戴雨瀟:川普陷入美國官僚主義沼澤——下面全是烏龜

【文/觀察者網專欄作者 戴雨瀟】

9月18日，川普首次以美國總統的身份在聯合國大會開幕會議上發表演講，直指聯合國的低效，他說「由於官僚主義和管理不當，聯合國並未完全發揮潛力」。川普的批判離不開他生意人的老本行，他認為美國給聯合國交了可觀的會費（美國承擔了聯合國22%的會費），聯合國拿錢不辦事——「自2000年以來，聯合國的固定預算增加了140%，員工人數增加了一倍以上。我們卻沒有看到與此投資相符的結果」。

在之前的一天，有記者問川普對聯合國沒有沒什麼要說的，他說：「我主要想說的就是『讓聯合國偉大起來』，不是『讓聯合國再次偉大』，而是『讓聯合國偉大起來』（the main message is, make the United Nations great - not again. Make the United Nations great.）」。對比川普那句家喻戶曉的競選口號「讓美國再次偉大」，對聯合國的評價裡少了一個「再次」，可以說他的意思很明確了——聯合國從來就沒偉大過。

川普在去年年底就曾在推特諷刺「聯合國本來有很大的潛力，但是現在它完全就是一個供人們聚在一起嘮嗑吹水的俱樂部。真讓我為你感到悲哀！」

對川普的這一說法，聯合國秘書長古特雷斯表示贊同，他認為聯合國嚴重的官僚主義作風已經阻礙了組織的發展。他表示聯合國正在進行改革，「我們必須更注重結果而不是過程，更注重人而不是官僚主義（The United Nations must focus on delivery rather than process; and on people rather than bureaucracy.）」。

聯合國秘書長古特雷斯與川普

「抽乾官僚主義的沼澤」

今年7月6日，川普總統訪問波蘭，同樣提到了官僚主義，在克拉辛斯基廣場的演講中，他甚至把官僚主義與恐怖主義並列，將他們視為西方文明巨大威脅，他說「有些人看不到這個危險，但波蘭人民對它很熟悉，那就是不斷蔓延的政府官僚主義，它正在逐步剝奪人們活力和財富。西方之所以偉大，不是因為繁文縟節，而是因為人們可以自由地實現他們的夢想」。

川普和官僚主義這四個字過不去有悠久的歷史，這還得從他的政治哲學說起。自從2015年6月宣布參加總統大選以後，川普就接連製造出各種簡單、鮮明、大膽的競選口號。不少分析人士認為這些朗朗上口的競選口號，用十分通俗的語言簡明扼要地概括了川普的政治訴求，是導致他最後獲勝的關鍵因素之一。

除了最主要的口號「Make America great again（讓美國重新偉大）」以外，他的支持者最喜歡吼叫的幾個就是「Build that wall（建長城）」、「Lock her up（把希拉蕊關起來）」、「CNN Sucks（CNN真爛）」以及「Drain the swamp（抽乾沼澤）」。前幾個無需過多解釋，最後的 Drain the swamp 一開始的意思是過去在瘧疾橫行的地方，人們通常使用「抽乾沼澤」的方式來消滅蚊子繁殖的環境，從而達到除蚊的目的。川普使用「抽乾沼澤」這一不算英文日常的特定表達，是把美國臃腫的官僚政府比作一個令人寸步難行的「沼澤」，而他承諾當總統後要「抽乾沼澤」——完全改變華盛頓特區低效到令人窒息的政治生態。

川普並不是第一個把「抽乾沼澤」的比喻用在政治裡的人，三十多年前，美國總統裡根就曾經表示要「抽乾官僚主義的沼澤」（drain the swamp of bureaucracy）。他在1982年動用《美國憲法》賦予總統可繞開立法機構直接指導官員的「行政命令」（Executive Order 12369），成立了格雷斯委員會（The Private Sector Survey on Cost Control, or the Grace Commission 由其領導者實業家彼得 · 格雷斯得名），後者經過調查發現，在三年內政府開支本來可以節省4244億美元。報告認為：美國有三分之一的所得稅白白浪費在了聯邦政府的低效之上，另外還有三分之一因為是「地下經濟活動」根本就沒徵上來。百分之百收上來的稅都用來填補國債利息和縱向轉移支付（比如支付養老金），根本沒有一毛錢最終會被用來花在那些納稅者真正期待政府所提供的服務上。（格雷斯委員會1984年上交裡根總統的報告）

委員會最終拿出了一份48卷共21000頁的方案，其中提出了2478條建議，聲稱可以讓政府到2000年前每年節省1.9萬億美元。並預測聯邦政府如果不遵循這一方案，美國國債將在2000年上升至13萬億，如果按照方案執行，這一數字將只會達到2.5萬億美元（事實是2000年美國負債高達5.8萬億美元）。

美國國會認為這一出自裡根總統特殊授權成立的委員會的調查報告，「過高地估計了浪費」以及他們的方案會「砍掉必要的崗位」，所以基本沒有按照其中的任何建議去做出變革。這一完美的回應又一次給我們展現出了一個美國政治無法解決的矛盾。美國憲法的設計師們不信任任何一方的力量（換言之沒有一方願意站出來承擔所有責任），所以把大事小事的決定權都分散到了三個不同的政府機構——立法機構（國會）、行政機構（總統）和司法機構（法院）。

在這件事上，裡根作為美國總統想要從根本上推動改革、對抗官僚主義、解決美國政府尾大不掉的問題，實際上是非常困難的。由總統籤署的「行政命令」（Executive Order）並不等同於法律。在美國訂立一條法律的過程十分複雜。按照《美國憲法》第一條第七款，首先需要有議會成員提出一個議案（bill），這條議案在議會要經過各種討論和修改，然後投票。如果議案在兩院都得到了多數票，會被呈送總統。如果總統籤字，議案才能變成法律（law）。行政命令不需要經過這一過程，美國總統無需經過議會，自己拍板就可以生效，但是它只能暫時起到一定法律的作用。如果司法機構（比如最高法院）判定這一行政命令違憲（unconstitutional），它就會被立刻推翻。美國議會同樣有權靠通過與行政命令牴觸的立法過程或者拒絕撥款等方式去對抗和推翻總統的行政命令。另外，前一任總統離任以後，下一任總統可以推翻任何上一任留下的行政命令。

裡根為了精簡政府部門，除了在1982年籤署了前文提到的行政命令12369成立調查委員會，又在同年籤署了行政命令12379《終止不必要的委員會》（Executive Order 12379—Termination of Boards, Committees, and Commissions），可以說是非常努力了。讓我們看看他的奮鬥結果如何。

數據：Bureau of Labor Statistics

上圖是美國政府僱員總數隨時間變化的圖表。裡根的任期是1981-1989年。我們可以很明顯的看到，聯邦政府和州政府級別的官員幾乎沒什麼太大變化，地方官員的數量在他的第一個任期內有所減少，但是之後馬上反彈，在他離任以後，人員數量依然比上任之初要多得多。從這點就能看出，裡根總統和官僚主義的抗爭收效甚微。