中國「規劃政治」的重大轉型: 壓力、博弈及其前途

原標題:中國「規劃政治」的重大轉型: 壓力、博弈及其前途| 文化縱橫

許曉龍、李裡峰/南京大學政府管理學院

［導讀］」十三五「規劃從2016年開始，已進行到中間階段，並將於2020年完成，而眼下又到了謀篇」十四五「規劃的時候。作為國家治理的一項基礎性安排，中國的「五年計劃」經歷了從經濟發展計劃到全面發展規劃、從經濟指標為主到公共服務指標為主的制度變遷。在作者看來，這種變遷是環境、觀念、行動者三者互動的結果：一方面，環境開放誘發了「五年計劃」的合法性危機，帶來了制度變遷的壓力，觀念更新為變遷指明了方向，行動者的認知和博弈則是變遷的直接推動力量；另一方面，由於路徑依賴的強大約束，「五年計劃」制度並未在市場化洪流中退出歷史舞臺，反而通過適應性改造融入其間，形成了具有一種獨特的市場化轉型道路。文章僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

作為計劃經濟時代的產物，「五年計劃」是中國政府干預和調控經濟運行的一項基礎性制度安排，經過六十多年的發展演變，這項制度仍然在中國經濟運行中扮演著重要角色。目前相關研究大多致力於描述五年計劃的歷史演變過程，而很少關注該制度在不同歷史時期發生變遷的動力機制。本文將基於歷史制度主義視角，從環境、觀念、行動者互動的視角出發，探討六十多年來五年計劃的變遷與延續，以期對深入理解中國政治的運行機制有所助益。

▍機構：從「國家計委」到「發改委」  

建國初期，中央計劃管理權屬中央人民政府政務院財政經濟委員會（簡稱「中財委」），具體執行機關為其下設的中央計劃局。1952年11月，為適應大規模經濟建設的需要，單獨成立中央人民政府國家計劃委員會（簡稱「國家計委」），與政務院並行，同受中央人民政府委員會的領導。此後，編制長期和年度經濟計劃的工作即由中財委移交給國家計委。1953年5月，中財委的工作實行「五口通商」，國家計委又兼管了8個工業部的工作，至此，國家計委的業務範疇涵蓋了經濟計劃、基本建設、物資分配、統計工作和工業建設等方面。因國家計委與政務院並行，下屬機構及分管業務眾多，當時可謂位高權重，被稱為「經濟內閣」。

1954年9月，一屆人大一次會議撤銷政務院，設立國務院，國家計委改為國務院組成部門，主要職責為管理長期和年度國民經濟發展計劃。同時設立國家建設委員，國家計委遂將基本建設綜合計劃局、城市建設計劃局、設計工作計劃局、技術合作事務局和基本建設辦公室等機構劃歸國家建委。1956年，國家經濟委員會（簡稱「國家經委」）成立，負責年度計劃、物資分配、物資儲備等業務，國家計委遂專門負責長期計劃。「大躍進」開始後，年度計劃工作重歸國家計委。「三五」計劃開始後，毛澤東對李富春領導的國家計委不滿意，對國家計委進行改組並成立由余秋裡掛帥的「小計委」，後由其正式主持了國家計委的工作。文革期間，國家計委機關受到衝擊。

文革結束後，國家計委的工作逐漸恢復正常。1980年2月，國務院通過《國家計委的職責範圍和工作方法》，規定國家計委的任務是「集中全力搞好綜合平衡，擬定國民經濟的長期、中期和年度的計劃，並以擬定中期（五年）計劃作為工作的重點」。1982年的機構改革中，國家計委兼管了被撤銷的國家基本建設委員會的部分業務。同時，為了實現對國家經濟活動的統一指揮，此次改革重組了國家經濟委員會。但是，改革後的「兩委」（國家計委和國家經委）在實際運行中權責交叉嚴重，1988年機構改革時又將國家經委併入國家計委，新的國家計委成為國務院管理國民經濟和社會發展的最大綜合部門，並被賦予「宏觀管理機構」的屬性。此後3年間，國家計委在鄒家華的領導下進行了放權改革。

中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標後，各界對國家計委的職能定位紛紛提出質疑，國家計委遭遇了合法性危機。「最尖銳的是西部一個省份的全國人大代表，建議撤銷國家計委。國家計委機關的工作人員本身也有點思想混亂，對於今後的工作去向無所適從」。儘管如此，1993年的機構改革保留了國家計委，並首次提出「要使國家計劃成為宏觀調控的重要手段，更好地發揮計劃部門在國家宏觀調控中的作用，要求國家計委按照適應市場經濟體制的目標和要求轉變職能」。此輪改革中，國家計委下放、轉移和弱化了應由市場調節以及地方和企事業單位管理的職權，原國家經濟委員會在此次改革中也以國家經濟貿易委員會的形式復活，並承接了國家計委轉移出來的部分業務。1998年機構改革時，國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會，其職責為編制國民經濟和社會發展規劃，對經濟運行進行宏觀調控。此輪改革中，國家計委將產業政策制定等方面的業務轉移給了國家經貿委，計委的職權繼續減弱，國家經貿委的職權繼續擴大。

在計劃主管機構的演變過程中，2003年機構改革是一個重要轉折點，國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會（簡稱「發改委」），「計劃」一詞徹底從計劃主管機構的名稱中消失。這次改革將原國務院經濟體制改革辦公室的職能劃入發改委；撤銷國家經貿委，其主體業務劃歸發改委。此次對國家計委、國務院體改辦和國家經貿委進行整合，初衷是為了統籌和強化政府的宏觀調控職能，最終卻變為發改委的擴權。此後，發改委權力過大、與其他部門職責交叉嚴重等批評不絕如縷。2008年機構改革以探索建立大部制為目標，對發改委進行改革的呼聲很高。

有學者評價道，「發改委聚集了大量資源和擁有龐大職能，堪稱『小國務院』，為了要錢要政策，很多地方官員圍著發改委轉圈，大至國家戰略，小到縣域發展，發改委無一不管，其職能邊界已經到了讓人難以容忍的地步」；時任國家審計署審計長李金華也在當年「兩會」上直言「最需要改革的是發改委」。但是，面對金融危機的蔓延，作為經濟調控的主要機構，發改委的權力在此次改革中並未削弱，再加上中央政府當年推出4萬億元經濟刺激計劃，擁有項目審批權的發改委之權力進一步擴張。

2013年開始的新一輪機構改革以轉變政府職能為核心，以行政審批制度改革為突破口和抓手。在此前後，改革發改委的呼聲再次高漲。有人建議「讓發改委從微觀管理中抽身，將其項目審批權、經費審批權等具體權力剝離出來，下放到行業部門」。在各方的呼籲下，隨著行政審批制度改革，發改委也開啟了新一輪放權改革。

▍制度：「五年計劃」的制定與演化 

1929年4月，蘇共十六大通過了蘇聯第一個五年計劃（1928—1932），標誌著五年計劃制度的誕生。蘇聯通過五年計劃取得了輝煌的經濟建設成就，到1937年二五計劃完成時，已經實現了以重工業為中心的工業化，工業總產值迅速躍至當時的歐洲第一，世界第二。蘇聯五年計劃的成功對戰後成立的諸多社會主義國家產生了示範效應。中國於1953－1957年實施第一個五年計劃。一五計劃以過渡時期總路線（「一化三改」）為指導方針，以重工業建設為導向，以蘇聯援助我國的156個工業項目為中心，到1957年底全面超額完成。在一五計劃的編制與實施過程中，五年計劃的管理機構、編製程序和指標體系基本確立，中國五年計劃制度逐漸形成。

二五至五五時期（1958－1980），五年計劃受政治運動的衝擊較大，經濟工作受制於意識形態，這4個五年計劃均未編制出正式的文本。中共八大通過的《關於發展國民經濟的第二個五年計劃（1958—1962）的建議》被高指標的《國家計劃委員會黨組關於第二個五年計劃的意見》取代，這也是造成隨後主要經濟關係比例失調，國民經濟困難的重要因素之一。從1961年開始，國民經濟被迫進入長達5年的調整期。1964年5月公布的《第三個五年計劃（1966—1970）的初步設想（匯報提綱）》規定三五計劃優先發展農業，解決人們的吃、穿、用，國家計委還專門制定了《第三個五年計劃（1966—1970）農業發展的初步設想》。但毛澤東提出「三線建設」的戰略後，備戰成為三五計劃的主要內容，重工業尤其是軍事工業仍然居於優先發展的地位，四五計劃（1971－1975）仍然延續了備戰的方針。五五計劃（1976－1980）是與《1976－1985年發展國民經濟十年規劃綱要》（簡稱《十年規劃綱要》）一起編制的，但由於經濟指導思想急躁冒進，《十年規劃綱要》規定的目標任務嚴重脫離實際，被稱為「新躍進」。

由於《十年規劃綱要》中六五計劃的各項指標嚴重偏高，1980年，國務院重新擬定了六五計劃（1981－1985）。從六五計劃開始，五年計劃增加了社會發展的內容，計劃的名稱也改為「國民經濟與社會發展計劃」，這是五年計劃內容的重大調整。七五計劃（1986－1990）是中國第一個在開局之年就編制完成並公布的五年計劃。在編製程序方面，恢復了中共黨代會審議和批准五年計劃建議的程序；在內容布局方面，首次增加並以獨立篇章論述了經濟體制改革和民主法制建設。從八五計劃開始，中共五年計劃的建議由中央全會審議，正式的計劃文本名稱增加了「綱要」一詞。

九五計劃（1996－2000）是市場經濟體制改革目標確立後的第一個五年計劃。從九五開始，五年計劃突出宏觀性、戰略性、政策性，指標強調預測性、指導性，這是五年計劃制度的重大轉折。十五計劃（2001－2005）進一步突出國家戰略意圖，強調政府對市場主體和社會行為的引導，社會建設、環境保護、民主法制等內容所佔比例有較大提高。尤為重要的是，十五計劃取消了主要工農業產品指標，換言之，中共中央此時已經放棄了對工農業產值進行量化規定的做法，這標誌著五年計劃性質和功能的實質性變化。從十一五（2006－2010）開始，五年計劃改稱「五年規劃」，規劃指標體系分為預期性指標和約束性指標，並逐步建立了規劃中期評估制度。

▍變遷：環境、觀念與行動者 

中國的五年計劃制度從建國初期一直延續至今，但在改革開放後也經歷了明顯的制度變遷，主要表現為「從經濟計劃為主轉向全面的發展規劃，從經濟指標為主轉向公共服務指標為主，從微觀領域轉向宏觀領域，從市場排斥型轉向市場友好型」。許多研究者已經注意到這種變遷，但對其發生的邏輯和機制尚未作深入的學理分析。筆者不揣淺陋，嘗試從歷史制度主義視角對此略作思考。在歷史制度主義者看來，制度的存續是以均衡狀態為前提的，當這種均衡被打破或發生斷裂時，制度就可能發生變遷。筆者認為，中國五年計劃制度的變遷是環境、觀念、行動者三者互動的結果：環境開放帶來了五年計劃制度的合法性危機，形成制度變遷的壓力；觀念更新為制度變遷指出了可能的方向，形成制度變遷的引力；行動者對新觀念的認知及行動者之間的力量對比和博弈，則是最終促成制度變遷的推力。

首先，環境變化是制度變遷的動力。歷史制度主義認為，制度的產生、延續和變遷是在與環境的相互作用中發生的，制度變遷的發端往往是環境改變而引發的生存或合法性危機。「在環境封閉、隔離的情況下，盲目模仿和因循守舊的特性會使制度逐漸陷入僵化，制度的變異水平會被削減。當環境的隔離被打破，出於適應新環境的需要，制度變革的壓力明顯增大，變異程度將顯著提高。」

建國初期，中國選擇了相對封閉的發展環境，突出表現為高度意識形態化，講求「姓資姓社」的區隔，政治集權化、經濟指令化、社會政治化。「建國以後，人家封鎖我們，在某種程度上我們也還是閉關自守，關起門來搞建設。」在這樣的封閉環境下，國家計委形成了一套強勢、全能、僵化的制度體系，逐漸演變為經濟發展的中樞機構，依靠計劃指令配置資源和管控經濟；五年計劃忽視客觀規律，過分追求高速度、高指標和高積累，片面保重點。

然而，當封閉的環境轉為開放時，原來封閉環境下形成的制度功能就難以適應新環境的需要，環境開放的程度越大，舊制度的生存壓力也越大。1980年代前期，面對初步開放的環境，五年計劃制度開啟了與新環境相調適的歷程。國家計委開始探索制度功能的轉型，計劃部門也學習法國、日本等國的經驗，將社會發展納入五年計劃的範疇。1990年代，隨著環境開放的程度進一步加大，國家計委不適應新環境的功能越來越多，撤銷國家計委的呼聲屢屢出現，制度存續面臨嚴重危機，國家計委被迫加快職能轉型的步伐，五年計劃的涵蓋內容和指標體系不斷調整。

其次，觀念傳播是制度變遷的引力。歷史制度主義認為，新觀念的引入對制度變遷具有重要作用，制度變遷是一個新觀念為政治精英和大眾所接受並實體化為制度的過程。正如諾思所言，「觀念、教義、時尚以及意識形態等形成的心智結構，是制度變遷的重要來源」。建國初期，由於意識形態的束縛和經濟恢復的巨大壓力，實行計劃經濟成為當時中共的主導觀念。而且在相當長的時期內，中共高層一直堅守只有計劃經濟與社會主義相匹配的觀念，五年計劃制度正是為了適應計劃經濟體制的需要而建立起來的。在計劃經濟體制下，政府直接管理企業並主導資源分配，企業的生產經營活動完全受制於政府下達的指令性計劃。實現計劃主要依靠行政手段，計劃無所不包，指標繁多。以一五計劃為例，其主要工業產品指標對膠鞋、火柴、食用油等，農業產品指標對烤芋、甘蔗、甜菜等，畜牧業產品對馬、牛、騾子、驢、綿羊、山羊、豬等都作了詳細的量化規定。這種無所不包的計劃將社會生產與個體生活完全指令化、「數位化」，導致了經濟低效和物資匱乏，人們的生活需求受到極大限制。

指導制度變革的思想觀念往往是一種新生事物，開始為很多人所排斥，最後卻廣為接受並成為一種主導性觀念，市場觀念在中國就經歷了這樣的過程。1980年代，隨著市場觀念的引入，市場經濟體制逐步確立，國家計委被賦予宏觀管理機構的屬性，職責定位開始發生減少微觀幹預、加強宏觀調控的變化。在市場觀念的牽引下，從七五計劃開始，五年計劃主要是在做好全社會預測和綜合平衡的前提下，重點抓骨幹項目建設和重要產品的生產，適當縮小了指令性計劃的範圍，擴大了指導性計劃的範圍。1992年中共十四大明確提出市場經濟體制改革的目標後，「姓社姓資」的僵化觀念逐漸退出歷史舞臺，國家計劃成為宏觀調控的重要手段，五年計劃開始按照適應市場經濟體制的目標轉變職能。

再次，行動者是制度變遷的推力。制度一旦形成，會對制度框架中的個人和群體形成強有力的制約；但是制度的實施和變遷，又離不開行動者的認知、策略和行動。「集團和個人並不只是力量的政治平衡中隨著條件變化而接受讚揚或處罰的看客，更是策略行動者，他們有能力按轉變的背景條件所提供的機會採取行動，以維護或提高自己的地位。」

在中國特有的政治體制中，領導人的偏好與選擇對制度變遷具有重要影響。中共八大通過的較為科學合理的「二五計劃建議」最終被廢棄，轉而實施「高指標」方案，既源於毛澤東對「反冒進」的不滿，也源於毛澤東「趕英超美」戰略的提出；毛澤東推動成立「小計委」進而提升自己在經濟工作中的話語權，既源於他對三五計劃指導思想向「三線建設」轉變不力的不滿，也和大躍進失敗後他與劉少奇、周恩來、鄧小平等一線領導人在經濟調整問題上的分歧很有關係。

行動者尤其是政治精英對新觀念的接受，往往是制度變遷的直接推動因素。改革開放以來五年計劃制度的轉型與領導層對市場觀念的認可密切相關，並且體現了領導者個人的施政理念。1980年代末國家計委的放權改革，是在時任國務院副總理兼計委主任鄒家華的推動下進行的。曾長期在國家計委任職的鄭新立後來回憶道，「鄒家華時期，計委改革的力度最大，核心的改革就是下放權力，重塑計劃體系。那時的下放是真正的下放。在這之前，所有的擴大再生產都是由國家計委來管的，地方政府都沒有投資權限。從鄒家華開始，一批批、不斷地下放行政審批權限。」1998年國家發展計劃委員會的重組，是在時任國務院總理朱鎔基的推動下進行的。朱鎔基工作起步於國家計委且長期在計委任職，對國家計委的業務相當熟悉，他在新一屆國務院全體會議上指出，「國家計委要儘可能在宏觀調控，及時關注國民經濟的總量平衡、總的走向等重大問題方面，幫助國務院出主意，少管些具體的事情。」總之，在既有的制度框架下，利益相關者之間的力量對比和權力博弈決定著制度實施的面貌並深刻影響著制度變遷，強勢行動者往往會主導制度變遷的方向。

▍延續：制度演化中的路徑依賴

歷史制度主義認為，制度一旦形成，就會在一定時期內持續存在並影響其後續制度的選擇，這就是制度發展過程中的「路徑依賴」，它可以視為制度的自我維持和強化機制。路徑依賴的現象是由諸多因素共同促成的，如報酬遞增（增進人們對制度的認同感）、不完全市場（降低制度變遷所需的完整信息）、交易費用（幫助無績效的制度長期延續）、既得利益（削弱人們變革制度的驅動力）等。五年計劃制度在改革開放後發生了重大轉型，卻在市場化目標確立20多年後仍然得以延續，在很大程度上正是由於「路徑依賴」確立了制度變遷的方向和限度。

蘇聯於1921年成立國家計劃委員會，基本職能是編制和實施國民經濟計劃，而以編制五年計劃為主要任務。蘇聯國家計委發揮的積極作用和五年計劃取得的巨大成就，對社會主義國家產生了示範效應，這種示範效應和中國一五計劃的「正反饋」作用，強化了五年計劃制度的路徑選擇，使毛澤東更加堅信這一制度對於國家建設的重要性，他在1955年說道：「人類的發展有了幾十萬年，在中國這個地方，直到現在方才取得按照計劃發展自己經濟和文化的條件，自從取得了這個條件，我國的經濟面貌就將一年一年地起變化。每一個五年將有一個較大的變化，積幾個五年將有一個更大的變化。」正因如此，即使在國家政治生活極不正常的情況下，五年計劃制度仍能搖搖擺擺地延續下來。

1980年代後，中國經濟體制經歷了從「計劃經濟為主，市場調節為輔」到「有計劃商品經濟」再到「計劃與市場內在統一」的探索，並最終提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。從計劃體制轉向市場體制，是1949年以來中國經歷的最深刻的制度變革。在理念層面，中國對市場作用的認識已經經歷了從「基礎性」到起「決定性」的轉變。但是在制度層面，計劃經濟時代的遺產並未退出歷史舞臺，而是經過改造後繼續發揮重要作用，五年計劃制度即是如此。例如2003年的機構改革，將短期調控、中長期調控、體制改革、總量控制等各種宏觀調控職能都歸併到國家發改委，這當然是出於強化宏觀調控政策的統籌和部署，但是，發改委的宏觀調控角色越是被強調和突出，它就越要依賴眾多的微觀手段來實現這些宏觀目的。

此外，利益因素也是五年計劃制度得以存續的重要原因。計劃經濟時期，政府通過編制經濟計劃的形式配置資源，建設資金通過計劃分配，建設項目也通過計劃審批，而國家計委正是編制計劃和分配資源的主要執行者，這樣的安排使得政府形成了強大的利益激勵。改革開放以來，五年計劃制度的功能不斷轉型，但不論如何轉變，建設項目的審批權仍然掌握在政府手中，重大項目的立項與實施仍然是五年計劃的重要內容。在此情況下，地方政府總力爭本地項目能列入國家計劃，國家五年計劃編制啟動的年份也是地方政府「跑項目」的重要時節。因此，資源分配和項目審批形成的利益激勵，在很大程度上強化著五年計劃的功能及主管機構的職權。

歷史制度主義特別強調製度變遷中的「關鍵節點」，所謂關鍵節點，是指「歷史發展中的某一重要轉折點，在這一節點上，政治衝突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路。」從中國五年計劃制度的變遷過程來看，1978年改革開放的啟動和1992年市場經濟體制改革目標的確立是兩個至關重要的轉折點。在這兩個節點，環境的開放、觀念的引入、行動者的博弈密切交織、互動，使五年計劃制度發生了實質性變化，從單純經濟計劃轉型為公共事務治理規劃。儘管如此，在路徑依賴的強大約束下，制度變遷有其難以逾越的邊界，以建設社會主義市場經濟體制為目標的改革洪流，並未拋棄藉助五年計劃制度調控國民經濟的傳統，而是對其進行適應性改造，以計劃與市場的良性結合為目標。從而，中國的市場化改革和國家建設形成了自己的特色，沒有也不會走上西方國家或前蘇東國家的道路。

▍結論

中國的五年計劃制度來自蘇聯，建國後將近30年間，基於封閉的政治、經濟和社會環境，形成了一套強勢、僵化的制度體系。改革開放後，伴隨著整體環境的開放，五年計劃制度面臨制度生存的合法性危機，制度變遷的壓力產生；市場觀念在開放的環境中得以引入、傳播和深化，制度變遷的引力逐漸加大；中央領導者和主管機構負責人對新觀念的認可、主政者的施政理念、利益相關者的力量對比和博弈，則直接推動了制度變遷的發生。蘇聯五年計劃制度的示範效應、中國一五計劃的「正反饋」、市場發育的不成熟、強勢權力形成的利益激勵等因素，又形成了制度演化中的路徑依賴，使中國的五年計劃制度並未在市場化大潮中退出歷史舞臺，而是通過適應性改造融入其間，形成了具有中國特色的市場化改革道路。就此而言，中國五年計劃制度的變遷與延續，為我們提供了一個計劃經濟時代的制度遺產如何在市場化環境中存續和新生的典型案例。

本文原載《浙江學刊》2017年03期，原標題為「「五年計劃」的變與常：一項歷史制度主義的考察」，內容有所編刪。圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。