1912-1949年，中華民國的政治制度先後經歷了南京臨時政府、北洋軍閥統治和中國國民黨統治三個時期。政權組織形式先後實行過總統制、責任內閣制、君主制、執政制、大元帥制、委員會制、五院制等多種政體形式。
在南京臨時政府、北洋軍閥統治時期，與各級政府行政機關相對的是議會（參眾兩院）。國民黨訓政時期（1928-1946年），與各級政府行政機關相對應的機構有議會，還包括國民黨委員會或黨部。1946年11月，制憲國民大會召開，制定了《中華民國憲法》，並附帶通過《憲法實施之準備程序》。規定凡與憲法牴觸的法律，須立即廢止。同時國民政府頒布《訓政結束程序法》，結束國民政府的運作。1948年，國共內戰開始，國民政府頒布《動員戡亂時期臨時條款》，凍結了憲法部分條款，實際上是緊急恢復了訓政，繼續實行以黨治國。
在此，我們簡單介紹北洋政府時期的行政機關及人員編制，重點介紹南京國民政府時期的行政機關及人員編制。限於篇幅，本文不對國民黨的組織體系和民意機關的組織與人員編制進行介紹。
一、中央政府行政機關及人員編制
（一）南京臨時政府中央各機關
南京臨時政府只存續三個月就解散了。南京臨時參議院是權力機構。南京臨時政府實行「總統制」。臨時大總統的直轄機關分為兩類。一是總統府的秘書處，下設總務、文牘、軍事、 財政、民政、英文、電報等七科；二是各局，包括法制局、印鑄局、銓敘局、公報局以及參謀部等機關。根據1912 日通過的《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》的規定，南京臨時政府設立陸軍部、海軍部、外交部、司法部、財政部、內政部、教育部、實業部、交通部。
（二）北洋政府時期中央行政機關
北洋政府時期政權組織更迭頻繁，從1916年至1928年13年期間先後出現15任總統、38屆內閣。雖然北洋政府先後出臺的五部憲法都以「三權分立」為基本原則，但袁世凱掌權後，立刻解散國會、撤銷國務院，廢除《中華民國臨時約法》，頒布《中華民國約法》，改內閣制為總統制，規定總統獨攬一切權力且可無限連任。袁世凱死後，先後由皖系軍閥統治(1916-1920年)、直系軍閥統治 (1920-1924年)和奉系軍閥統治 (1924-1928年)。
北洋政府中央行政機關包括三個方面：
（1）大總統直轄機關。一是參謀本部，1927年7月12日併入軍事部；二是將軍府，1925年1月1日裁撤；三是審計院；四是蒙藏院，即管理蒙古、西藏地區少數民族事務的機關。
（2）國務院直轄機關，包括：①法制局；②銓敘局；③印鑄局；④統計局；⑤全國水利局；⑥幣制局；⑦僑務局；⑧航空署。
（3）中央行政各部。在國務院下設外交部、內務部、財政部、陸軍部、海軍部、司法部、教育部、農林部、工商部、交通部十個部。各部的組成人員為總長、次、司長、廳長、參事、秘書、僉事、主事以及技術人員等。總長為部的首腦。
（三）南京國民政府時期中央行政機關及人員編制
1928年9月，國民黨二屆五中全會在南京召開，宣稱全國進入「訓政時期」，由國民政府執行訓政職責，並決定以五院制組成國民政府。10月，南京國民政府公布《中華民國國民政府組織法》，規定國民政府總攬中華民國之治權，政府由行政院、立法院、司法院、考試院、監察院組成，設主席1人，委員10~12人，國民政府主席兼任陸海空軍總司令。此後於1932年1月、1947年4月、1948年5月對國民政府機關及人員安排進行了調整、調換。
國民黨主政的國民政府實行「五院制」。國民黨訓政時期的行政制度,規定由行政院掌理最高治權,國民黨訓政的意志通過行政院得以貫徹執行。由表1-1可見，1936年行政院內設部和委員會與1928年《行政院組織法案》[1]有很大的調整與變化。但國民政府中央及其人員數每年都有變化（參見圖1-1）。
圖1-1隻反映了國民政府中央機關本部人員的變化情況。中央各機關所屬各機關及公務人員的變化更大。1938年的統計數據表明，中央各機關所屬各機關143個，公務人員為7829人（]國民政府主計處統計局（1940.pp.204-208）。中央部委所屬的機關並不都在首都南京辦公，有的設立在省、直轄市。例如，財政部在各地設關監督和稅務局；資源委員會在各地設立的工礦企業或辦事機構，等等。1946年中央各機附屬機構實有人員達到了189853人（國民政府主計處統計局，1947.p.124）。
二、省市政府行政機關及人員編制
（一）南京臨時政府關於地方政府的規劃
省成為地方行政區劃始於元代。元設「行中書省」通稱「省」，為地方最高政權。明代廢省改設「承宣布政使司」，但因其轄區與元代的省略同，習慣上仍稱之為省。清朝恢復省制至光緒時全國劃分為22省。1912年3月11日通過的《中華民國臨時約法》第三條規定：「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」實際上，南京臨時政府成立時，各獨立省各自為政，地方行政體制不僅不與中央統一，各省之間差別很大。大體上講，地方行政機構分為省軍府（都督府）、軍政分府和縣三級（白鋼，2002.pp.885-886）。
（二）北洋政府時期省政府權機關
袁世凱就任臨時大總統之後 ，為加強集權、統一地方行政管理，於1913年1月公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》 ，規定各省軍民分制，實行省、道、縣三級行政體制，並在一些地方設立特別區。當時設有22個省，未設省的有京兆、熱河、察哈爾、綏遠、川邊5個特別行政區。此外，北洋軍閥政府還建立了省軍政制度、地區性軍政制度、臨時性軍政制度。
（三）南京國民政府時期的省級行政機關及公務人員編制
省政府是國民政府地方最高行政機關。「省置省政府，受中央之指揮，綜理全省政務。」（謝振民，2010，p.394）。省政府由7至9人組成省政府委員會，省政府設立主席1人，由國民政府在委員會中指定。省政府下設秘書處、保安處和內政、民政、財政、教育四廳。同時，省政府還設行政督察專員公署作為省的輔助機構。
南京國民政府時期，廢除了北洋政府時期的「道」，實行省、縣兩級行政管理體制。但是，由於省管縣的管理幅度過寬，需要在省與縣之間設立一個督察機構。1932年8月行政院頒布《行政督察專員公署組織條例》以後,各省區按照規定規範督察機構名稱、組織機構設置。1936年行政院又頒布《行政督察專員公署組織暫行條例》，專員公署遂正式成為省、縣之間的一級輔助省政府的行政機構，在各省普遍建立。專員由行政院院長或內政部部長提請國民政府任免。專員承省政府之命，推行法令並監督指導，既統籌轄區各縣市行政，又兼任該地區保安司令，指揮監督轄區內的保安團隊、警察及一切武裝自衛民眾組織。從法理層面上看,專署與縣之間的關係體現在行政監控、人事監控、財政監控、行政統籌、政治溝通、直接的軍警領導權諸方面（崔躍峰，2011）。顯然，行政督察區與北洋政府的「道」是有差別的。前者是督察專署，後者是一級政府。
到1949年，南京國民政府時期包括34個行省、2個特別行政區和12個直轄市，共計48個地方一級行政機關。
第一，行省。南京臨時政府和北洋政府時期都將全國劃分為22個省。1926年為2２個省和５個行政特區。抗戰勝利後東三省改為遼寧、遼北、安東、吉林、合江、松江、黑龍江、嫩江、興安9個行省。１945年8月臺灣回歸中國設臺灣省。1945年和1949年調整為3４個省（表1-2）。
第二，特別行政區。南京臨時政府未將內外蒙古、西藏、青海設立為行省而設立為特別行政區；北洋政府未設省的有京兆、熱河、察哈爾、綏遠、川邊5個特別行政區。京兆地方於1928年改設為北平特別市，1935年又改為北平市；1928年改綏遠特別行政區為綏遠省；1929年改察哈爾、熱河特別行政區為察哈爾省、熱河省；1926年改川邊特別行政區為西康特別行政區，1928年改為西康省；1945年改東省特別行政區為哈爾濱市。
同時，南京國民政府時期也曾設立了一些特別行政區。1930年設立威海衛行政區，1945年又歸山東省管轄。1931年12月30日，國民黨取消廣州國民政府，成立西南政務委員會，其所轄範圍為廣東、廣西、雲南、貴州、福建5省。實際上，抗戰勝利之後的1945年，南京國民政府設立的特別行政區只有海南、西藏地方和外蒙古（民國三十五年一月五日，國民政府承認其獨立，但疆界並沒有詳細勘定）。
第三，民國時期的直轄市。1921年7月北京北洋政府頒布的《市自治制》中曾規定京都市由內務部直接監督。1926年，國民政府攻佔武漢後，在漢口成立特別市政府，不屬於湖北省管轄，由國民政府直接領導，這是我國第一個直轄市。1927年，國民黨政府定都南京後，便開始設置特別市(後改為行政院直屬的院轄市，即直轄市)。到1949年，一共設立了12個直轄市，包括南京（1927年）、上海（1928）、北平（1926）、天津（1928年；1935-1949年）、漢口(1926-1930年和1947-1949年)、青島（1929-1949年）、廣州（1947-1949年）、西安(1932年)、重慶（1939年）、大連、哈爾濱（1926-1949年）、瀋陽（1947-1949年）。
地方一級行政區劃的土地面積、人口、行政督區、市、縣、鄉（鎮）、保、甲的數量差別很大（表1-2）。各省市政府公務員和警保官員（含附屬機關）公務人員的數量也存在很大的差距（圖1-2）。
1946年，全國有56個省直轄市。省管市下轄若干區（相當縣級）（表1-3）。省管市設置以人口在30萬人或20萬人（《市場參考》，1988年第2期，第54頁）以上的城鎮而稅收每年佔地方收入的三分之一以上者為限（王建學，1989.p.285）。市政府設市長1人，簡任或委任。市政府下設公安、社會、財政、工務等局（或）。
三、縣政府行政機關及人員編制
（一）由明清的縣衙發展到民國的新縣制
在我國，縣作為地方行政區劃的一種建制,已有兩千多年的歷史。早在春秋時期,曾在邊遠地區設縣。秦統一六國後,「廢分封,置郡縣」,縣便在全國成為一級較為穩定的地方政權機構{2},並一直延續至今。
縣級行政機構,明清時設縣衙,辛亥革命後將其廢除,初設民政署,旋又改稱縣知事公署。1926年10月20日，國民黨中央委員會規定，縣政府採用委員制。1927年6月9日，國民政府規定各縣一律採用縣長制，縣政府下設各局。1928年9月,國民政府公布《縣組織法》，規定縣政府在省政府指揮監督下，處理全縣行政，監督地方自治事務，在不牴觸中央及省的法令範圍內,發布命令,制定縣單行規則。1939年 9月國民政府又頒布《縣各級組織綱要》，規定縣政府受省政府的監督指揮，辦理全縣自治，執行中央及省政府交辦的事項。
抗日戰爭時期,出現國民黨、汪偽、共產黨所控制的三種性質的政權機關並存的現象。解放戰爭時期,共產黨、國民黨兩種性質的政權機關並存,都稱謂為縣政府。
（二）南京國民政府的新縣制與地方自治運動
地方自治制度是清末新政時期從歐美引進來的。地方自治是憲政的重要內容。地方自治是平衡中央與地方權力、提高地方政府處理問題效率的一種重要的政治制度安排。民國時期曾在不同時期展開過大範圍的地方自治制度實踐。
南京國民政府的地方自治制度實踐的理論基礎是孫中山的地方自治思想。蔣介石明確指出：「我們革命以後，一切建設的方向，就是要把建國大綱整個地實現出來，一切政治制度，必須以建國大綱為基礎，遇到實際上困難莫決的問題，也要以建國大綱為最高原則，拿來作解決一切的準繩。」[3]。因而，在國民黨訓政時期，縣、鄉（鎮）組織法規也貫徹了這一基本原則。
新縣制被認為是推行地方自治的一種有效的制度安排。所謂新縣制，是指以1939年國民政府頒布的《縣各級組織綱要》為基礎的法律制度。國民政府行政院下令各地「一律遵照實施」。1940年元旦，行政院通令全國開始實行新縣制，限3年內完成，並把1940年稱作「新縣制年」。由此，各縣制定了新縣制實施計劃。
新縣制是在國民政府十多年基層統治經驗的基礎上，根據當時形勢的需要，加進抗日、「自治」、「民意」等形式，使基層政權機構比以前更系統、更嚴密、更完備、更強化。新縣制與以前的縣政府制度相比有以下幾個特點：
第一，縣為地方自治單位、法人單位。縣長由省府派充。另設立縣參議會，作為「全縣人民代表機關」，但其權限受到種種限制，對國民黨政權不具任何制約、監督作用。
第二，基層政權由原來的縣、區、鄉(鎮)三級改為縣、鄉(鎮)二級。鄉（鎮）之下為保、甲。
第三，各縣按面積、人口、經濟、文化、交通等狀況分3至6等，由省府劃分，報行政院核定。
第四，擴大了縣的行政機構與權限。規定廢局改科；確定縣為財政自治單位，有一定獨立稅源，可自行收稅不受制於省。1928年國民政府頒布《縣組織施行法》規定縣政府下設公安、財政、教育、建設4局；《縣各級組織綱要》則規定各縣政府下設機構一律「裁局改科」，即設警察、民政、財政、教育、建設、軍事、地政、社會、民眾組織等科，分置科長1人、科員若干人。另置秘書、督學、技士、技佐、警佐、巡官及事務員等。但縣的等級不同，各縣政府職僱員員額也是存在差別的（表1-4）。
第五，強化國民黨黨權政治與「一體化」政治，強調國民黨黨部要牢牢把持縣政權;推行政府、國民兵、警察緊密配合的「一體化」制度。新縣制規定國民黨區分部與鄉（鎮）組織相配合, 而於保甲一層分設小組, 與行政方面的統治相配合, 所謂「層層節制, 逐級運用」。另一方面, 縣黨部監察委員會下設有各級黨員監察網, 明確了黨政分工, 分別負宣傳、倡導、促進和執行的責任等。所有這些都是以前未有過的。這樣, 從上到下, 形成了一個嚴密的統治網（張益民.1986）。
推行新縣制、實行地方自治是一項複雜的社會改革工程。1942 年5月, 內政部就江蘇等19省944個縣實施新縣制的情況進行分析,檢討新縣制推行中存在的問題, 對其成績得失作了一個較為中肯的評價（忻知，2005）。具體統計數據如下 ：（1）實施新縣制944縣，對1053個縣進行了調整；（2）裁撤782個區公署，現存1570個區公署；（3）建立25069個鄉鎮公所；（5）建立318367個保辦公處，編保378476個（含新建），編甲4030865個；（6）對444個縣進行了戶口清查（其他500個縣未報）；（7）對792個縣的財政進行了整頓；（8）建立439個縣警局，534個警佐；（9）建立鄉鎮中心學校21306所（有4763個鄉鎮未建立中心學校），建立保國民學校142595所（195772個保未建學校）；（10）省訓練團訓練51580人，區訓練團訓練25816人，縣訓練班訓練244220人（忻知，2005）。實際上，新縣制和地方自治沒有形成一種有效治理，基層組織經濟極度困難、人才措施不力、汲取資源不公、基層政治空氣惡劣等原因,最終導致新縣制的失敗,並成為革命根源（吳雯.2006）。
（三）縣政府的預備機構---設治局
設治局在清朝末年出現。凡是某一個地方預備成立新的縣政府之前，省政府可預先成立設治局，以籌備之，主官為設治委員，權限相當於縣長。1947年全國共有設治局48個，其中雲南16個，新疆11個（國民政府主計處統計局，1947.p.125）。
四、新縣制下的鄉（鎮）政府部門
鄉作為社會基層組織已有二千多年的歷史。西周時期實行鄉遂制，《周禮·地官·大司徒》規定：五家為比，五比為閭，四閭為族，五族為黨。五黨為州，五州為鄉。秦統一六國之後，在縣之下設立鄉裡制度，鄉成為了縣下設的一個自治性社會組織，並被歷代所沿用。
清末至北洋政府時期 ,傳統的鄉裡制度發生了根本性變化。1909年1月晚清政府頒布《城鎮鄉自治章程》和《城鎮鄉自治選舉章程》，規定了自治機構和人員設置，並發布上諭，在全國推行地方自治。民國建元後，城鎮鄉自治制度繼續得到承認，有些省進行了一定的改革。1914年2月袁世凱下令停辦各地方自治會，城鎮鄉議事會被取消，但城鎮董事會、鄉董卻保留了下來。1914年12月袁世凱政府頒布了《地方自治試行條例》，推行縣以下的區級自治。1921年7月，北洋政府頒布了《市自治法》和《鄉自治法》，規定在縣以下劃分市、鄉，選舉自治會、自治公所作為自治議決機關和執行機關。
清末至北洋政府時期，各地陸續形成了區鄉一級行政。這一期間的區鄉行政可以分為兩大類:一是清末以來新生的區鄉行政；二是由清代舊鄉地演變而來的區鄉行政或準行政。區鄉首領由縣政府任命的，稱之為「官治」，選舉產生的為「自治」。區鄉行政大多具有常設機構,其行政人員一般按法定程序任職並具有職業化的公職身份,大多具有建立在法定公共財政或公共收入基礎之上的經費制度,承擔著地方社會的各種現代性行政職能,因此已經基本上具備了現代性質（魏光奇，丁海秀. 2004）。
南京國民政府成立之初,就一再表示要遵照總理孫中山先生的遺訓,把實行地方自治作為訓政時期的主要工作,使國家權力下沉到鄉村社會,以實現三民主義。1928年國民政府頒布《縣組織施行法》,在全國推行地方自治;1929年的《縣組織法》則規定在縣以下設區、鄉（鎮）、閭、鄰四級,區設區公所、區監察委員會,鄉（鎮）設鄉（鎮）公所、鄉（鎮）監察委員會、鄉（鎮）民代表會,閭鄰有居民會議。1934年則改為縣以下只設鄉（鎮）村一級,情形特殊之處在鄉、鎮、村之上設立區一級[4]。1939年9月19日國民政府頒布《縣各級組織綱要》,確立了鄉（鎮）的法人地位。至此,鄉（鎮）一級的政府組織機構被確定為鄉（鎮）公所,並成立鄉（鎮）民代表會作為民意機關。
南京國民政府把鄉（鎮）作為地方自治的基層政權組織,並確立其法人地位。鄉（鎮）政權的實體是鄉（鎮）公所。鄉（鎮）公所必須在人事、教育、軍事、合作社及各有關委員會方面達到完備。要完成鄉（鎮）自治的各項任務,必須有相應的機構設施。
根據《縣各級組織綱要》的規定，鄉(鎮)內的編制為保甲。鄉指人口散居之地方，鎮指人口密集之地方。鄉(鎮)的劃分以十保為原則，不得少於六保，多於十五保。鄉(鎮)設鄉(鎮)公所，置鄉(鎮)長1人，副鄉(鎮)長1至2人，由鄉(鎮)民代表會選舉之，任期二年，連選得連任。根據1943年四川省45鄉（鎮）的抽樣調整結果表明，鄉（鎮）長由民選者佔比11%,縣委派者29%，聯保主任改充者4%，士紳哥老推薦者及其他56%（曹建成，2002）。
鄉(鎮)公所設民政、警衛、經濟、文化四股，各設主任1人，幹事若干人。但經費不充裕的地方，各股得酌量合併或僅設幹事，幹事中須有1人專辦戶籍，由副鄉(鎮)長及鄉(鎮)中心學校教員分別擔任，並應設置專任的事務員。此外，為實行「管」、「教」、「衛」三位一體之制，鄉(鎮)長、鄉(鎮)中心學校校長及鄉(鎮)壯丁隊隊長暫以一人兼任;但在經濟、教育發達的區域，則校長仍以專任為原則。1945年四川省的有關抽樣調查結果表明，鄉（鎮）公所成員一般在10-12人，鄉（鎮）公所崗位及月俸分別為：鄉（鎮）長（甲種鄉70元/月；乙種鄉60元/月），副鄉（鎮）長（甲種鄉60元/月；乙種鄉50元/月）。民政、警衛、經濟、文化股主任空缺，幹事（35元/月）、輔助幹事（30元/月）、公役（甲種鄉12元/月；乙種鄉10元/月）（曹建成，2002）。
按照新縣制，鄉（鎮）之下編制保甲。保甲制實行十進位制（10戶為甲，10甲為保，10保以上為鄉）。保甲的執行機關、人員為保辦公處和保甲長。保辦公處下設民政、警衛、經濟、文化幹事各1人，分別由副保長、國民兵副隊長、國民學校教員擔任。按規定，保長、甲長均通過選舉產生，由縣政府備案。但新縣制對保甲的經費沒有明確的規定。「現時各省縣每保只有辦公費支給，數目省則二三元，多則不過六七元，且多延發欠發。」[5]。
圖1-3 民國時期新縣制下的鄉（鎮）、保甲組織關係
鄉（鎮）公所下設各種合作社和委員會。合作社或各種委員會是由各鄉（鎮）選舉或鄉（鎮）民代表推舉產生的委員組成。合作社由各鄉（鎮）農會設立;未設立農會的,合作社和農會一併成立。
鄉（鎮）既然確定為基層政權，自應設立民意機關，其名稱為鄉（鎮）民代表會，由每保選舉代表兩名組成。國民政府對於什麼樣的鄉（鎮）才有資格設立鄉（鎮）民代表會有一個規定，即必須在全縣範圍內均完成了下述自治事項：（1）健全機構（縣政府、鄉（鎮）公所、保辦公處依照《縣各級組織綱要》的規定，調整充實完成，現任縣各級幹部人員全部經過訓練）；（2）編查戶口；（3）整理財政；（4）規定地價；（5）五、設立學校（每3保有一國民學校；每鄉（鎮）有一中心學校）；（6）推行合作（每3保有一合作分社，每兩鄉有一合作社，縣有合作聯社）；（7）辦理警衛；（8）四權訓練；（9）推進衛生（每3保有一衛生員，每兩鄉（鎮）有一衛生所，縣政府所在地設有衛生院）；(10)實行造產（鄉（鎮）造產事業至少有三種以上，每鄉（鎮）造產年收益達一萬元以上）；(11)開闢交通；(12)實施救恤。只有完全達到了以上十二項標準，省政府派員調查確實，報請內政部核准，才能設立鄉（鎮）民代表會。如此高的標準，絕大多數縣均不可能達到，而事實上卻又據報有許多地方已經成立了鄉（鎮）民代表會，這正應了國民黨中央在一份決議中的一句話：「只注重書面應付，而忽略實際工作」，「能成為一完全自治之縣者，猶查不可得」（袁繼成，1991. pp.247-248）。
五、結束語與評論
第一，民國政府行政機關及其人員編制嚴格以法律為基礎。
政府行政機關及其人員編制嚴格按照法律辦事，並以統計報告的方式公諸於世，是中國的文化傳統。從《周禮》到《唐六典》，以及以後的朝代，政府行政機關及人員編制、考試錄用、俸祿等都是以法規或政府文件的方式公諸於世。只有公開，才便於監督，才會有公正合理。根據統計，1946年，中央公務人員203239人，其中附屬機關實有人數為189853人，佔比93.41%；各省市政府公務人員142253人（國民政府主計處統計局，1947.pp.124-125）。1947年，全國有1997個縣、45個設治局，每個縣公務人員平均按照100計算，全國縣政府公務人員大約20萬人；全國有53912個鄉鎮，每個鄉鎮公務人員平均按11人計算，全國鄉鎮公務人員約593032人。因而，全國政府行政機關總人員為113.8524萬人。如果減去中央部門所附屬人員189853人，全國行政人員948671人。
第二，南京國民政府時期已經形成了省（直轄市）、縣、鄉（鎮）三級地方政府體制。同時，中央、省、縣、鄉（鎮）、保都設有國民黨的組織、民意機構和行政機關。
南京國民政府時期廢除了北洋政府時期的「道」，並將「道」改成「行政督察區」，在新縣制下，鄉（鎮）成為了基層政權。這種模式被新中國所沿襲。
第三，南京國民政府時期中央機關附屬機構龐大，政企不分、政事不分。
第四，1945-1949年全國劃分為34個省、12個直轄市和兩個行政特別區。
第五，以《縣各級組織綱要》為基礎形成的新縣制是適應抗戰需要的一種特別的政治制度安排，也是國民黨以黨治國的基礎，但失敗了。
第六，新縣制下的鄉（鎮）政府制度安排是一種創新。
從秦朝到清朝，一直實行鄉裡制。鄉是作為縣政府下設的派出機構。清末新政時期，晚清政府給鄉（鎮）賦予了新的職能和職責。1939年南京國民政府推行新縣制，鄉（鎮）才成為基層政權組織。鄉（鎮）政府承擔了全鄉（鎮）的社會治安、經濟、建設、教育、文化和社會發展的諸多職責。行政院、省、縣政府對鄉（鎮）政府的工作提出了許多具體的指標進行考核。例如，上級政府要求每3保有一合作分社，每兩鄉有一合作社，縣有合作聯社。但由於保甲經費不足，人才缺乏，甚至鄉村幹部劣質化，鄉村治理績效差，導致新縣制的失敗。
根據《中華民國合作社法》（1934年版）規定，合作社是「法人」，並根據入股承擔有限責任。實際類似於合夥企業。1947年，全國有合作社161112個，農業佔比19.4%、工業佔比5.6%、供給佔比10.4%、運銷佔比10.4%、消費佔比15%、公用佔比2.9%、信用佔比34%、保險佔比2.3%）（國民政府主計處統計局，1947.p.1112）。
注釋：
[1]《行政院組織法案》,南京:中國第二歷史檔案館藏,全宗號十二(6)。](卷4)。
[2]《說文解字》釋「縣」為：「繫也。從系持 。」《釋名》：「縣，懸也，懸係於郡也。「《廣韻》：「古作寰。楚莊王滅陳為縣，縣名自此始。」在周代，縣大於郡。自秦朝開始，縣隸屬於郡。
[3]蔣介石，1984.一切政治制度要以建國大綱為基礎//總統蔣公思想言論總集[C].中央文物供應社，第278頁。
[4]此處的鄉（鎮）村是相同的一級。《修正改進地方自治原則要點之解釋》第204頁:鄉與村之區別,凡聚居同一之村莊獨自成立自治團體者為村,不能獨自成立自治團體之小村落併入鄰近之村或聯合鄰近之若干小村而為自治團體者為鄉。鄉（鎮）村自治團體地位相等,但得人口區域等狀況分為若干等次,依等次而定其組織範圍之大小,但其權限不因等次而有差異。
[5]政協四川榮縣委員會文史資料研究委員會，1984.榮縣文史資料選輯:第四輯[M].第114頁。
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