西漢是我國古代監察制度發展完善的重要時期。西漢統治者在繼承秦制的基礎上根據現實情況的變化，不斷對地方監察制度進行調整，最終創立並發展了刺史制度。刺史制度大大強化了中央對地方的控制，有力維護了中央集權，對後世影響深遠。
漢書對刺史制度的記載
刺史制度產生的歷史背景
刺史制度的源頭可以追溯到秦代。秦統一後，在各郡設置監郡御史，負責監察地方事務。當陳勝、吳廣在大澤鄉揭竿而起時，大秦帝國迅速土崩瓦解。在秦末戰爭中，雖然也有郡監領兵鎮壓起義的記載，但郡監製度卻未能充分發揮出鞏固地方統治的作用。西漢初期吸取了秦朝二世而亡的歷史教訓，黃老思想成為統治者執政的主導思想，「無為而治」「休養生息」成為西漢初期的主要施政理念。另一方面，關東地區的大部分土地被分封給了諸侯王國，漢政府直接統治的區域較秦代大為減少，儘管漢承秦制，但漢初也對地方官制進行減省，郡守、郡尉被保留下來，郡監則被廢除。
只要中央集權制度存在，監察制度就必不可少。漢朝地方監察制度缺失的情況並未持續很久。漢惠帝三年，朝廷便派遣御史監察關中地區的不法事項，這項措施在一定程度上借鑑了秦御史監郡的制度。值得注意的是，漢政府規定了御史監察的範圍，包括辭訟、盜賊、鑄偽錢等九條，這是我國監察條例的濫觴。這些御史每兩年一輪替，通常十月到京城奏事，十二月回地方監察（也有文獻記為十一月奏事，三月還監）。歷史學家嚴耕望先生認為，惠帝時的御史監察制度已經和後來的刺史制度頗為相近，只是局限於京畿地區罷了。後來，由於地方上的御史多有不法、失職的情況，朝廷又派遣丞相史出刺地方，監督監察御史。這種制度存在著御史、丞相史職能交叉，監察權不集中等諸多弊病。
漢武帝時，漢朝國力達到鼎盛。武帝對外開疆拓土，對內施行推恩令，削弱諸侯王勢力，朝廷直接控制的區域較前代大大增加。加強對地方的控制，是漢武帝建功立業的客觀需要。另一方面，地方豪強勢力以強凌弱、武斷鄉曲的現象十分常見，郡國吏治日趨腐敗怠惰。如元鼎四年，武帝巡行郡國，因失職自殺或被誅的太守就多達三人，這些問題嚴重影響了西漢王朝的統治。西漢監察制度已經不能適應形勢發展的需要，武帝便在秦御史監郡和漢初丞相史出刺等制度基礎上創建了刺史制度。
六條問事——刺史制度的基本內容
元封五年，武帝把全國劃分為十三州部，每州為一個監察區，設置刺史一人，負責監察所在州部的郡國，並制定了第一個專門性的監察法規——六條問事。六條問事規定了刺史監察的主要內容為地方豪強與二千石（郡國高官）的不法行為，包括監察地方豪強的土地住房逾制，以強凌弱，以眾暴寡，郡守、諸侯國相等二千石不遵從皇帝詔令、魚肉百姓、貪贓枉法、選官用人不公、官員子弟請託、官吏與豪強勾結等方面的內容。但是，隨著刺史制度的發展，刺史的職權擴大到軍政民事司法等各個方面，史書上表揚某些刺史奉職守條，恰恰說明當時不少刺史在職權行使上超過了六條規定的範圍。
西漢刺史最初並沒有固定的治所，後逐漸有了穩定治所。刺史選拔監察郡國的郡吏為下屬，稱「從事」。刺史常在八月巡視郡國，歲末回長安奏事。成帝時，冀州刺史朱博巡行所部郡國，被四五百位要告狀的人攔住了去路，他讓下屬告訴這些人：「想要告縣丞、縣尉的，刺史不監察黃綬官，你們到郡裡去告。想要告二千石及墨綬的長吏，等刺史巡行完畢之後，你們到刺史的治所去告。百姓被官冤枉和告盜賊訴訟事的，去找相應的從事。」經過朱博的處置，告狀的幾百人都散去了。「綬」是掛印章的絲帶，漢時不同級別的官員綬色不同，墨綬大概是縣令長級別的官，縣丞、縣尉級別較低，只能配黃綬。朱博受理冤案、盜賊的事件，說明刺史對於司法、治安也有權過問。需要注意的是，西漢的刺史雖然對司法有權幹預，但是他們僅有監察權，最終的判案權仍然掌握在二千石手中。此外，刺史還有向中央舉薦人才之權，州舉茂才是西漢選舉制度重要組成部分。
武帝徵和年間，為治巫蠱之獄，又依據《周禮》在中央設置了司隸校尉。司隸校尉負責督察京畿地區，職責與各州部刺史相似。武帝還在丞相府設置司直，輔助丞相糾舉不法。這一時期形成了御史中丞督司隸、司隸督丞相、丞相督司直、司直督刺史、刺史督二千石以下至墨綬的從中央到地方的嚴密監察體系。
西漢後期，刺史制度伴隨著官制改革也發生了變化。綏和元年，刺史更為州牧，秩二千石，位次九卿。建平二年，復為刺史，元壽二年，復為牧。州有了從監察區向行政區轉變的趨勢。從刺史、州牧的更替中，我們也能看出時人對刺史制度的看法。何武、翟方進主張刺史相當於古代的州牧。刺史舉薦考課高官，職任重大。刺史級別低，以賤治貴，與《春秋》大義不合，應該復古，罷刺史，改州牧。而朱博認為漢朝設立郡縣，以刺史典州，督察郡國，官民安寧，按照舊制，刺史在部九年就能被舉為郡國守相，其中才能優異、功勞顯著的就提拔，官階低但是賞賜豐厚，能鼓勵人建功進取，更置州牧以後，以考核優異的州牧補九卿之缺；這使中庸之才因循苟且，只怕功績會衰敗，犯法作亂之人不能禁止，應該罷州牧，置刺史。這足見當時的官制改革深受儒家思想的影響，並非全因提高行政效率的需要。
上海博物館藏「揚州刺史」封泥
西漢刺史制度的歷史啟示
西漢逐漸發展完善了地方監察制度，首創了刺史制度和規範監察官員的監察條例，這些都為鞏固加強中央集權，維護以皇權為核心的政治權威起到了積極作用。在西漢，司隸、刺史等監察官具有很大的權威。司隸校尉持節，刺史奉詔條，他們都有皇帝使者的身份。
史籍中有不少司隸校尉、刺史敢於擔當，不畏強權，在一定程度上起到了肅清吏治、緩和社會矛盾的作用。例如，揚州刺史何武早年間曾做過郡吏，時任太守何壽特別厚待他。後來何壽當了大司農，他的侄子任廬江長史。有一次，何武回京奏事，何壽的侄子正好也在長安，何壽就設宴邀請何武的弟弟何顯等人，正當酒酣之時，何壽讓他的侄子出來相見，說：「他是揚州長史，才能低下，未曾拜見過何武。」何顯等人很慚愧，告退以後對何武說了此事。何武說：「刺史是古代的方伯、皇帝所信任的人，是一州的表率，職責在於進善退惡。官員政績優異，百姓有隱逸之士，才應當召見，不可以私下請問。」在何顯等人的強烈要求下，何武不得已召見了何壽的侄子，但只賜了他一杯酒。最終，何武也沒有舉薦他。
但另一方面，司隸、刺史因秉公執法，觸怒皇帝，遭到疏遠的事例也屢見不鮮。元帝時，諸葛豐為司隸校尉，侍中許章以外戚貴幸，賓客多有不法。適逢許章私自出宮，諸葛豐想要趁此機會收捕他，就舉節讓許章下車，許章十分窘迫，馳車入宮，諸葛豐沒有追上。事後，漢元帝不僅沒有懲罰許章，反而收了諸葛豐的節，司隸去節就是從諸葛豐開始的，這實際上削弱了司隸的權威。從這件事我們也能看出，司隸、刺史的權威來自皇帝的授權，而漢代監察的效果，也很大程度上取決於皇帝的態度。
刺史制度是西漢監察制度的重要創造。明清之際的顧炎武對刺史制度評價甚高，他說：「夫秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維之意也……然後知刺史六條為百代不易之良法。」但是，刺史制度在實際運行中也存在著許多問題，成帝時的御史中丞薛宣就認為當時「吏多苛政，政教煩碎」的原因是部刺史不遵守條職，多以己意行事，幹預郡縣事務，甚至「開私門，聽讒佞」，來求取吏民過失，呵責小過，導致郡縣行嚴酷之政，禍及百姓。
哀帝時的丞相王嘉也認為當時的司隸和部刺史，「察過悉劾，發揚陰私」，有些官員剛到任沒幾個月就被免職，致使「送故迎新，交錯道路。中材苟容求全，下材懷危內顧，一切營私者多」。過於苛察，使二千石高級官員的權威大損，百姓輕慢。過猶不及，司隸刺史的苛察不僅無益於治，反而使地方治理更加敗壞。
（本文刊載於《中國紀檢監察》雜誌2020年第24期，作者：中國社會科學院歷史研究所所長、研究員、中國秦漢史研究會會長 卜憲群；中國社會科學院大學歷史系博士研究生 王宇星）