沭陽縣曾向民企出具大量承諾函。
本報記者郝成/攝影
本報記者郝成宿遷報導
用狂飆突進的城建來刷出政績，曾經是不少官員的從政秘籍。但是，支撐這一切的資金，該從何而來？對江蘇宿遷市沭陽縣而言，答案是：「民借官用」。
在明星官員蔣建明倒臺後，一份沭陽縣財政局幹部的筆錄，掀開了「民借官用」的籌資往事：在高額融資目標壓力下，財政局借民企向銀行貸款自用，並出具承諾函，保證承擔本金及利息，「與貴公司無關」。
蹊蹺的是，縣財政局一邊拿出預算外資金存單進行質押擔保，一邊又要民企出面貸款，如此一來，產生的利息，該如何列項支付？且這一過程充滿風險，用於質押的資金存單就一度遭銀行劃扣。有官員接受媒體採訪時稱，這些存單涉及社保資金。
而民企看似只需作為「工具人」，配合財政局和銀行提供相關印鑑、籤字、轉帳即可，但當風險出現，其瞬間成為「填坑」的主角。《中國經營報》記者調查發現，當地一家大型建築業民企，在替地方財政局貸款8年後，自認未用其中一分錢，反而欠財政局下屬企業本息近6000萬元，大量工程款被凍結，瀕臨絕境。
這一過程中，民企從最初順從的配合者，到被逼啟動訴訟，甚至政府還借50萬元給企業用於訴訟，民企卻接連敗訴，儘管各方都明知那些錢都流向了財政局。雖然相關人員涉嫌違法、違紀問題被調查，但最終不了了之。
記者曾聯繫涉事官員求證具體細節，截至發稿，未獲回復。
「民借官用」遭「截和」
事實上，膽敢「截和（hú）」財政局的鴻安公司，其法定代表人張述宇，與時任縣財政局局長劉永根相熟。
被輿論稱為「仇和模仿者」「網紅官員」的蔣建明，曾在沭陽縣主政十年，2014年調離後，於2016年在鎮江市委常委、副市長任上落馬。法院審理查明，其受賄244萬餘元，均在沭陽縣任職期間。最終，他因「如實供述」「主動交代」被認定有從輕處罰情節，被判有期徒刑8年。
蔣建明成為網紅的節點，是2009年。這一年，他從沭陽縣長升任縣委書記，主政一方，以積極參與網絡問政，獲得輿論廣泛關注，並做客人民網、被央視報導。
作為仇和曾經的下屬和崇拜者，蔣建明任內主推城建、招商，當地生產總值由2002年的77.02億元增長到2011年的410.45億元，被譽為「沭陽速度」。他也是沭陽歷史上第一個全國人大代表。
2009年，蔣建明啟動了規劃達30平方公裡、包含多個產業園區的「南部新城」建設。2011年，蔣建明更推出「2158工程」，即用兩年時間，在各鄉鎮新建多層標準化廠房1000萬平方米以上，新引進規模以上工業企業500個以上，新增工業稅收8億元以上。
如此大手筆，讓政府資金缺口瞬間放大。為此，沭陽縣財政局當年便「專門」成立了融資辦。「每年政府給我們財政局下達的融資金額都在十幾億到二十幾億。」時任融資辦主任殷正光在接受檢察院詢問時稱。
值得一提的是，也是在2009年，由於發現地方債風險凸顯，中央要求進行嚴控。年底時，時任中國銀行董事長肖鋼還曾在《人民日報》撰文，專門談地方債問題。
殷正光還在筆錄裡講述了具體操作：「我們融資辦從縣裡篩選有實力企業作為融資平臺向銀行貸款。具體操作方式就是以企業名義向銀行貸款，財政局提供擔保或者質押，貸款資金到企業帳戶後，再由企業將貸款資金轉入財政局國庫科，同時財政局向企業出具承擔還款責任的承諾函。」
記者獲得的多份承諾函顯示，其內容簡潔明了，如2010年8月25日，縣財政局向江蘇三善建設有限公司（以下簡稱「三善公司」）承諾：「我局以貴公司名義向中國銀行沭陽支行貸款4950萬元，期限一年。貸款用途註明為貴公司購買原材料、設備等。該4950萬元資金由我局使用，該筆貸款的本金4950萬元和因此產生的利息由我局承擔，與貴公司無關，特此承諾。」
落款處，則有沭陽縣財政局印章和具體日期，甚至有財政局領導的籤名。而殷正光在筆錄中稱，財政局借用的企業比較多，使用頻率比較高的企業有三善公司、江蘇天天銅業有限公司等。而記者了解到的是，這些企業並不需要去銀行辦理，而是銀行和財政局的工作人員上門辦理，在相關文件上簽字蓋章。
不過，這個簡單的路徑也會出岔子。筆錄中，殷正光稱，2011年初，財政局借用江蘇鴻安建設有限公司（以下簡稱「鴻安公司」）名義，以財政局預算外資金存單質押，向工商銀行沭陽支行貸款1800萬元，但這筆錢到鴻安公司帳上後，對方卻沒有按照約定將錢打入財政局帳戶，「而是將這1800萬元截留下來自己用了」。
事實上，膽敢「截和（hú）」財政局的鴻安公司，其法定代表人張述宇，與時任縣財政局局長劉永根相熟。殷正光稱，正是在局長劉永根介紹下，認識了張述宇，並發現張的嶽父殷正某與他同村同族。由鴻安公司做「融資平臺」，也是局長劉永根提出來的。
記者曾聯繫劉永根、殷正光採訪，但截至發稿，未獲回應。
發現被「截和」後，殷正光曾向鴻安公司催要，但都被以各種理由拖延。「其中有一次，張述宇也在劉永根辦公室，我向張述宇催要這筆款項時，劉永根當即要求張述宇承建的沭陽縣人民醫院和政府安置小區的工程款領到後，抓緊將1800萬元貸款劃到財政局帳上。」筆錄中，殷正光回憶稱。
失控的貸款鏈條
「我們到了劉永根辦公室後，張輝說三善公司貸款2000萬元今天到期了，如果不還款，市行要求我們直接從質押存單上劃掉。」殷正光在筆錄中回憶。
2011年底，鴻安公司仍未歸還「截和」的1800萬元。據殷正光向檢察院回憶，彼時，財政局局長劉永根找到他，提出由他去找中國銀行沭陽支行行長張輝和三善公司，以三善公司名義從中國銀行貸款2000萬元，來抹平前述1800萬元貸款。
於是在2012年年初，殷正光分別找到三善公司和張輝，通過財政局用預算外資金存單質押，以三善公司名義從中國銀行沭陽支行貸款2000萬元。而三善公司則在收到這筆款後，隨即按照財政局要求，將錢轉至鴻安公司的工行帳戶。
又過一年，2013年1月，這筆2000萬元的貸款即將到期。銀行約殷正光到財政局局長劉永根辦公室商議還款事宜。
「我們到了劉永根辦公室後，張輝說三善公司貸款2000萬元今天到期了，如果不還款，市行要求我們直接從質押存單上劃掉。」殷正光在筆錄中回憶。隨後經張輝提議，決定以財政局下屬企業、沭陽縣中小企業信用擔保有限責任公司（以下簡稱「中小擔保公司」，法定代表人為融資辦主任殷正光）在中國銀行的2300多萬元存單作為質押，為三善公司續貸。
隨後，殷正光帶著這一決定前往中小擔保公司，通報了劉永根的決定，並做會議紀要。隨後，財政局以三善公司名義在中國銀行貸款2000萬元。「2013年1月，2000萬元貸款發放到位後，三善公司需要將這2000萬元貸款資金轉給財政局，用於衝還被銀行扣劃的財政局預算外資金。」
看上去，這是一個不斷重複的操作。但2014年1月，因無人還款，中國銀行從中小擔保公司存單中扣劃了2000萬元，用於償還到期貸款。
這也讓整個玩法發生了突變：之前，一切貸款都是打給財政局，也由財政局歸還，但此時，財政局下屬企業中小擔保公司，卻將三善公司訴至宿遷市中級人民法院（以下簡稱「宿遷中院」），要求三善公司還款。
訴訟推進中，殷正光等人主動找三善公司提供了一個「解套」方案：再找一個民企來，由其貸款以覆蓋前面的貸款，即「以貸還貸」。為此，殷正光聯繫到做綠化工程的老闆呂某某，希望以呂某某的公司名義貸款2000萬元，以三善公司項目作抵押。
這一溝通，有多人見證。甚至身為縣財政局局長的劉永根也親自向呂某某開口，希望幫一幫張四（即張述宇），但呂某某稱，除非你劉局長籤字，「他不還你（財政局）還」。
此事終因劉永根拒絕籤字未能成行。此後，劉永根、殷正光還曾聯繫其他企業，但均未成功。當年10月，宿遷中院做出判決，要求三善公司償還中小擔保公司2000萬元及相關利息。
至此，曾長期替財政局做名義借款人的三善公司，變成了判決書中需要實際還款的被執行人。而根據記者掌握的承諾函信息，在此之前，三善公司至少為財政局融資7次，共計1.64億元，分別為：2010年7月12日，從國開行江蘇省分行貸款500萬元；2010年8月25日，從中國銀行沭陽支行貸款4950萬元；2010年9月6日，從工商銀行沭陽支行貸款2000萬元；2010年11月4日，從沭陽東吳村鎮銀行貸款600萬元；2011年8月11日，從建設銀行沭陽支行貸款2700萬元；2011年9月14日，從中國銀行沭陽支行貸款2950萬元；2012年8月17日，從建設銀行沭陽支行貸款2700萬元。這些資金到帳後立即轉入財政局預算科帳戶。
「假戲真做」民企被訴
「2000萬元國有資產的實際侵佔人張述宇仍然逍遙法外……因工程款被縣財政局扣押，我公司已陷入絕境……」
上述記錄中，三善公司曾多次為沭陽縣財政局擔當名義借款人。而對於這筆出了問題的貸款，殷正光也在筆錄中承認：「考慮到上述這些貸款都是由於財政局融資引起的，而且是劉永根安排我牽頭運作的，所以我和劉永根也在積極協調此事」。
值得注意的是，出問題的2014年初，網紅官員蔣建明調離沭陽縣，出任鎮江市委常委、組織部部長。蔣建明的離開，給南部新城及融資任務帶來哪些變化和調整？目前尚未有確切消息。
不過，2014年初中小擔保公司存單被劃扣2000萬元後，殷正光和劉永根「才（又）開始向張述宇催款，要求他償還被他使用掉的1800萬元。張述宇口頭上答應籌款，但一直沒落實，後中小擔保公司就根據合同只能起訴三善公司」。
勝訴後，「我們縣財政局申請凍結保全三善公司2600多萬元工程款。考慮到向前追溯到鴻安公司使用的1800萬元，縣財政局本計劃扣留鴻安公司承建的沭陽縣人民醫院和安置小區工程的工程款，但這些工程鴻安公司是借用別人公司資質承建的，所以不要（能）扣留」。
至此，財政局因為存單被劃扣，已出現國資流失風險。而劉永根、殷正光的補救措施，一是依照紙面協議將三善公司訴至法院並贏得案件，二是凍結保全了三善公司的工程款。雖然考慮過，但沒有凍結鴻安公司的工程款，儘管後者才是「截和」1800萬元的企業。
作為沭陽縣一家大型建設民營企業，三善公司曾一度有核心員工217名，用工高峰時僱員超3000人。殷正光在筆錄中列舉財政局融資首選民企中，三善公司是他列出的第一家。但三善公司輸了官司，通過法院凍結的2600萬元，另有近7000萬元工程款，財政局也拒絕撥付，隨著凍結保全，其資金流動性受到嚴重影響。
為此，三善公司多次向縣委主要領導打報告，稱因財政局貸款被張述宇「侵佔」，導致其被無辜牽連，雖有領導過問，但始終並無實質進展，「2000萬元國有資產的實際侵佔人張述宇仍然逍遙法外……因工程款被縣財政局扣押，我公司已陷入絕境……」
2015年9月，在由縣紀委、公安、中小擔保公司組成的「三善公司承貸糾紛調查組」給縣委的「調查處理情況匯報」中，除了再次確認鴻安公司在2011年「截和」1800萬元外，還聲稱2012年時三善公司曾以「貸款指標被財政局佔用，無法貸款為由截留2000萬元」，並稱這2000萬元隨後被用於替鴻安公司還款……
調查組的說法雖略顯複雜，但主脈絡仍與殷正光筆錄一致，即鴻安公司的「截和」是整件事成因。且調查組在處理建議中表示，應該讓鴻安公司與中小擔保公司籤訂還款協議，同時解凍三善公司的部分或全部工程款。
似乎，已經選定由肇事者鴻安公司來埋單。
被選中的「填坑」者？
「實際情況是，當時財政局、銀行拿走了很多這種籤字、蓋章的空白文件，等到訴訟階段，這些文件就變成了栽贓我們的東西，但他們都心知肚明這是怎麼回事。」
但十幾天後的2015年10月10日，沭陽縣法制辦給中小擔保公司出具的「審核意見」卻稱，若與鴻安公司籤訂還款協議，「如江蘇一建公司、淮安天成公司提出異議，則取決於鴻安公司、張述宇的還款能力」，即鴻安公司是掛靠施工，若被掛靠單位不同意，則還款存在風險。
同時，縣法制辦稱：「對於縣中小擔保公司與三善公司籤訂還款協議，該還款方式因有三善公司被凍結到期債權擔保，無相關法律風險。」
也即，雖然事情原委清晰，責任在鴻安公司，但從實現「填坑」路徑來看，選三善公司則會更有把握。
2016年初，財政局給縣政府的文件中也進一步「改口」稱，三善公司與鴻安公司存在貸款糾紛，不再提財政局自身在其中的「實際借款人」身份，反而開始建議三善公司起訴鴻安公司。
同年4月5日，財政局給縣委、縣政府文件則稱，由於三善公司起訴鴻安公司需要起訴費和律師費共計50萬元，因此希望從工程款中先行預支付50萬元。相關文件顯示，最終，財政局將50萬元打給某街道辦，由後者轉給三善公司。
一邊是工程款被財政局下屬企業凍結保全，一邊是財政局勸說自己去起訴鴻安公司，三善公司只好發起訴訟，但隨後意識到一旦訴訟，即坐實三善公司與鴻安公司系貸款糾紛、與財政局無關，隨即撤訴。
而針對中小擔保公司的訴訟，三善公司因缺乏資金一度未能上訴。其後，該公司以殷正光的筆錄等作為新證據，向江蘇省高院申請再審，認為自己僅系名義借款人，而實際借款人則是沭陽縣財政局，因此不應背負償還責任。
2017年9月，江蘇省高院最終裁定駁回再審申請。裁定書稱「三善公司稱沭陽擔保公司（指中小擔保公司）與沭陽縣財政局相互串通、欺詐，偽造、騙取空白的借款合同，但未能舉證證明，故三善公司提交的殷正光詢問筆錄並不能推翻原審判決」。
三善公司在給相關部門的舉報材料中，講述了其過往配合財政局貸款具體操作：財政局和銀行的人員來到公司，公司按照雙方要求提交資料並蓋章，其中許多文件當時並未寫明具體時間。
早在2014年宿遷中院一審時，三善公司所指的偽造借款合同，指的是一份《貸款擔保合同》，該合同系中小擔保公司與三善公司籤訂，但合同抬頭右側的編號欄卻並無數字，且三善公司指所籤兩處「2013年1月17日」均系事後補填，且其中一人的手機號竟多出了一位數字。
更多資料顯示，所有的借貸文件、放款文件、兩次轉帳，都在2013年1月17日這一天完成，這對於一般企業貸款而言，是絕對罕見的現象。三善公司認為，這也從另一個層面說明，這是完全由財政局操控的一次名義貸款。
「實際情況是，當時財政局、銀行拿走了很多這種籤字、蓋章的空白文件，等到訴訟階段，這些文件就變成了栽贓我們的東西，但他們都心知肚明這是怎麼回事。」一審時，三善公司曾申請對其中多份文件進行鑑定，但就在開庭3個工作日後，判決即作出，並未回應鑑定申請。
操盤官員「安全」離場
銀行也明知這些借款的實際借款人是縣財政局，出事後，銀行也是首先去找財政局協商處理，而非名義借款企業。
訴訟陷入困局後，三善公司持續面臨索債壓力。轉機出現在2016年，彼時，網紅官員蔣建明落馬，一份殷正光在2014年時接受淮安市清浦區人民檢察院詢問筆錄出現，成為其訴訟重要依據。
筆錄的形成時間為2014年11月13日，彼時，蔣建明恰已調離沭陽縣。據了解，之所以是異地辦案，也是因為融資辦藉助民企貸款之事已出現爛尾跡象，且用於抵押的存單屬於財政資金。
不過蹊蹺的是，殷正光被調查一事，最終又被移至沭陽縣所屬的宿遷市，並最終未能進入司法程序。主辦融資的縣財政局局長劉永根也未被追責。知情人稱，劉永根時任宿遷市人大代表，因此該案被移交回宿遷，但最終並未進一步展開調查。
目前，兩人均仍在沭陽縣擔任公職：劉永根任沭陽縣城鄉水務發展有限公司黨總支副書記，殷正光任沭陽縣經濟技術開發區財政局副局長。
記者調查發現，當地多家銀行參與為財政局融資，且過程中銀行也明知這些借款的實際借款人是縣財政局，出事後，銀行也是首先去找財政局協商處理，而非名義借款企業。
三善公司給相關部門的舉報材料中，認為財政局官員與銀行職員涉嫌騙取貸款，並認為財政局人員因上述行為已給財政造成損失，因此涉嫌構成濫用職權罪。
而法律上，對於三善公司也似乎仍有解救之道。據江蘇省高級人民法院民一庭在2017年第8期《審判研究》的《民事審判中「同案不同判」問題》一文，其明確指出「如果名義借款人向出借人披露了實際使用人，各方的真實意思僅為借名義借款人的名義，名義借款人並不實際參與借款關係的履行活動，不享受借款活動的利益，此時應認定實際使用人為實際借款人，應由實際使用人承擔償還責任。」
但整件事的疑問仍在。比如，財政局人員一度透露，用於擔保質押的存單，實際是一些不可以輕易動用的資金，也因此，2014年當存單被劃扣後，財政局表現得異常緊張。
蔣建明已在服刑，其曾創造的「沭陽速度」「沭陽經驗」，究竟多少是以如此融資作為動力的？據《南方周末》早前報導，蔣建明主推的南部新城形同空城，大白天也沒什麼人。
沭陽，這個宿遷市下轄人口最多（擁有近200萬人口）的蘇北縣城，至今仍沒有高鐵通達。不過，沭陽縣更大的夢想依然在，比如，一家公立醫院的牌匾上，就在沭陽縣的「縣」字下面藏了一個「市」字。
上一次令當地振奮的，仍是2011年該縣成為江蘇三個省直管試點縣之一，2013年沭陽經濟技術開發區獲批，成為蘇北唯一落戶縣級城市的國家級經濟技術開發區。而這都是蔣建明任期內，也是融資辦的高光時刻。
只是這一切在三善公司看來異常荒誕：自己幫財政局貸款2000萬元，未動用其中一分錢，8年後，反欠財政局下屬企業6000萬元（包括利息、罰金等），而財政局以此為藉口，拒絕對近億元工程款進行實質結算，工人們時常會聚集到公司討薪。