駐英國使館經商處
英國水業發展、監管及其啟示
內容提要：英國水業（water industry）監管體系舉世聞名，為國際水業的發展提供了許多有益的經驗。本文考察了英國水業市場的基本情況和發展趨勢，略舉了相關的水業監管部門職能。在此基礎上，總結了進一步發展我國水業的幾點借鑑經驗。
一、英國水業發展基本概況
英國水業屬於公共服務部門（public service）。水業的改革和私有化給英國消費者帶來了實實在在的利益。在水業公有化的上世紀80年代，按目前價格計算，英國水務公司（water undertaker）的年投資額僅為17億英鎊。而私有化後的1990年至2005年，英國水務公司的年投資額增長至33億英鎊，且水務項目還在大力發展。水業私有化後，英國水質大為改觀，江河水、洗浴水和近海岸水等也得到了極大的改進。在水價限制的前提下，英國水務公司積極提高效率，這在15年前都是不可想像的。
（一）英國水價增長基本趨勢
表一 1989-2005年英國家庭平均水費情況
（因技術原因，略）
註：按目前價格計算。
資料來源：英國水務辦公室。
英國水務辦公室努力在消費者、環境保護和水務公司維護水務設施及盈利之間取得水價的動態平衡。英國水費價格在歐盟成員中居較低水平。2005年英國家庭飲用水和日常汙水處理的日平均成本為76便士，而1升自來水的供應成本僅為0.17便士。
但由於受到多種因素的綜合作用，英國水價將處於上升態勢。未來5年，英國水費價格將平均上漲18%（剔除通貨膨脹因素）。如果遇到通貨膨脹的情況，水價的漲幅將達到30%。從表一我們可以看出，英國水費在2000年大幅下降後，在2005年出現了反彈。主要原因在於：英國水務公司增加了退休金、稅收和能源成本開支；資本開支負擔；過去5年來將近170億英鎊的項目投資等。英國水務辦公室總裁菲利普·弗萊徹（Philip Fletcher）認為，英國水費將由2004/5年的249英鎊增至2009/10年的295英鎊，以籌集168億英鎊的投資資金，主要用於英國供水系統的維護和周圍環境的改善，包括洩漏管道的修理、下水道的更換和汙水處理，以及3000多個諸如工業廢水處理的環保項目。在46英鎊的增幅中，維修服務費佔24英鎊，安全供應佔11英鎊，水務改進佔33英鎊，提高效率將抵消16英鎊，稅收抵免6英鎊。
表二 英國水費增幅的各種影響因素
（因技術原因，略）
資料來源：英國水務辦公室。
事實上，英國水務公司的維修服務費佔投資項目金額（88億英鎊）的一半以上。安全供應佔了31億英鎊，包括家庭數目的增加、工作環境改善、26%至36%的家庭更換水錶以及汙水處理等。水務改進包括應對乾旱的冬天（降雨量不足正常年份的2/3，尤其是英格蘭東南部地區）、環境保護等。
水費支出佔英國家庭可支配收入的3%以上，這對英國低收入家庭來說是個很大的負擔。英國不同地區水價上漲的幅度不一樣，漲幅最高的西南地區的水費將從目前每年的357英鎊漲到444英鎊。對此，英國政府考慮通過稅收和福利政策幫助低收入人群應對不斷上漲的水費。
（二）英國水務公司及其經營許可證發放
英格蘭和威爾斯地區大概有23家水務公司，規模較小的有Chorlderton水務公司，規模較大的有Thames水務公司等。根據《2003年水法案》（the Water Act 2003）有關條款，從2005年8月1日起，英國水務公司或申請零售許可證（retail licence，申請費用為2000英鎊，60個工作日），得到零售許可證後，可向其他水務公司購水，然後銷售給合格的用戶；或申請組合許可證（combined licence，申請費用為2500英鎊，60個工作日），得到組合許可證後，有資格向現存的其他水務公司的供水系統供水，並向合格用戶銷售水。這項規定將從2005年12月1日執行。
另一方面，水用戶也可變更水務公司供水，但變更的前提條件是水用戶的年用水量至少達到5000萬升。這意味著大約有2200個水用戶有資格更換水務公司，他們是醫院、工業區和大學。從水供求雙方的法律規定變動我們可以看出，英國水業力求引入競爭機制，但程序複雜，耗時也較多。特別是新加入的水務公司將與現有的水務公司負有同樣的義務和水質量保證責任，他們需要了解水務市場的運作。
圖一 英國水務許可證發放流程
瀏覽水務辦公室許可證申請網頁
請求申請表；討論申請事宜
準備申請表
提交申請表；支付申請費用
水務辦公室審查申請表的有效性
水務辦公室通知申請表審查通過
申請者在接到通知後的10天內公告申請，水務辦公室同時在網站上公告。公告持續20個工作日
評價申請
周知飲用水監管局有關申請細節
飲用水監管局審核有關申請材料
公眾20個工作日的反饋意見
發放許可證
資料來源：根據《英國水務許可證申請指南》繪製。
（三）英國飲用水質量
英國水務公司擁有35萬公裡的下水道，每天向英格蘭和威爾斯居民提供150億升水，同時處理1000萬噸廢水，但水務公司供應英國飲用水質量得到消費者的普遍認可。2005年1月，飲用水監管局首席監管官向英格蘭地區的所有地方政府的首席環境衛生官員發出調查問卷，詢問當地水質情況和參與水質管理的程度。有效調查結果顯示，對水質滿意的佔88.6%，基本滿意的佔11.4%，沒有出現不滿意的個案。
表三 英國水質調查問卷情況
發放問卷的地方政府數目
376
反饋問卷的地方政府數目
166
對水質的滿意度
滿意
147
基本滿意
19
不滿意
0
資料來源：飲用水監管局《2004年英格蘭飲用水報告（附件2）》。
英國水業監管當局和水務公司不斷改進飲用水和汙水處理服務水平取得了明顯成效。如1997/8至2004/5期間，低水壓困擾的家庭數由58000降至7400家；1995/6至2004/5期間，缺水12小時以上的家庭數目由13萬家降至15400家。2005至2010年，水務公司投資額將達55億英鎊，平均每天投資300萬英鎊，以提高水質和保護環境。1989年至2010年，水務公司的投資額將超過650億英鎊。政府補貼10億英鎊解決汙水倒灌問題。受投資和監管力度加大的影響，目前英國99.94%的飲用水符合標準。海岸洗浴水標準由1988年的66%上升至2004年的98.5%。
二、英國水業監管體制
英國的水業監管體制由《1991年水業法案》（the Water Industry Act 1991）及其修改後《2003年水法案》確定。英國水業的監管體制分成三個區域，即英格蘭和威爾斯地區，蘇格蘭地區和北愛爾蘭地區。蘇格蘭議會（Scottish Assembly）和北愛爾蘭議會（Northern Ireland Assembly）分別監管本地區的水業發展。英格蘭和威爾斯地區的主要水業監管機構同時向威爾斯議會（The National Assembly for Wales）負責。本文重點介紹英格蘭和威爾斯地區的水業監管機構。
（一）水務辦公室（Office of Water Service, OFWAT）
英國水務辦公室是一個順應私有化而成立的獨立於政府部門的監管機構，也是英國最後一個有待調整的經濟監管組織，其職能是對英格蘭和威爾斯地區的飲用水和汙水處理行業進行監管限制，督促水務公司提高競爭水平，為消費者提供更持續和有效的服務，維護水業市場正常的競爭環境。英國水務辦公室負責發放水業經營許可證。英國水務辦公室與英國環境、食品和農村事務部、威爾斯議會、水務消費者委員會、飲用水監管局、環境署、自然英格蘭和威爾斯農村理事會等單位密切配合，各司其職，共同開展英格蘭和威爾斯地區的水務管理工作。英國水務辦公室還與公平貿易辦公室一起，調查水務公司的壟斷行為。2006年4月1日，英國將組建水務監管局（Water Service Regulation Authority, WSRA），在英國環境、食品和農村事務部領導下開展工作。屆時，英國水務辦公室的職能將轉移至水務監管局。
（二）農業部水務司（Water Directorate, WD Defra）
英國環境、食品和農村事務部水務司負責制定英格蘭地區的飲用水質量方面的政策，並負責聯繫飲用水監管局。水務司代表英國參加各種全國性、歐盟及國際性的交流，飲用水監管局作為技術顧問可以參與其中，也可代表水務司參加世界衛生組織等召開的國際會議。
水務司的主要職能是：
第一，評價飲用水監管局的業績，在其業務範圍內向飲用水監管局下達有關業務任務。
第二，確保飲用水監管局的業務和成績得到重視。
第三，確保飲用水監管局首席監管官擁有適當的財務權。
第四，答覆議會、國家審計署、部委內部審計局等機構的質詢，並採取可能的後續行動。
第五，保持飲用水監管局的獨立性，使其不因農業部的政策變化和管理實踐而損害其獨立地位。
第六，向農業大臣建議首席飲用水監管官的人選。
（三）飲用水監管局（Drinking Water Inspectorate, DWI）
英國水業私有化後，1990年成立了飲用水監管局，其主要職能是監管英格蘭和威爾斯地區的飲用水安全。
水質由水務公司首先嚴格檢測。飲用水監管局現場檢查每一個水務公司，特別是有關操作程序，以確保飲用水符合法律層面的水質規則（Water Quality Regulations）。
每年飲用水監管局在水供應區特定的區域進行數百萬次的檢測，包括水務公司的工作間、輸送系統和消費者終端水龍頭等。
飲用水監管局受理消費者的投訴和可能影響水質的有關事故。事故調查結果有時可以把水務公司送上法庭。
（四）環境署（Environment Agency）
環境署的職責是維護和改進英格蘭和威爾斯地區的淡水、海水、地表水和地下水的質量，減少和降低水汙染，同時也是水業的環境監管機構。
（五）水務消費者委員會（Consumer Council for Water，CCWater）
2005年10月1日，英國撤銷先前的消費者機構（Water Voice）成立了水務消費者委員會。該委員會為一個代表消費者利益的獨立組織，在英格蘭地區設有9個地區委員會（Eastern、Midlands、Northumbria、North West、Southern、South West、Thames、Wessex、Yorkshire），在威爾斯地區設有1個地區委員會（Wales）。各地區委員會負責監督所在地區的水務公司經營情況，受理消費者投訴等。
三、英國水業發展的幾點啟示
考察英國水業發展及其監管體制，我們可以得出以下幾點啟示和借鑑。
第一，監管體制完善。1989年至1990年期間，英國水業私有化後，議會通過了水法，成立了獨立監管機構，完善了消費者參與體系。這種模式起初由於市場準入競爭相對缺乏，政府強化了對水務公司的成本控制和管理，建立了成本績效平臺體系，以及激勵性的水價調整和管理體系。2005年水業經營許可證放開後，一定程度上緩解了市場準入門檻，進一步提高了行業效率和競爭性。
我國水業行政管理由多個部門負責：水利部門主要對江河湖庫等水源地和農村水利、防汛抗旱負責；規劃局對用水規劃負責；城建部門對城市供水、排水和城市地下水負責；城市以外的地下水由地礦局主管；城市排汙由環境保護部門把關。一些城市設有公用事業局、市政管委會參與城市供、排水等環節的管理。我國水務市場的問題在於缺乏有效的監管體系。水作為重要的戰略資源，是一種公眾必需品，水稀缺與社會經濟關聯大，這需要綜合管理，建立不同部門的協作機制。好的監管體系既要維持企業的合理利潤，又要制定出各方可以接受的水價，同時還要保證投資主體多元化之後的安全供水。儘快建立一套獨立而公正的水務監管體系最終能調整消費者利益、投資者利益和政府利益，形成良性循環機制。
第二，區域供水科學。英國設立了不同的供水區域（water supply zone），水務公司供水和汙水處理置於政府部門和消費者的雙重監管，水質提高，漏水率下降。我國城鄉供水分離，通過投入大量資金，城市供水設施基本滿足了需求，但是我國80%以上的村莊沒有供水設施，因此不能用上自來水。借鑑英國水業經驗，可以發展區域供水，統籌城鄉供水，堅持市場化運作、推進城鄉聯網供水，使更多的村鎮居民享受到城市供水設施的服務，有效解決一些鄉鎮供水設施嚴重不足的問題，不僅使居民喝上安全衛生的飲用水，還切實提高生活質量和改善人居環境。與此同時，將區域供水設施的建設統籌實施，可以避免供水設施重複建設，降低供水成本。
第三，水業市場化目的在於效率。英國水業市場化之前，由於政府負擔過重，很多水處理設施得不到更新，水務市場混亂，市場化初期由於大量的投資以提高水質，水價漲得較快，目前由於水務公司承受能力增強，政府可以在保證運行者和投資者得到合理回報的同時控制水價上漲，並督促水務公司降低成本以達到水價下調的預期。我國水業市場化改革由吸引資金和提高效率推動。由於80年代地方城市政府主導城市水業的投資，面對水業建設發展資金的巨大需求，各級政府仍把吸引資金作為水業市場化的首要目的。但是，作為行業主管部門，似應關注水業改革的定位，強調水業市場化的效率問題，否則可能造成公用服務體系混亂和社會問題。
第四，水業是一種服務業。英國水務辦公室的名字已經提醒我們，英國把水業認定為一種服務業從而加以全過程實時監管。我國把城市水業統稱為市政公用事業，忽略和掩蓋了水業本屬服務業的本來面目。正是由於對水業的不清晰定位，造成水業改革注重建設環節和引資效果，不注重運營環節以及監管和服務。事實上，英格蘭和威爾斯地區23家水務公司都將自己明確定位為環境服務商或者是環境設施運營商，其水務投資是為了獲得運營權，為了拉動服務。我國水業的服務成分應遠遠大於運營技術和設施成分，從而更加注重水務向運營和服務方向回歸。
（駐英國使館經商處徐清軍）
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