未來中印邊界面臨的難題。
現有邊界條約對邊界地區軍隊互動模式的約束力可能會降低自1962年中印戰爭之後，中印兩國數次發生邊界對峙的重要原因之一就是印度對實控線的認知錯誤。在一些地區，印度所自認為的「實控線」已經處於中國的實控線後方。這種實控線認知差異，在有的地方是大概只有幾米，但在有的地段可以有數公裡遠。[12]
由於對實控線認知的差異是雙方發生的摩擦和衝突的重要原因，因此為了減少衝突，一個合理的推論是需要就實控線竟可能達成共識。事實上，中印雙方其實也曾嘗試通過談判劃定實際控制線。但是，雙方在實際控制線問題上分歧巨大，劃定實際控制線並不比劃定正式的邊界線容易，因此實控線問題暫時無解。為此，中印雙方只好將重點放在管控上。就邊界問題，中印之間籤署了《關於在中印邊境實際控制線地區保持和平與安寧的協定》（1993年）、《關於在中印邊境實際控制線地區軍事領域建立信任措施的協定》（1996年）、《關於解決中印邊界問題政治指導原則的協定》（2005年）、《關於建立中印邊境事務磋商和協調工作機制的協定》（2012年）以及《中印邊防合作協議》（2013年）。值得慶幸的是，這些條約在最近的數次邊境對峙中都發揮著極強的約束作用。即使在此次東拉達克對峙中，在6月15日晚的傷亡事件前後，雙方也能依照相關條約開展對話。
1993年的協定規定「在兩國邊界問題最終解決之前，雙方嚴格尊重和遵守雙方之間的實際控制線。雙方的一切活動不得超過實際控制線。如果一方人員越過實際控制線，在另一方提醒後，越線人員應立即撤回到實際控制線本方一側」。[13]1996年的協定則對中印雙方在爭議地區的軍隊部署規模、軍事演習通報、飛行器在控線附近的飛行規則、實控線附近的鳴槍爆破規則、實控線地區雙方軍事人員的交往與合作、自然災害等無法避免情況下的越境行為等細節問題做了進一步規定。[14]2005年的協定則強調 「邊界問題的分歧不應影響雙邊關係的整體發展」以及雙方應「對各自在邊界問題上的主張做出富有意義的和雙方均能接受的調整，一攬子解決邊界問題」。[15]2012年協定在重申籤署幾個協定的基礎上，建立了旨在促進雙方外交和軍事官員、邊境地區軍事人員和機構的「邊境事務磋商和協調工作機制」，該工作機制不承擔探討邊界問題解決的方案（邊界問題解決方案由中印邊界問題特別代表會晤機制承擔），重在解決邊境地區的實際事務，並定期每年舉行二至三次磋商。[16]2013年協議則是以法律的形式把一些好的做法和經驗肯定下來，確定為雙方今後處理類似情況的要求和規範。[17]
正是得益於上述條約的約束，中印邊境才能在數十年的時間裡未曾發生過交火事件，在發生對峙事件之後也能夠確保雙方擁有暢通的溝通渠道。這也是在最近東拉達克的對峙中，雖然出現肢體接觸式的暴力衝突，但雙方卻沒有發生交火的原因。在此次對峙中，中印雙方其實早在6月6日就舉行了「軍長級會晤」，並就緩和邊境地區局勢達成了共識，隨後雙方還通過現場指揮官會晤商定分批撤軍事宜。[18]即使在加勒萬的衝突之後，6月22日至23日，中印雙方依然舉行了第二輪軍長級會談，同意採取必要措施推動事態降溫，共同致力於促進邊境地區的和平與安寧。[19]由此可見，在加勒萬暴力衝突之前，雙方的互動行為依然在條約的約束範圍之內；而在事件之後，雙方按照條約設置的溝通渠道依然暢通。
然而，目前的問題在於傷亡事件發生之後，印方是否還願意繼續遵守現有條約的約束。在加勒萬事件之後，一些印度媒體援引軍方或政府內部消息稱，印度在實控線的前線部隊可以自行評估形勢，採取必要的措施進行反擊。[20]雖然，釋放這一訊息可能是印度政府在面對國內民族主義情緒時需要對外展示一種強硬姿態。但是，如果印度軍隊在邊界地區使用武器的限制被解除，那麼1993年和1996年條約實質上就被破壞了。印方的這一舉措如果實際執行，將有巨大風險，邊界問題的不可控性會大幅增加。更為重要的是，隨著印度在邊界地區部署的軍力日益增加、基礎設施建設水平日益提高，印度有可能部分的脫離條約限制，如在特定地段提升駐軍規模、將越線巡邏常態化等，進而在邊界地區製造有利於印度的既成事實。
未來，從務實的角度出發，中印邊界對峙的解決方向依然是依靠邊境條約管控衝突。在面對新的挑戰時，中印雙方需要的是更加詳細的邊界管控條約作為約束。未來的條約應當對雙方武裝部隊之間的巡邏規則、相遇規則以及肢體接觸式的暴力行為進行更加詳細和規範的約束。
邊界問題可能會在未來一段時期內成為中印關係的核心問題中印兩國自上世界80年代以後對邊界問題的基本態度是希望邊界問題不影響中印兩國關係發展的大局，兩國應當更多的關注其它重要的雙邊合作與發展議題。然而，在傷亡事件發生之後，印度國內的民族主義情緒十分高漲，在面對國內聽眾時，莫迪政府面臨著很大的壓力。2014年，莫迪領導的BJP在大選中獲勝，是30年來第一個在人民院獲得超過半數議席的政黨。雖然，莫迪領導的BJP目前在議會佔據絕對的優勢地位，面對其它政黨利用邊界問題對其進行施壓時有一定的韌性；但是BJP的執政基礎十分依賴持「印度教民族主義」思想的選民群體，在邊界問題以及對華問題上任何的「軟弱」表現會對BJP的執政基礎造成損害。因此，從實際政治利益出發，可以預見今後一段時期內，印度在中印關係的其它議題上態度會更加不積極。目前，在邊界對峙問題上，印度解決問題的思路依然是要逐漸淡化衝突，和平解決問題。但在其它戰略問題上，印度可能會採取對中國更加消極的態度。未來，中印邊界問題在暫時無解的狀態下，邊界問題勢必有可能成為影響整個中印關係的核心問題，對其它中印關係可開展合作的方面造成負面影響。
近年來，印度方面的一些傾向也值得中國給予足夠的關注。首先，印度在處理與巴基斯坦的爭端時，手段日趨激進和極端。印度願意冒著與有核國家進行全面戰爭的風險下，實施了針對巴基斯坦的越境軍事打擊行動。中國需要警惕印度的這種行為模式，對邊界地區的印度軍事冒險行動進行有效威懾，對任何形式的武力試探給予堅決的反擊。其次，近年來由於中美關係摩擦不斷，美國對外戰略中的反中傾向越來越明顯。而同時印度與美國在防務、安全、經濟等戰略問題上的合作則在不斷加深。但印度外交戰略具有一定的獨立性，目前並不能判斷印度已經完全倒向一個「遏制」中國的聯盟。但是，加勒萬事件發生之後，是否會促使印度戰略上更加傾向美國值得密切關注。印度在戰略層面上的行動需要中國警惕，避免印度利用邊界問題在戰略上牽制中國。
同時也需要注意到，雖然印度面臨著新冠疫情無法緩解、經濟下滑嚴重等國內問題，但挑起邊界衝突或是使邊界衝突擴大升級並不能使現任政府獲得相應的國內政治收益。大量關於「聚旗效應」和利用國際危機「轉移注意力」的實證研究證明，在很多案例中國際危機並不能為領導人帶來顯著的政治收益。國際危機能否轉移國內聽眾的注意力也取決於危機的性質、國內的政治形勢、媒體的報導等因素。[21]對於印度來說同樣如此，邊界衝突的升級未必符合印度現任政府的利益。
目前來看，挑起與中國的邊界衝突或者將衝突升級也並不符合印度的國家利益。如果邊界衝突升級，等於是讓印度站到了與中國對抗的最前線，讓印度承擔巨大的國家安全風險。當前，印度政府最希望的還是在當前的國際格局中左右逢源，為印度謀取最大的實質利益。對於中國來說，也一直奉行與鄰為善的外交政策，希望能與同為新興大國的印度實現共同發展與繁榮。因此，邊界爭端的升級並不符合兩國利益。2020年6月19日印度就中印邊界問題召開的跨黨派大會，莫迪在大會的電視講話的結束語中說到「沒有人入侵我們的邊境，也沒有人正在入侵我們，也沒有任何一個邊境駐所被佔領」。莫迪的講話與先前印度外交部對中國「越過實際控制線並在加勒萬地區設立建築物」的指控完全相悖。隨後，在輿論壓力之下，總理辦公室將莫迪的言論解釋為總理想表達的是正是由於「印度士兵在加爾萬挫敗了一次『越界企圖』，才使得印方實控線一側沒有出現中國軍隊」。[22]拋開印度領導人面對國內聽眾所做的解釋，至少可以從莫迪的言論看到兩個信息：其一，中方早先對印度的指控完全有理有據，加勒萬地區的暴力事件並不是由於中方的「越界」造成的，責任在印方；其二，相信莫迪早先講話的一部分初衷是為了淡化國內的民族主義情緒，希望媒體停止渲染所謂的「中國入侵」。
1988年拉吉夫·甘地訪問中國時，兩國同意「通過和平友好方式協商解決邊界問題。在尋求雙方都能接受的邊界問題解決辦法的同時，積極發展其他方面的關係，努力創造有利於合情合理解決邊界問題的氣氛和條件」。[23]多年來，中印兩國的領導人會面時都一直重申這一原則。在洞朗對峙之後，中印兩國元首於2018年4月在武漢舉行了非正式會晤。在會晤中，雙方同意「中印要妥善處理和管控分歧，在尊重彼此關切和願望的基礎上，以成熟和智慧的方式、通過和平協商處理分歧問題。要通過兩國邊界問題特別代表會晤機制，尋求公平合理以及雙方都能接受的邊界問題解決方案。兩國軍隊將加強信任措施建設和邊防交往合作，保持邊境地區和平與安寧」。[24]希望在此次東拉達克對峙事件結束之後，印度能夠像從前一樣夠通過溝通對話重回正軌，將中印邊界問題置於兩國關係中一個恰當的位置之上，避免邊界問題成為中印關係積極發展的障礙。
（作者：童宇韜，北京大學國際關係學院博士研究生。本文僅代表作者個人觀點，與北京大學區域與國別研究院立場無關，文責自負。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）
參考資料：原標題《從洞朗到加勒萬河谷：警惕中印邊界問題的三個改變》