[摘 要] 要從改革的全局出發看待和抓好食品藥品安全，加快完善統一權威的食品藥品監管體制和制度，不斷推進食品藥品安全治理體系和治理能力現代化，深化藥品醫療器械審評審批制度改革、藥品流通體制改革，以監管制度創新推動食品藥品產業轉型升級，全面提高食品藥品安全保障能力和水平，以實實在在的改革成果惠及廣大人民群眾。
[關鍵詞] 衛生與健康；食品藥品監管；體制改革
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
以習近平同志為核心的黨中央高度重視衛生與健康工作，高度重視食品藥品安全工作。在全國衛生與健康大會上，習近平總書記指出沒有全民健康，就沒有全面小康。食品藥品安全關係人民群眾身體健康和生命安全。要求建立藥品供應保障制度，並從完善藥品審評審批制度、提高上市藥品質量、保障短缺藥品的供應、建立完善藥品信息全程追溯體系、整頓市場流通秩序、壓縮流通環節、降低費用等多個方面提出了明確要求。黨的十八屆六中全會再次將食品藥品安全治理體系建設、藥品醫療器械審評審批制度改革、藥品流通體制改革等作為重點進行強調。
一、深入學習習近平總書記關於衛生與健康、食品藥品監管工作的一系列重要講話精神和指示批示要求，堅持以人民為中心的思想，全面加強食品藥品監管工作
黨的十八大以來，習近平總書記對食品藥品安全做了一系列重要講話和指示批示，提出了關於食品藥品安全工作的新理念、新論斷和新要求，確立了關於食品藥品安全工作的思想基礎、理論指導、制度框架、實踐方法，是總書記關於食品藥品安全工作戰略思想的集中反映，是我們做好食品藥品監管工作、保障人民群眾「舌尖上的安全」的根本遵循。
（一）要從公共安全角度看待和抓好食品藥品安全，嚴把從農田到餐桌、從實驗室到醫院的每一道防線，防範區域性、系統性風險，確保不發生重大食品藥品安全事故
習近平總書記在很多場合多次強調，現階段食品藥品安全形勢依然嚴峻，人民群眾熱切期盼吃得更放心、吃得更健康。他深刻指出，「民生與安全聯繫在一起就是最大的政治。」食品藥品安全，既是民生，又是安全，關係人民群眾身體健康和生命安全，關係全面建成小康社會，關係黨和國家事業全局，就是最大的政治。習近平總書記在2015年5月29日中央政治局第23次集體學習時強調，食品藥品安全具有公共安全的特點，社會關注度和敏感性日益凸顯，而且觸點增多、燃點降低，如果處置不當，也有可能迅速發酵蔓延，有的還可能轉化為影響穩定的突出問題。前幾年的「瘦肉精」案件、2015年的「殭屍肉」風波、2016年的「非法經營疫苗」案件，都一再表明，食品藥品安全絕不僅僅是一個產品質量問題，也絕不僅僅是一家一戶的事情，而是關係公共安全的大問題。我們一定要按照習近平總書記的要求，自覺把維護食品藥品安全放在維護最廣大人民群眾根本利益的高度來認識，放在貫徹落實國家總體安全觀中來思考，放在推進國家治理體系和治理能力現代化中來把握。堅持問題導向，著力治理這些突出問題，堅決打擊違法犯罪行為，嚴把從農田到餐桌的每一道防線，努力讓黨和政府放心、讓人民群眾滿意。
（二）要從發展的觀點看待和抓好食品藥品安全，推進我國食品藥品產業供給側結構性改革，確保食品和藥品安全，滿足人民群眾日益增長的衛生與健康需要
習近平總書記2013年12月在中央農村工作會議上指出，食品安全，首先是「產」出來的；食品安全，也是「管」出來的。2015年2月，習近平總書記在陝西考察的時候進一步指出，「食」字下面是「良」字，食品行業必須有良心，食品生產必須是良好的。2015年7月，習近平總書記在吉林考察時強調，「保障藥品安全是技術問題，管理工作，也是道德問題、民心工程。每家製藥企業都必須認真履行社會責任，使每一種藥、每一粒藥都安全、可靠、放心。」習近平總書記的這些指示，為藥品生產企業加強質量管理，推動供給側結構性改革指明了方向。食品藥品安全監管部門要按照總書記反覆強調的「最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴肅的問責、最嚴厲的處罰」的「四個最嚴」要求，「嚴」字當頭，切實把「四個最嚴」貫穿到監管工作的每一個環節，確保食品藥品的安全，推進供給側結構性改革。
（三）要從改革的全局出發看待和抓好食品藥品安全，加快完善統一權威的食品藥品監管體制和制度，不斷推進食品藥品安全治理體系和治理能力現代化，深化藥品醫療器械審評審批制度改革、藥品流通體制改革，以監管制度創新推動食品藥品產業轉型升級，全面提高食品藥品安全保障能力和水平，以實實在在的改革成果惠及廣大人民群眾
我國食品藥品生產經營主體量大面廣、各類風險交織，靠人盯人監管，成本高，效果也不理想，必須形成全過程的監管制度。黨的十八屆三中全會做出完善統一權威食品藥品監管機構的重大決策部署。統一權威，不僅要求職能整合，而且機構設置要統一、執法體系要統一，不僅要求制度從嚴，而且監管要規範、執法要公正、隊伍要專業。只有這樣，才符合中央改革食品藥品監管體制的目標要求，才符合「統一權威」的科學內涵。
二、全面深化藥品審評審批制度改革，提高上市藥品質量，促進醫藥產業健康發展
改革藥品審評審批制度，是黨中央、國務院的重大決策部署。2015年8月13日國務院印發《關於改革藥品醫療器械審評審批制度的意見》（以下簡稱《意見》），標誌著改革全面啟動。這次藥品審評審批制度改革，也是落實全國衛生與健康大會精神的具體行動。
《意見》立足當前、著眼長遠，針對監管實踐中面臨的一系列重大現實問題，提出了解決積壓、提高質量的目標任務、重點工作和保障措施。推進藥品審評審批改革，總體要求就是要緊緊圍繞保障公眾健康和促進產業轉型升級的大局，以提高藥品質量為核心，以解決註冊積壓為重點，以鼓勵創製新藥為導向，治標與治本相結合、當前與長遠相結合，加快建立更加科學、高效的審評審批體系。《意見》共提出5項目標和12項任務。一年來，我們圍繞改革出臺了30多項審評審批制度的措施並付諸實踐。
（一）提高新上市藥品審批標準
改革的核心就是全面提高藥品質量。《意見》中明確，將新藥定義為「未在中國境內外上市銷售的藥品」，並明確劃分為創新藥和改良型新藥兩類，其意義在於今後批准的創新藥應當是真正具有全球意義的創新。要求創新藥要有臨床價值，能解決臨床實踐中遇到的問題，否則不予批准；改良型新藥要突出新技術和新手段，而不是簡單地改酸根、改鹼基、改劑型，一定要與原藥品相比有明顯的臨床優勢，否則不予批准；要求仿製藥必須與原研藥的質量和療效一致，即要仿得一模一樣，能夠替代原研藥，否則不予批准。要在這個基礎上逐步形成中國的仿製藥參比製劑目錄，即國際上俗稱的「橘皮書」，實現中國所批准的仿製藥真正達到和原研藥同樣的療效。審評標準提高後，新藥的審評重點將是臨床療效和應用優勢，仿製藥的審評重點將是與原研藥的質量和療效是否一致。要通過這些措施，確保新上市的藥品都是有療效的。
（二）解決註冊申請積壓
《意見》提出，要在2016年年底前消化完積壓的存量，儘快實現申報量和審評量的年度平衡；到2018年實現按規定時限審評。在《意見》發布的2015年8月，藥品申請積壓量為2.5萬件左右，且每年新增申請量約8000件，而當時的審評能力約5000件，如果不採取有效措施，積壓將進一步嚴重。解決審評積壓是塊「硬骨頭」，必須標本兼治、分類處理、綜合施策：一是細化解決積壓的措施；二是簡化臨床試驗的審評審批；三是充實審評人員力量；四是提高收費標準；五是引導企業合理申報。藥品審評量從每年5000件提高到1萬件，藥品註冊受理量從8000件下降為5000件。截至2016年11月，註冊申請積壓量還剩1.1萬件左右，為2018年實現按時限審評打下堅實的基礎。
（三）提高仿製藥的質量
解決中國醫療的關鍵是用仿製藥。仿製藥不是原研藥的山寨產品，而是原研藥的複製品，與原研藥在規格、劑型、用法用量、質量可控性、療效方面一模一樣，可以完全替代原研藥的藥品。
鼓勵和發展仿製藥是世界各國的普遍政策。仿製藥的特點是有效、安全、廉價，有利於降低醫藥總費用。例如在2006年，美國仿製藥的平均售價為32.23美元，而原研藥的平均售價卻高達111.02美元。仿製藥佔據美國88%的處方藥市場，由於仿製藥價格比原研藥低很多，2005—2014年，為美國醫保系統節約了約1.68萬億美元。據統計，當批准2家仿製藥上市後，藥品價格平均下降50%左右。做仿製藥的關鍵是要與原研藥在質量和療效上達到一致，仿製藥中有研究，有創新，因此，國產仿製藥要與原研藥一模一樣甚至更好。
2007年《藥品註冊管理辦法》修訂以後，要求凡是國內市場有原研藥的，仿製藥必須與原研藥進行對比，否則不予批准。隨著研發水平和審評標準的不斷提升，我國仿製藥已得到國際認可，開始進入國際市場。目前，我國有超過300個原料藥和40個製劑獲準在美國上市銷售，25個原料藥、17個製劑和2個疫苗產品通過世界衛生組織的認證，我國疫苗監管體系連續兩次通過世界衛生組織的評估。
在嚴把新上市藥品質量的同時還要對已上市仿製藥進行質量和療效一致性評價（以下簡稱一致性評價）。為什麼要開展一致性評價，這是留下的課題，必須補課。由於沒有與原研藥做對比，沒有足夠的數據證明有效性，有些仿製藥療效和質量不好。開展一致性評價就是要與原研藥和國際公認的藥做對比，達到原研藥水平，樹立公眾對國產仿製藥的信心。
開展一致性評價不是中國特有，美國在20世紀60年代、日本在20世紀90年代都相繼開展過這項工作。實踐證明，開展一致性評價可以推進供給側結構性改革，對於促進結構調整、產業升級和民生改善，對於加快建設醫藥強國有重要意義，不會增加社會醫藥負擔，不會造成藥品短缺，不會出現企業大規模破產倒閉問題。
國務院文件規定凡通過一致性評價的仿製藥可以加貼「通過一致性評價」的標籤，在招標中優先，優質優價，納入報銷體系。三年後不再採購未通過一致性評價的藥品，當一個品種有三家企業通過一致性評價後，藥品招標不再採購未通過一致性評價的產品。為鼓勵企業儘快推進一致性評價工作，食品藥品監管總局正在會同有關部門將上述政策具體化。
（四）鼓勵研究和創製新藥
近幾年來，我國藥品註冊申報結構正在發生變化，新藥佔的比例提升到40%以上。原創新藥申報量都在100件/年以上。最近幾年，平均每年批准上市的原創新藥3~4個，如康柏西普、西達本胺、阿帕替尼和埃克替尼，特別是治療眼睛黃斑變性的康柏西普，獲得美國FDA批准在美國直接開展Ⅲ期臨床試驗。這表明我國的創新能力在不斷的提高，在一些領域與國際水平接近。但與美國等發達國家相比，差距還很明顯，我國在全球僅處於新藥研發的第三梯隊，對全球的貢獻率僅為4%，美國是50%。如何鼓勵新藥創製，食品藥品監管總局局長畢井泉同志用7句話進行過概括：定義上明確、制度上創新、審評上優先、程序上簡化、機制上重構、理念上轉變、技術上溝通。
一是定義上明確。即明確什麼是創新藥。《意見》把中國的新藥重新定義，明確強調「沒有在中國境內外上市的藥品」為新藥，即「全球新」；過去的定義是「未在國內上市的藥品」是新藥，即「中國新」。
二是制度上創新。鼓勵創新有一系列制度。比如「藥品上市許可持有人」制度，把生產許可與產品上市許可兩者分離，改變過去僅由生產企業持有批文的做法，允許科研單位、科研人員持有批文。這看似變化不大，實則是巨大的改革。第一，提升科研人員的積極性，可以通過持有批准文號獲得持續的利潤，使其更加專注於新藥的研發和成果的產業化；第二，可以減少固定資產的投入，研發的產品可以委託其他企業生產，不用新建車間，節約寶貴的資金；第三，有利於藥品生產的專業化和集約化，提高過剩產能的利用率，促進全行業持續健康發展。
三是審評上優先。根據藥品臨床價值和創新程度的不同給予不同的審評政策，第一，將全球新的創新藥歸入「無燈區」，相當於開車走高速公路，不限速，有問題及時溝通，一旦取得共識，立即批准，對有重大臨床價值的產品還可以有條件批准；第二，將臨床急需、有助於產業轉型的藥品歸入「綠燈區」，相當於開車一路綠燈，給予單獨排隊，儘快批准；第三，「黃燈區」，限制過度重複申報的品種佔用有限的審評資源；第四，對療效不確切的品種歸入「紅燈區」，不受理，不批准。
四是程序上簡化。重點是簡化臨床審評程序。對申報臨床試驗的申請，著重審查臨床價值和受試人員保障，即有沒有價值和安不安全。簡化了創新藥臨床試驗的審評，過去是做完I期申報II期，做完II期申報III期，現在改為一次批准分期試驗，為企業的臨床試驗節省時間。對於仿製藥開展與原研藥生物等效試驗的申請，取消審批制，改為備案制。
五是機制上重構。突出臨床主導。由具有臨床醫學背景和經驗的審評員作為組長，組織藥學、毒理、統計專家進行集體審評。建立專家諮詢委員會制度。對一些重大技術問題和重大分歧，由專家諮詢委員會公開論證，提出意見供決策參考。
六是理念上轉變。建立以臨床需求為導向的監管理念，鼓勵有臨床價值的藥品儘快上市，服務臨床需求。允許國外研發機構在中國同步開展國際多中心臨床試驗，這些數據可以作為今後註冊審批的依據，鼓勵國外創新藥在中國與國外同步申報，同步上市。
七是技術上溝通。發布《藥物研發與技術審評溝通交流管理辦法（試行）》，建立審評團隊與申請人的會議溝通制度，規範監管機構與企業的溝通交流。在臨床試驗的重要節點，由審評機構與申請人就審評中的重要事項進行溝通討論，形成紀要，指導審評和研發，提高審評的質量和效率。
（五）提高審批透明度
藥品技術審評、行政審批必須做到標準、程序、結果三公開。
一是標準公開。開門立法、開門定規，是我們一直遵循的原則。所有技術標準都要向社會公開徵求意見，給予至少30天的評議期，不暗箱操作、不閉門造車。所有技術標準都全文公開，供業界和監管部門遵循，既約束企業、臨床機構，也約束監管部門。目前，已經制定了125項技術指導原則，還將根據工作的需要，借鑑國際先進經驗，制定更系統、更詳細的技術標準。
二是程序公開。受理程序、技術審評程序、現場檢查程序、檢驗程序及行政審批程序，都有明確、具體的規範和要求，有明確的報告、考核要求，有明確的時限要求，用程序的公正保證結果的公正。申請人既可以在食品藥品監管總局網站了解相關事項的申請流程、資料要求和時限，也可到食品藥品監管總局行政受理中心諮詢。
三是結果公開。建立了藥品許可信息的月度公告制度，每月對外公告批准上市的藥品信息，主要包括藥品名稱、劑型、治療的疾病，生產廠家，批准文號等，方便公眾查詢。對防治疾病有重要價值的藥品，特別是有重要臨床價值的創新藥，還對外詳細介紹該品種的審評審批過程、上市的意義和價值等。例如，2015年1月14日，食品藥品監管總局批准了全球首個Sabin株脊髓灰質炎滅活疫苗上市，其對防控脊髓灰質炎具有重要意義，官方網站專門對該藥品進行了介紹。對申請人來說，可以用受理號隨時查詢其申請事項的辦理進度及結果。我們將繼續推進審評結果公開，力爭在公布產品上市許可時，同步公布審評、檢查、檢驗等技術性審評報告。
三、嚴格監管，加快建立統一權威的食品藥品監管體系
藥品是人類應對疾病最重要的手段之一。從全球來看，藥品因其特殊性而受到嚴格監管，各國的共識是：不僅要對藥品上市進行審批，而且要對藥品進行從生產、流通、使用全過程，以及藥品從上市到退市的全生命周期的嚴格監管。賦予一個部門對藥品實施嚴格監管，並不是哪個人或哪個部門的突發奇想，而是人類從血的教訓中總結出來的經驗。
——1937年，美國發生磺胺酏劑受到二甘醇汙染造成107名兒童死亡的悲劇。二甘醇有很強的腎毒性，患者因腎臟衰竭而死亡。於是，1938年美國通過了《聯邦食品藥品和化妝品法》，要求藥品必須通過FDA的上市前審批。
——1960年，歐洲發生的「反應停」事件。當時，德國格侖南蘇製藥廠開發藥品沙利度胺，它能幫助孕婦控制嘔吐、噁心的症狀，緩解孕婦的精神緊張，還有安眠作用，所以又叫「反應停」。但是，藥品生產者卻沒有發現，這個藥物能影響胎兒的手腳發育，導致手腳比正常人短小，甚至沒有手腳。這個藥在歐洲上市後，使1.2萬個新生兒變成手腳短小、酷似海豹的畸形兒。但是，美國卻倖免於難！美國FDA的審評員弗朗西斯?凱爾西對「反應停」臨床研究數據進行深入分析後發現，其臨床試驗數據不足以證明產品的安全性，於是勇敢地頂住各方壓力，拒絕放行「反應停」上市，使得美國躲開了這場劫難，事後她獲得總統勳章。FDA能有今天的公信力，正是憑藉若干個凱爾西的努力才建立起來的。這一悲劇直接推動了1962年法律修正案的出臺，使得FDA獲得了每一個新藥都必須通過安全性和有效性審批的權力，並由此誕生了藥品監管的一系列制度。
經過改革開放30多年的發展，我國已經告別了缺醫少藥的年代，藥品供應保障體系已基本建立，公眾用藥基本需求得到滿足。目前，可以生產全球2000多種化學原料藥中的1600多種，化學製劑4500多種，疫苗年產量超過10億個劑量單位，是世界第二大醫藥消費市場。2015年全國醫藥工業生產總值約2.9萬億元。但我國醫藥產業總體發展水平不高，關鍵技術受制於人，低水平重複問題突出，呈現出「多、小、散、亂」的局面。臨床試驗核查發現數據不完整、不規範、不可溯源的現象比較普遍，甚至故意弄虛作假；銀杏葉整治中發現有非法添加、擅自變更工藝等嚴重問題；以及近期山東濟南非法經營疫苗系列案件暴露藥品流通領域的混亂現象。我國藥品安全問題仍然易發多發，處於藥品安全風險的高發期，既有產業基礎薄弱、職業操守不強、市場競爭混亂等原因，也有監管體系不健全、監管制度不完善、監督執法不嚴格等問題。
（一）地方食品藥品監管體制改革還不到位
《國務院關於地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）要求省、市、縣三級原則上參照國務院模式，整合食品和藥品監管職能，組建食品藥品監管機構，並於2013年年底前完成改革任務。但這項改革不僅沒有按時到位，而且許多地方把食品和藥品監管職能的整合變成了食品藥品、工商、質監等多個部門的合併，帶來一系列問題：一是政令難以暢通。上面多頭指揮，基層職責龐雜、疲於應付。二是執法標準不一致。監管的權威性、政令的嚴肅性受到影響。三是專業力量被削弱。食品藥品監管體制屢次調整，造成機構和隊伍不穩定，隊伍人心波動。
（二）監管力量薄弱
食品藥品安全沒有「零風險」對生產經營全過程是否執行良好生產經營規範進行現場檢查，對上市產品是否符合質量標準進行抽樣檢驗，對違法違規行為進行懲處，是食品藥品監管部門的基本職責，但目前的檢查、檢驗、執法能力與「零容忍」的要求都存在著較大差距。職業化的檢查員隊伍尚未建立，檢查能力還有待提高，一些系統性、區域性風險不能及時發現。最近一些國家的檢查機構對我國的出口產品發警告信，也迫切要求我們提高監管的能力。
（三）對違法行為的打擊形不成震懾
現行法律法規對於一些發生在食品藥品安全領域的造假行為，還難以直接追究刑事責任，對直接責任人的處罰力度不夠，違法成本過低，達不到懲戒極少數、教育大多數的目的。執法辦案受到各種形式的阻撓和威脅，基層以罰代刑情況突出，加之取證手段和能力不足，有案不辦現象屢見不鮮。
這些問題不解決，「四個最嚴」的要求難以落地，保障廣大人民群眾飲食用藥安全、推進健康中國建設的基礎就不牢固，中央加強食品藥品監管工作的改革預期目標就難以實現。
——必須堅持黨的十八屆三中全會明確的食品藥品監管體制改革方向不動搖，健全從中央到地方直至基層的食品藥品監管體系，實現機構統一、隊伍專業、執法權威，通過強大的監管造就強大的食品藥品產業，確保廣大人民群眾飲食用藥安全。
——必須把公眾用藥安全作為工作的出發點和落腳點，必須把守護公眾健康放在首位。要以對生命健康高度負責的態度嚴格審核檢查，不能有半點馬虎，決不能忘記保證藥品安全有效這個初心。嚴格審評審批，確保上市藥物安全、有效、質量可控；嚴格現場檢查，確保研發數據真實可靠，生產過程符合要求；嚴厲查處違法違規行為，打擊偷工減料、制假售假，淨化行業生態環境。
——必須寓監管於服務之中，切實為經濟建設服務。企業既是監管對象，也是服務對象，監管部門不能當創新的攔路虎，不能當經濟發展的絆腳石，要寓監管於服務之中，進一步創新藥品審評機制，優化審評流程，加快制定完善藥品審評技術指南，加強與企業的溝通與交流，使科研成果儘快轉化為生產力，為公眾健康增添福祉。
《健康中國2030規劃綱要》的發布，衛生與健康事業將迎來大發展，健康產業也迎來大機遇，食品藥品監管總局將與有關部門一道認真做好工作，為實現《健康中國2030規劃綱要》的目標而努力奮鬥！