[摘 要] 隨著我國市場經濟和新型城鎮化發展，行政區劃體制改革滯後的矛盾和問題增多。從現代化發展全局和戰略需求看，加快優化行政區劃的改革勢在必行，意義重大。在統籌考慮政治、經濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多因素的基礎上，對行政區劃這一十分複雜而敏感的課題進行研究，提出當前優化我國行政區劃的原則、思路和策略。
[關鍵詞] 行政區劃；優化設置；策略研究
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
行政區劃，是國家為進行分級管理，而實行的國土和政治、行政權力的劃分。一般說來，行政區劃是以在不同區域內，為地方全面實現國家機構各種職能順利貫徹，而建立的不同級別政權機構作為標誌。行政區劃是分層級的，行政區劃的層級是指一個國家的中央與地方關係模式。黨的十八大報告提出，要「優化行政層級和行政區劃設置」。黨的十八屆三中全會《決定》則著重提出，要「優化行政區劃設置」。我國現行行政區劃是在長期歷史發展進程中形成的。伴隨著我國市場經濟特別是區域經濟和新型城鎮化的發展，行政區劃體制改革滯後的矛盾和問題增多。從現代化發展全局和戰略上看，加快優化行政區劃的改革勢在必行，意義重大。同時，行政區劃改革涉及政治、經濟、行政、社會、文化、歷史、地理、民族等多個領域，十分複雜而敏感，必須深入研究，實行正確的原則、思路和策略。
一、優化我國行政區劃的原則
（一）統籌內外因素，因時因地制宜
一是優化行政區劃設置要內部各層面協調配合，不能單打獨鬥，有時要同步進行，有時要依次遞進，有時要互為補充。二是行政區劃體系要與其它各制度體系相互協調。三是行政區劃改革必須進行周密的調查研究，因地制宜，在憲法和法律框架內進行，在實踐中創新，在創新中規範。
（二）推進區域協調發展，加快城鎮化建設
城鎮化建設作為引領我國經濟發展的重要動力，我國行政區劃應適時跟進調整。行政區劃作為行政管理的基本組織方式，適時合理調整有利於城鎮化健康發展。近些年，我國行政區劃調整還基本停留在傳統意義上名稱的改變方面（如整縣改市、區），還不適應新型城鎮化對行政區劃管理體制提出的更高要求。
（三）保障國家安全，維護社會穩定
行政區劃改革要貫徹有利於社會穩定的原則。從我國行政區劃演變歷史看，行政區劃設置特別是高層政區設置事關政權穩固和國家穩定大局。所以，優化行政區劃必須在有利於國家安全和穩定的前提下進行。
（四）縮小城鄉差距，促進民族地區發展
優化行政區劃的目的是促進城鄉協調發展、縮小城鄉差距。在行政區劃改革中，應構建一種社會主義新型城鄉關係，合理配置城鄉資源，使城市和鄉村均能充分發揮各自優勢，實現協同發展。同時，優化行政區劃設置要有利於維護各族人民的大團結，有利於民族區域自治政策的貫徹實施，有利於加快民族地區的社會經濟發展步伐，實現各民族的平等和共同繁榮。
（五）尊重歷史傳承，遵循文化融合
行政區劃設置具有歷史和文化承襲性。一方面，現行行政區劃設置是長期演變而來。另一方面，文化相融是行政區劃改革的內在要求。任何一個國家或地區行政區劃體制的創設、發展，均深深烙上本國或本地區文化的印記。所以，在行政區劃改革中，應尊重行政區劃內蘊的歷史和文化背景，體現文化相融的價值理念，順勢而為，以取得最佳效果。
二、優化我國行政區劃的基本思路
在指導思想上要樹立戰略觀、整體觀、綜合觀、全局觀、協同觀，著眼於國家和人民群眾的根本利益，從有利於推進國家治理體系和治理能力現代化、有利於鞏固政權、有利於經濟社會發展、有利於國家長治久安出發，妥善處理好中央與地方、地方和地方的利益關係。
（一）以「五個結合」統籌中國行政區劃改革全過程
一是積極改革和穩健推進相結合；二是方便治理與提高行政效率相結合；三是自上而上的頂層設計與自下而上摸著石頭過河相結合；四是行政區劃與經濟區劃相結合；五是規範統一與因地制宜相結合。
（二）以增設直轄市作為劃小省級行政區的突破口
適當增加直轄市，提高部分大城市的行政地位，使之成為國家新的增長極。新設直轄市要合理布局，從區位、規模、實力、輻射力、可操作性、改革成本等因素綜合考慮，科學論證。
（三）以促進城鄉一體化完善中國特色行政區劃制度
堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。實行城市分等，試行發達鎮升格為副縣級市，縣轄副縣級市體制。
（四）創新我國大都市行政區管理體制
在統籌設計我國大都市區管理體制的基礎上，採取摸著石頭過河的方式先行改革實驗，以探索、豐富和完善適合中國國情的大都市行政區管理體制，及時總結新經驗，做到典型引路，並在條件成熟的地區進行推廣。
（五）加強行政區劃法制建設
我國目前有關行政區劃的法律法規保障了中國行政區劃改革的有序推進，但也存在一些亟待解決的問題，如：大多數法規位階較低、沒有統一的行政區劃法等。所以，修改完善相關法律法規，制定完善的《中華人民共和國行政區劃法》成為一項十分緊迫而重大的任務。
三、優化行政區劃設置的策略
切實處理好改革與發展、穩定的關係及局部利益與整體利益、眼前困難與長遠發展的關係，找準改革的突破口，有計劃、有步驟地推進行政區劃改革，是行政區劃改革成功的關鍵，也是發展社會主義民主政治和市場經濟、構建社會主義和諧社會的客觀要求。
（一）漸進推進省級行政區劃優化工作
1. 以優化地區布局和強化全方位協調發展為基本出發點。我國存在較為嚴重的地區間發展不平衡狀況。省級行政區劃改革的有利因素至少有兩個：其一，省級行政區劃改革中因新省份的建立，隨之而來的是新的省級行政中心的出現，這就產生了一批新的中心城市；其二，省級行政區劃改革的結果，將在新的省會城市周邊產生大批中小城市。可見，省級行政區劃改革，必然產生以新的省級行政中心為龍頭的大批中小城市，這些中小城市中的大部分將分布在經濟欠發達地區或經濟落後地區。理論和實踐都說明，合理、適時調整行政區劃能促進地區協調發展。
2. 以劃小省級行政區規模、增加省級行政區劃數量為中心。目前，我國部分省級行政區存在面積偏大、人口偏多情況。中心城市綜合實力的大小，以及與中心城市連為一體的的中小城市群、小城鎮的數量及綜合實力的大小，決定了省級行政區域的範圍和規模。在區域中心城市——新省會選址問題上，重點考慮城市的人口和經濟規模以及水源、交通等因素，以能夠在較大區域內發揮中心城市輻射作用的大中型城市作為首選，以適應區域政治、經濟、文化可持續發展的需要。
3. 以增設直轄市、發揮中心城市的輻射帶動功能為重點。除4個直轄市外，還有廣州、深圳、武漢、成都、杭州、南京、瀋陽、大連、青島、西安等大城市，具備或基本具備超級中心的實力或潛力。把其中的部分城市增設為中央直轄市，有助於充分發揮其超級中心城市的作用。鑑於增設直轄市的巨大成本，應首先考慮在一些雙中心省份中非省會城市設直轄市，例如深圳（廣州和深圳雙中心）、大連（大連和瀋陽雙中心）、青島（青島和濟南雙中心）等。在這些地方，把雙中心的非省會城市劃成直轄市，不用搬省會，可節約很大一筆行政成本。
4. 以分階段有步驟地優化省級行政區劃為推進方略。按照「總體設計、分步實施」的基本要求，逐步實現中國省級行政區劃的優化設置。可分三個階段進行：第一階段：國土整理階段。即近期的「小改」方案。側重從自然地理角度，解決飛地等人為造成自然地理分割的問題。第二階段：重點攻堅階段。即中期的「中改」方案。側重從區域經濟發展、國家治理、區劃布局、政治管控的角度，在條件較為成熟的粵、蘇、魯、豫、遼、新、內蒙古等省級行政區可先行實施省級行政區劃改革。第三階段：全面優化階段。即遠期的「大改」方案。從經濟發展、政治穩定、文化融合、社會治理、生態保護「五位一體」協同推進的視角，在已取得省級行政區劃改革經驗的基礎上，對其他人口規模較大、面積較大的省級行政區全面優化，最終在全國形成45－50個省級行政區，從而實現省級行政區劃的全面科學、優化配置。
（二）推動計劃單列市升格為中央直轄或歸位為省轄
計劃單列是我國計劃經濟時期的一種特殊管理方式。目前，我國共有深圳、青島、大連、寧波、廈門等5個計劃單列市。隨著我國工業化、城鎮化進程的發展，昔日的單列市何去何從，是一個亟待重視、研究和解決的問題。筆者認為，應當推動計劃單列市升級為中央直轄或歸位為省轄以更好地融入周邊城市群，發揮其在全國和區域經濟發展中的引領作用。根據各單列市的實際不同情況，綜合考慮管理幅度、競爭制衡狀況、資源環境空間制約和發展改革活力方式等多種因素，推動單列市改革，通過合併周邊城市轉為中央直轄市或轉為普通副省級城市以更好融入周邊城市群。具體設想是：
1. 將深圳、青島、大連升格為直轄市。將深圳、青島、大連升格為直轄市，主要是將深圳、青島、大連的行政由省管理改為國務院直管，同時通過行政區劃的調整，擴大其轄區範圍，緩解其資源環境和空間制約。深圳、青島、大連三市通過適度與周邊城市合併，擴大其管轄範圍，三市均有經濟和財政基礎支撐，同時又能更好發揮對區域乃至對全國的輻射作用。
2. 將寧波、廈門歸回普通副省級城市。就是取消計劃單列市設置，將寧波、廈門由單列轉變為省直管理，理順中央和省與寧波和廈門2市的關係，寧波、廈門的城市級別和享有的省級經濟管理權限仍保持不變。寧波、廈門回歸副省級城市，不會對中央、省、寧波和廈門2市各方造成利益損傷，並且實際操作成本也較低，是一個可行性較高的方案。
（三）分類推進省直管縣（市）改革
中國國土面積廣闊，人口總量大，各省、自治區、直轄市自然、社會經濟條件相差很大，實施省直管縣（市）體制的緊迫性和必要性不盡相同。因此，推行省直管縣（市）體制的模式、時機和路徑有所不同，不應「一刀切」，而應分類推進。
1. 逐步調整省、縣規模，把大省縮小、把小縣擴大。劃小省（區）的辦法有三，一是將一個省一分為二，二是從幾個省中劃出一塊設一個省，三是以一個特大城市為中心增設直轄市。另外還可以擴大現有直轄市的行政區域，如北京、天津可以與河北一起統籌規劃，上海可以與江蘇、浙江一起考慮。在劃小省（區）的同時，對規模過小的縣也可以合併。一些規模過小的縣被合併後，縣的總數減少了，更有利於省直接管縣體制的推行。特別是近年來隨著鄉鎮的撤併和鄉鎮數量的減少，在此基礎上撤併小縣的條件已經成熟。
2. 實行市縣分等制度。為了更進一步調動市縣發展的積極性，應該將市縣分成幾個等級，各等級間的黨政幹部可以競爭交流。根據經濟發展水平、人口地域規模等因素綜合考慮，將省轄市縣分為一二三四五類，各類市縣機構編制數量和黨政領導幹部的職級和工資待遇不一樣，同是縣長，一類縣的縣長可以享受司廳級待遇，三類縣的縣長則是處級待遇，三類縣幹得好的縣長可以晉升到一二類縣做縣長，這樣幹部晉升的空間大，不僅有利於調動廣大幹部的積極性，更主要的是有利於形成市縣之間的競爭機制，從而更有力地激發市縣經濟發展的活力。
3. 因地制宜，分類指導。按照東部經濟發達與中西部欠發達省區不同的情況，確定實施省直管縣體制所選擇的時機和模式。中國經濟社會發展的地域差異十分明顯，行政區劃體制所面臨的問題各不相同。同樣是市領導縣體制，在東部地區已經暴露出明顯的制度性缺陷，而在中西部地區仍然處於完善和轉型階段，其制度性優勢還沒有體現出來。因此，東部與中西部省區在實施省直管縣（市）體制的時機和實施模式具有很大的選擇差異。
（四）豐富鄉鎮政區體制，推進強鎮改市進程
改革開放以來，我國鄉鎮一級分化明顯。在東部地區，有的中心鎮人口規模已經超過10萬，經濟規模達到許多縣級市、甚至中西部的地級市的水平，有巨大的發展潛力。但現有的鄉鎮政區與管理體制已經不適應這些鄉鎮經濟社會發展、城鎮規劃建設管理的需要，權力小，責任大、能力弱是這些鄉鎮普遍存在的矛盾。
筆者認為，應當豐富鄉鎮城區體制，在強鎮進行改市試點，即根據各縣域的經濟水平、空間格局、城鎮體系布局、交通網絡系統和未來發展前景等條件，按照一定標準，選擇縣以下個別規模較大、條件優越的鄉鎮改設為市。能進行強鎮改市的「市」應體現以下基本特徵：一是強鎮改「市」後，空間範圍適度，不搞「切塊設市」，實行「城鄉合一」，其範圍大體為經過調整後的鄉鎮（主要是中心鎮）範圍，適度微調；二是強鎮改「市」後的建成區人口積聚規模近期大致在8萬人以上，鎮域人口10萬以上，人口密度每平方公裡1000人以上。隨著經濟發展、產業積聚力增強，非農人口的增加，這一標準可逐步提高；三是強鎮改市後的「市」，其行政等級一般為副縣級；對個別超強「市」，其行政等級可直接提升為縣級，並實現省直管。
（五）創新跨區域行政治理，促進區域協同發展
1. 構建跨區域協同發展的政策體系和法律法規體系。（1）建立完善跨區域協同發展的精準政策體系。一方面要進一步深化地區差異性的研究，縮小政策單元，提高區域政策的精準性；另一方面，要大力推動形成跨行政區、跨區域板塊的經濟區，促進經濟要素在更廣大的地域內流動配置。（2）建立完善跨區域協同發展的法律法規體系。在國家層面，通過立法將國家區域發展的戰略目標、重大政策和行之有效的經驗做法等明確下來，為區域協調發展提供法律保障。在地方層面，加強區域法制建設，構造區域協調機制和合作協議順利實施所需要的法制化的制度基礎。在地方協同層面，要把跨區域規劃上升為跨區域共同上級的立法；同時，明確跨區域的各級政府及其與管理機構的關係，為跨區域深入合作提供保障。
2. 建立完善跨區域協同發展的體制機制。（1）創新行政管理體制機制，推動區域一體化發展。一是堅持政府引導、多方參與，以市場為基礎、以企業為主體，形成多層面、多形式、多主體合作的體制機制。二是健全領導小組和專責小組的統籌和協調功能。三是探索設立跨區域協同發展委員會。四是實施科學、高效、精準的政績考核體制改革。（2）創新經濟體制機制，增強企業和市場活力。一是探索土地使用制度改革，在跨行政區域內建立異地開發、補充耕地制度。二是推進公共財政體制改革，探索建立財政預算編制、預算執行和監督審查既相互制衡又相互協調的跨區域財政管理體制。三是明確功能定位，深化產業分工，形成科學合理、富有競爭力的區域產業協作體系。四是統籌交通基礎設施建設，完善跨區域交通網絡體系，提升一體化管理和服務水平。五是加快推進跨區域緊密合作示範區重點項目建設，促進跨區域先進高端產業深度融合發展。（3）創新社會管理體制機制，促進社會公平與和諧。一是大力發展、壯大各類社會組織，充分發揮其社會協同的巨大潛能，發揮社會組織在跨區域經濟社會發展中的作用；二是加強資源共享，推進公共服務均等化。
3. 做好國內國際兩個區域合作的統籌與協調問題。我國既需要擴大對內開放，深化國內區域合作，通過國內重點地區的合作提升自身的產業競爭力，進一步密切長三角、珠三角、京津冀等東部沿海地區的區域內合作，拓展合作領域，提升合作層次和水平。又需要通過擴大對外開放，積極參與國際交流與合作，申請利用國際金融組織貸款、外國政府貸款、環保機構基金，吸收國際產業轉移來促進後發地區的發展，同時探索與國內外著名教育機構合作開展聯合辦學。通過實施開放帶動戰略，共同培育參與國際經濟合作競爭新優勢，大力發展內陸開放型經濟。
4. 處理好政府與市場、行政區與經濟區、行政區與行政區的關係。（1）處理好政府與市場的關係。一方面，要打破區域行政區劃限制，促進資源要素跨區域合理流動；另一方面，要拆除各種「玻璃門」、「彈簧門」，促進民營企業不斷發展壯大。（2）處理好行政區與經濟區的關係。一是建立跨區域統一的人力資源市場，完善人才評價體系和人力資源開發配置機制。二是建立跨行政區綜合試驗區統一的資本市場，推動產權交易市場合作。三是建立跨區域統一的技術市場，實施統一的市場規範和技術標準。四是建立跨行政區域的市場準入標準和資格認證政策，實行統一的市場準入制度。（3）處理好行政區與行政區的關係。處理好行政區與行政區關係的關鍵是創新行政區組合體制，這種行政區組合可通過建立決策層、協調層和執行層「三級運作」來實現。決策層為跨區域內各政府牽頭的跨區域經濟社會發展委員會，協調層為跨經濟社會發展委員會下設的專項協調委員會，執行層為跨區域內各行政區的政府。
總之，優化行政區劃設置是大勢所趨。我國行政區劃改革要從國家整體利益出發，既要從長計議、系統運籌，又要立足當前、突出重點，兼顧各方關切，系統、科學、精準推進行政區劃改革工作，為經濟社會全面協調可持續發展提供基礎支撐條件與保障。
（作者：安森東，北京經略諮詢有限公司董事長、高級經濟師、管理學博士。來源：行政管理改革）