編者按
為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，認真落實黨的十九大和十九屆三中、四中全會精神，推動海南自由貿易港建設，探索競爭政策的落地實施，2019年12月20日，市場監管總局發展研究中心、海南省市場監管局、海南大學在海南省海口市共同舉辦中國市場監管發展圓桌會議——海南自由貿易港競爭政策研討會暨首屆海南競爭政策論壇。會議以「強化競爭政策與海南自由貿易港建設」為主題，分為「中國市場監管發展圓桌會議——海南自由貿易港競爭政策研討會」「反壟斷與競爭政策專題分論壇」「『放管服』改革與營商環境分論壇」三個環節。
國務院反壟斷委員會專家諮詢組組長郎勝出席會議。市場監管總局發展研究中心主任付文飆，海南省市場監督管理局副局長冀鐵軍、黨組成員舒玲敏等共同主持會議，海南大學副校長葉光亮代表主辦方致歡迎辭。國務院反壟斷專家諮詢組成員時建中、黃勇、王先林、王健、寧立志，中國經濟體制改革研究會副會長李青，海南大學、北京大學、中國人民大學、對外經濟貿易大學、香港嶺南大學等高校專家學者，中免、京東、阿里、拼多多、字節跳動、騰訊等企業研究院研究人員與律師事務所代表等共70餘人參加會議。與會者結合會議主題進行深入熱烈研討，提出真知灼見。
觀點1 自貿港的功能定位與實施競爭政策高度契合
2019年5月，市場監管總局副局長甘霖在第八屆中國競爭政策論壇上指出，「自貿港的功能定位與實施競爭政策高度契合」，「在自貿港深入實施競爭政策將推進位度創新，促進自貿港快速發展，也將為強化競爭政策的基礎性地位探索有效路徑」。
「我贊同這樣的說法。」國務院反壟斷委員會專家諮詢組組長郎勝表示。他在會上發表主題為《強化競爭政策 推動自貿港建設》的主旨演講，梳理了改革開放以來我國競爭政策的發展歷史，揭示了強化競爭政策與自貿港建設之間的關係。他指出：「競爭政策的核心是市場開放和公平競爭，與自貿港建設的目標相一致。改革開放的實踐證明，不斷完善競爭政策的實施，發揮競爭政策的基礎性作用，是推動社會主義市場經濟發展的有力措施，可以為自貿港建設提供強大支撐。」
郎勝的觀點得到與會專家們的認同。中國政法大學副校長時建中表示：「競爭政策與自貿港建設高度契合，所以才有新的制度政策生成的可能和機會。」浙江理工大學法政學院院長王健說：「自貿試驗區的功能定位與競爭政策高度契合。自貿區的功能定位實際上是更高水平的開放，建設自貿試驗區的核心就是構建真正的國際化市場運行機制，競爭政策的核心內容也是市場開放。」
王健發表了主題為《強化競爭政策基礎地位 推進海南自由貿易港高質量發展》的演講，主張競爭政策體系是否完備、競爭執法是否有力，很大程度上影響甚至決定了自貿港建設的發展速度和水平。中國經濟由高速增長轉向高質量發展，意味著法治步入了一個新的階段。王健認為：「強化競爭政策是自由貿易港的成功經驗。新階段有兩大路徑，一個是賦予新的動能，要有新的引擎，我們競爭政策是賦予經濟高質量發展的一個新動能；另一個是申報自貿試驗區，強調高水平開放，服務高質量的發展，發揮經濟高質量發展的示範效應。」
觀點2 自貿試驗區是可複製可推廣的，自貿港是獨一無二的
強化競爭政策基礎地位，探索推進海南自貿港建設，要處理好自貿試驗區和自由貿易港的關係。「自由貿易港具有全球標準，自貿試驗區可以試驗。」時建中發表主題為《夯實競爭性政策的基礎地位 推進海南自貿區自貿港的治理體系和治理能力現代化》的演講，梳理區分了自貿試驗區和自由貿易港兩個不同概念。他認為：「自貿試驗區現在可以幹了。自由貿易港則是一個漸進過程，要有一個逐步的過程，面臨大量的測試。自由試驗區是為全國其他地區提供可複製可推廣的經驗，自貿港是為全球提供中國方案。」
市場監管總局發展研究中心主任付文飆認為：「自貿試驗區是可複製可推廣的，自由貿易港是獨一無二的。競爭政策可以搞試點，實際應該更加集中在自由貿易港。如何利用好競爭政策，推動制度性開放，實現可持續發展，是本次論壇的重點。」海南大學副校長葉光亮表示：「2019年6月，市場監管總局授予海南省全國第一個強化競爭政策試點實施省份，也為我們的學術和政策研究提供了前所未有的機遇。」海南省市場監管局黨組成員舒玲敏說：「中國有很多自由貿易試驗區，但是自由貿易港在中國就一個，對世界來講也是唯一。」
上海交通大學競爭法中心主任王先林發表主題為《自由貿易港競爭政策基礎地位的實現路徑》的演講，分析了海南自由貿易港競爭政策的試點和推進。他認為：「自由貿易試驗區與自由貿易港的競爭政策沒有本質上不同，雖然都是同一個競爭政策，但是對於自由貿易港來說競爭政策的要求或者標準更高、更嚴或者更加堅定，在競爭政策落地方面應該作出示範和表率。」
「自貿區、自貿港又有各自不同的側重點，自貿區重在制度創新的可複製性，還有境內業務更高水平的開放；自貿港重在境內關外更大更高的開放性，還有一些離岸業務的突破。」武漢大學智慧財產權競爭法研究所所長寧立志說。寧立志發表了主題為《中國特色自由貿易港反壟斷法律制度創新》的演講，闡述了海南島與國際島嶼、自貿區與自貿港的區別。他認為：「大多數海岸線比較長的島省、島嶼和島國的發展，走的是外向型經濟之路。海南自貿試驗區是否有必要借鑑值得思考。將來我們這個自貿港建設摸索出一套經驗後，希望對內可複製，對外可與國際規則對接。自貿港建設在強調商業利益的同時，更側重對於制度創新經驗的追求和經驗的可複製可推廣性。」
「為什麼自貿試驗區當中還要搞一個自由貿易港?因為這體現了中國改革開放的循序漸進，特別是對外開放的循序漸進。」中國海南政策研究中心政府規制政策研究所所長、海南大學經濟學院副院長李世傑說。他發表主題為《中國特色自由貿易港探索與強化市場競爭政策取向》的演講，辨析了經濟特區、海關特殊監管區、自貿試驗區、自貿區、自貿港等系列重點概念。他認為：「自貿試驗區是試驗，而不是自由貿易區。對於自由貿易區，國際上有公約規定對之作了嚴格限定，是指在一國劃出部分商品視同關外。但是，自貿試驗區並沒有解決境內關外的問題，因此我們的自貿試驗區不能叫做自貿區，實現不了零關稅零補貼，只能解決先行先試的問題，沒有解決自由貿易。海南作為一個『飛地』推到全世界去，這是海南自貿港的真正價值。」
觀點3 基礎地位與基礎性地位還是有區別的
中國經濟體制改革研究會副會長李青發表主題為《進一步完善競爭政策的思考》的演講，闡述了對強化競爭政策基礎地位的理解。她認為：「十九屆四中全會確立強化競爭政策的基礎地位，與基礎性地位還是有區別的。競爭政策應該成為所有經濟政策的基礎，成為更高層面制度設計必須考量的因素。」
李青的觀點得到與會專家的認同。王先林說：「從逐步確立到強化、從基礎性地位到基礎地位，從我們的頂層設計來講，競爭政策的地位應該逐步提高，這與我國市場經濟發展要求相適應。」王健認為：「十九屆四中全會對於競爭政策的表述又有一些新的變化——『性』字拿掉了，說明競爭政策地位更加重要了。」時建中主張：「基礎地位搭建了整個政策體系的框架，是其他經濟政策制定的基準，意味著其他政策儘可能不要跟競爭政策發生衝突，或者即使有不一樣的地方，也不能傷害競爭政策的基礎地位。」
觀點4 在競爭政策視野下經濟管理存在比較突出的問題
我國經濟由產業政策為主轉向競爭政策主導，競爭政策的基礎地位逐步確立。在這個轉型階段，存在亟待解決的問題不可避免。葉光亮提出：「網際網路等新技術的發展對於競爭政策提出了怎樣的新要求，對於競爭政策指導實踐能夠提供怎樣的新技術支持?在高質量發展和更高水平開放的歷史背景下，海南自貿港的競爭政策應具有怎樣的國際實踐，又需要怎樣進行設計?這些問題值得深思。」
在政策制定方面，李青認為，當前在競爭政策視野下存在幾個突出問題：不當的市場準入政策降低市場效率；歧視性扶持政策損害市場公平競爭；差別化的區域政策導致地方政府與企業錯位，局部利益成為建立全國統一市場的障礙；政府在科技創新領域代替市場進行技術路線選擇，存在方向性風險。她說：「突出使用公共資源對於企業補助類的政策，直接損害了企業競爭。」
對外經貿大學經濟法系主任黃勇發表了主題為《全面開放新格局背景下的中國特色自由貿易港競爭政策》的演講，從海南省政府工作報告分析出發，認為第一個破題就是開放，這是一個國際化的問題。他說：「制度建設是第一位的，要把制度轉變為一種行動，改變政府以前固有的慣性思維，比如開展百日大招商活動。」
王健表示：「海南省自貿區反壟斷委員會的工作中，建議更加重視競爭政策的立法，明確需要地方立法解決哪些基礎問題。如果沒有通盤的考慮，就很難解決一些實質性的問題。」
在政策倡導方面，李青說：「我們就缺競爭主管機關事前政策的約束力。雖然競爭主管機關最權威，但是事前沒有辦法發聲，都是別人諮詢應該怎麼辦，都是事後監管。」王先林說：「我國受傳統儒家文化影響，缺少競爭文化傳統。建議將競爭倡導與競爭執法並重，共同推進，這有利於自覺拆除那些無形的市場藩籬，加速實現區域市場融合，規範各類市場主體行為。」北京市集佳律師事務所主任李永波反映：「事前防範比事後監管更有效率。但是，大企業對項目的風險評估基本上不做，很少事前防範。實際上，風險評估費用很低，只佔到項目總費用的3%。」
在政策執行方面，付文飆指出：「公平競爭審查雖然涉及很多文件，但實施結果還是相差很大，值得我們思考。人們對於這項制度的認識，各個部門對於這項制度的認識，相差還是挺大的。」
京東集團副總裁、法務與智慧財產權部負責人蘇旺發表了主題為《營造公平競爭環監局助力網際網路健康發展》的演講，剖析了中國網際網路產業的競爭態勢和存在的問題。他反映：「電商領域的排他性交易行為逐步呈現出全年常態化限制、脅迫程度加重態勢。包容審慎不等於放任不管。高度集中的市場結構容易滋生壟斷行為，使消費者『別無選擇』，承受『壟斷高價』。」
「數據分享改變了交易關係。沒有數據分享前，商家通過設立各種定價策略，榨取消費者剩餘。有了數據分享後，消費者只能等著被宰割。」對外經濟貿易大學教授李建培說。他發表了主題為《信息技術時代的價格歧視與消費者保護》的演講，透析數字經濟時代「大數據殺熟」問題。
李永波發表主題為《公平競爭制度審查的『知易行難』》的演講，對行政壟斷行政執法案件進行統計分析，思考了部分法院疑似實施行政壟斷行為等問題。他提出下列問題：司法機關是否可以作為公平競爭審查的對象?所制定的政策是否也要公平競爭審查?李永波介紹：「我們分地區分行業對過去三年關於行政壟斷的執法案件作了一個統計，發現建築行業、能源、醫藥、保險、房地產、交通運輸等主要行業，涉嫌排除或者限制競爭規範性文件比較多。反壟斷案件數量華東地區比較多，華北、西北、西南、東北地區比較少。我覺得未必反映了真實的情形。」
市場監管總局反壟斷局經營者集中審查一處處長周智高提出：「有一個問題很重要，就是海南自貿區競爭政策試點的重點和路徑，例如探索開展地區性行業性市場競爭狀況評估，再如海南省自貿區反壟斷委員會如何更好發揮作用，市場監管部門怎樣在政策制定立法中更好地發揮積極性、主動性。許多研究總體性、框架性較強，但怎樣跟具體執法相結合，怎樣宏觀微觀結合，怎樣將競爭政策研究與當前經濟高質量發展要求結合，還有很多問題要思考，有很多工作要做。」
香港嶺南大學教授林平發表了主題為《島省經濟中的競爭政策：香港的啟示》的演講，借鑑香港競爭政策發展，提出了海南在強化競爭政策助推自貿港建設中應該注意的問題。他說：「香港從1976年開始實施積極不幹預政策，連續20多年被世界稱為最自由開放經濟體，但競爭政策是缺乏的。經濟結構深層次的問題就是產品問題。」林平認為，海南島聯接口所在市場的有效競爭至關重要，如果實施不好會對市場公平競爭起阻礙作用。
觀點5 推動自貿港建設要把握競爭政策制定的方向
全球已有130多個國家和地區建立了反壟斷法律制度。郎勝指出：「推動自貿港建設，要把握競爭政策制定的方向。海南競爭政策制定方向要放在釋放制度紅利上，讓政府真正成為市場秩序的維護者和經濟運行的服務者，減少政府對資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接幹預，防止扭曲公平競爭行為。」郎勝認為，要清理廢除妨礙建立統一市場和實現公平競爭的規定，堅持一視同仁，為內資與外資、國有與民營、大公司與中小企業創造公平的市場環境。
針對頂層設計問題，李青建議：「積極推動競爭執法機構成為經濟立法的審查成員。要充分尊重競爭主管機關的意見，充分發揮競爭主管機關的作用。司法部門和競爭主管部門之間的協調，肯定比單個競爭主管部門協調很多部門簡捷高效。」王健建議：「海南能否把自貿區反壟斷委員會做實一下，賦予執法機構更多職能，從省的角度考慮賦予委員會一些實權，這對於落實競爭政策實際效果更好一些。」他同時提出，要重視競爭政策立法，當前亟待通過地方立法系統解決相關競爭政策領域問題。海南在競爭中性壓力探索方面能不能先行先試，建立競爭中性評估體系。寧立志建議：「通過授權執法程序，使反壟斷權力適當下沉。加強地方智慧財產權庭業務能力和隊伍建設，探索多元化的糾紛解決機制，比如做到反壟斷民事糾紛可控，在制度允許、理論允許前提下做些嘗試。」
針對政策方向問題，周智高發表主題為《強化競爭政策基礎地位的工作實踐》的演講，提出要深入理論研究，強化競爭政策的基礎支撐；積極推動實踐，強化競爭政策的落地；不斷形成合力，強化競爭政策的有效性。他介紹：「我們看到美國的併購指南，這個指南根據經濟發展需要經過多次修訂，對我們也有借鑑意義。」黃勇建議：「我們要建立一個試驗區和自由貿易港，必須是在國家治理體系和治理能力現代化這個框架下進行。」王健認為：「現在自由貿易港、自由貿易區的政策很多是針對投資貿易便利化方面的。下一步要從便利化走向自由化。」李世傑提出：「自由貿易港的基本框架是建立『三化』——國際化、法制化、便利化營商環境，基於『三零』——零關稅、零壁壘、零補貼，破除行政壟斷。全方位開放的新高地體現在極短的負面清單、全面國民待遇、統一市場規則方面，還有國際化營商環境方面。」
針對政策適用問題，寧立志提出：「海南主要是旅遊業、現代服務業以及高新技術產業，在反壟斷的適用上，能不能把側重點從貨物貿易轉向服務貿易?在自貿區自貿港建設過程中，能否在土地和金融業方面有更多的創新型思維，適度引入競爭?」王先林從應然和實然視角闡述了競爭政策：「實現競爭中性原則要以對國企進行合理分類為前提和基礎，區分國有企業的商業類和公益類，這是很有必要的。」
針對政策補貼問題，付文飆介紹：「補貼是政府出臺政策時非常值得關注的問題。前一段我們研究美國質量政策時，發現美國支持企業研發力度很大，但不是政府直接把相關資金給企業，而是給了美國的標準技術研究院。由這個研究院設立很多中心，這些中心搭建起若干個標準檢測平臺，然後由平臺去支持中小企業發展，中小企業在研發創新和檢測服務中可以獲得費用減免。這種做法值得我們借鑑。」李青建議：「政府部門制定補貼政策之前，能否到競爭主管機關會籤一下 ，由競爭主管機關從競爭角度評估。如果必須補貼，競爭主管機關知道應該把握怎樣一個度。」李世傑建議：「推動自貿港建設，要自己審視自己的政策是否符合競爭中性原則，是否取消內外資股權比例的限制，是否產業政策由差異化、選擇性向普惠化、功能性轉變。」
觀點6 推動自貿港建設要探索競爭政策落地的有效舉措
競爭政策的落地，關鍵在按制度辦事、以制度推動。郎勝指出：「推動自貿港建設，要探索競爭政策落地的有效舉措。要細化制度規則，建立更具操作性的制度規則，建立公平競爭審查評價體系，探索公平競爭審查智能化路徑。建立協調競爭政策與其他經濟政策的機制，注重製度創新，探索制定企業競爭合規指南。」
針對制度協調問題，林平說：「產業布局應該在競爭政策下讓市場規劃，不是要政府這隻有形之手規劃。觀念上要改變，包括設計競爭政策過程中與其他部門的協調，這是值得重視的。」寧立志建議：「海南自由貿易港的建設，應當對內挖掘體制潛力。」在實體制度方面，他建議：「與自貿港建設關係密切的是行政性壟斷制度，能不能把行政性壟斷處理權完全交給反壟斷行政執法部門，從而加強行政性壟斷管制措施。」李青也建議：「涉及競爭的行政行為，要建立特別的行政訴訟制度。」
針對制度創新問題，清華大學城市治理創新研究中心主任藍志勇說：「自貿港是制度創新的試驗區。」他發表了主題為《全景式公共價值導向的反壟斷理論探討》的演講，介紹了美國全景式公共政策模型、波特五種競爭力模型、公共失靈論等，提出營造超越傳統的現代國家治理體系和營商環境。他說：「一個國家的成長就是一代人的成長，要鼓勵創新，不能讓巨頭扼殺中小企業的發展。壟斷之所以錯，錯在擠佔了他人利益空間，扼殺了中小企業的發展，抑制了未來的創新。」
王先林建議：「要出臺競爭中性的具體實施條例規章，建立高質量的信息披露制度。」黃勇說：「2019年海南省政府工作報告談到5個前所未有，我覺得其中前3個競爭政策和公平競爭審查制度是能夠助力的，不要再回到行政幹預、行政主導的模式下。既然是試驗區，我們就要做真正的試驗，做有膽量先行的試驗。我們可以做競爭政策的『小崗村』、競爭政策的『深圳』，這樣的機遇是前所未有的。」
針對審查效率問題，中科院計算所計算機應用研究中心主任趙曉芳發表主題為《人工智慧技術在公平競爭審查中的運用》的演講，闡述了公平競爭審查工作的特點，分析了公平競爭審查的技術挑戰，梳理了解決公平競爭審查的技術挑戰的思路，對公平競爭智能審查的可行性進行分析，提出了基於AI的公平競爭路線圖。她提出：「公平競爭審查制度具有嚴格的下沉具體化特點，具有總體原則、時間和地域差異性特點，具有專業性、社會性屬性，具有時間價值屬性和周期性。」
付文飆對公平競爭審查人工智慧化方向表示肯定，認為「應該放開，共同推動和實施」。黃勇建議：「要充分運用公平競爭審查制度工具，去做深入的、專業的、逐項的市場競爭評估，真正從點上落實制度，從點上理順政府和市場的關係。」藍志勇建議：「要大規模使用新技術新方法新理念，以全新的產品經濟學推動新監管理論發展和實踐。」
針對競爭倡導問題，與會專家一致認為，強化競爭政策基礎地位需要政府大力推動，需要理論界深入研究和廣大企業努力配合。李永波說：「公平競爭要做到『知行合一』，需要立法機關、行政機關、執法機關密切合作。」李青說：「如何推出新的競爭政策工具，我的建議可以歸納成一個倡導制度。」王健建議：「海南要大力推行企業競爭合規制度，從而緩解競爭執法的壓力。」
觀點7 推動自貿港建設要加大競爭執法的力度
市場監管部門要堅持依法行政，嚴格執法辦案是競爭政策落實的重要抓手。郎勝指出：「推動自貿港建設，要加大競爭政策執行的力度。要注意用好外腦，藉助司法機關、高校科研、企業、律所的專家團隊，研究解決市場監管執法中的疑難問題，開展執法前瞻性研究。建立典型案例收集評選發布制度，加大輿論宣傳引導力度。」
「完善競爭立法、加強競爭執法，是樹立公平競爭意識和保障公平競爭環境的前提。」蘇旺說，「只有加強競爭執法，網際網路行業才能更快結束野蠻生長狀態，進入『精耕細作』階段，逐漸朝著合法合規的方向發展。」
這次圓桌會議，是在探索推動海南自貿港建設大背景下，從政策制定、政策倡導、政策執行等多個維度，科學辨析自貿試驗區、自貿區、自貿港等基本概念，深入把握競爭政策與自貿港建設、政府與市場、競爭政策與產業政策關係的思考和探討。專家們深切感到，只有強化競爭政策實施，才能充分挖掘體制潛力、釋放制度紅利，更好地推動海南自貿港建設，更好推動競爭政策落地生根。正如時建中所言：「競爭政策是一個要求，是一個指引，其本身就是一個政策紅利。」
□市場監管總局發展研究中心 盧 雁 王繼榮 張方昀