2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過了關於修改《立法法》的決定，正式賦予設區的市地方立法權。正確認識和準確把握地方立法權，積極為行使地方立法權做好各項準備工作，將為推動我市科學立法提供堅實的基礎保障。
一、充分認識地方立法權對於我市的重大意義
（一）將有力推動地方全面深化改革，促進地方經濟社會發展
黨的十八屆四中全會決定提出，要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法要主動適應改革和經濟社會發展需要。新《立法法》明確將「發揮立法的引領和推動作用」作為立法宗旨之一。全面深化改革，首先要求堅持依法推進。設區的市立足本地實際制定地方性法規，一方面能讓法律法規落到實處；另一方面將改革的探索和創新及時立法，從而為改革和經濟社會發展提供立法保障。我市正面臨著災後恢復重建、實施後發追趕的重大任務，推進災區城鄉建設，提升城鄉管理水平和環境質量，是災後恢復重建、實施後發追趕的重要內容。作為全國生態文明示範工程試點市、天然林保護工程國家級示範市，長江上遊重要生態屏障、國家重點生態功能區，同時又是全省賦予地方立法權的設區的市中唯一一個入選全國首批生態文明先行示範區的城市，環境保護意義重大，生態立市任務艱巨。另外，雅安歷史文化底蘊豐厚，歷史遺存豐富,文物眾多，尤其是漢文化、紅軍文化等,在雅安留下了許多歷史文化遺產，加強歷史文化保護勢在必行。可以說，立法權限範圍內的城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面事項無不與雅安地方特色高度契合。現在雅安市正在努力實踐「中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與」的災後恢復重建新路子，以地方為主體恢復重建的新路子其本質在於立足地方實際、發揮地方積極性和主動性，有了地方立法權，才能更好發揮地方主動性，地方立法權對雅安而言正當其時，意義重大。
（二）將有利於全面推進依法治市，提升地方治理體系和治理能力的現代化水平
在未被賦予地方立法權之前，全面推進依法治市只限於嚴格執法、公正司法、全民守法等保證憲法和法律的實施層面。有了地方立法權，設區的市圍繞地方經濟社會發展的目標，按照法制統一原則，就城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面構建起符合地方實際、具有本地特色的城市治理法律體系，使法治成為政治資源配置的基本依據和遵循，發揮其在地方治理中的引領、規範和保障作用，將大大促進地方治理體系和治理能力水平的提升,促進依法治市「四位一體」的全面推進。
（三）有利於保障人民群眾利益，回應人民群眾新期待
設區的市的立法權限涉及的三個方面與人民群眾生活休戚相關，是關係民生問題的熱點和難點。雅安在圍繞災後恢復重建、實施後發追趕目標進行地方立法的過程中，廣泛徵集人民群眾對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面立法的意見和建議，讓人民群眾廣泛參與到地方立法過程中，讓立法反映人民意願回應人民群眾期待。這既是「中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與」的恢復重建新路子中實現災區群眾廣泛參與的重要方式，也是民主立法的重要體現。
（四）有利於完善人民代表大會制度，充分體現人民當家作主
新《立法法》賦予設區的市地方立法權，是對地方人大及其常委會職能的重大完善，地方人大及其常委會的立法職能被激活，能夠全面發揮地方國家權力機關的整體職能，充分保證廣大人民群眾充分行使民主權利，更好地實現人民當家作主。同時，通過對設區的市人大及其常委會立法程序及配套議事等制度的制定，將進一步完善設區的市人大及其常委會工作制度，從而全面提升人大依法履職能力。
二、準確把握地方立法權的性質和根本要求
我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會決定提出，完善立法體制，明確地方立法權限和範圍，依法賦予設區的市地方立法權。根據我國《憲法》第五十八條規定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。新《立法法》又賦予所有設區的市地方立法權，是對我國立法體制的完善。國家立法權與地方立法權是在國家法制統一前提下不同立法層次的劃分。對地方立法權而言，維護國家法制統一是根本要求。《立法法》所規定的地方性法規不得與上位法相牴觸原則、須經上級人大常委會批准和備案審查制度以及對地方性法規立法權限範圍嚴格限定等方面都體現了地方立法權中維護國家法制統一的根本要求。充分認識地方立法權的性質和根本要求，對設區的市而言，具有十分重要的意義。只有正確認識和時刻把握地方立法權的性質和根本要求，才能明確全面推進依法治市首先在於如何保證憲法和法律、法規等上位法在本地很好地實施，才能避免產生對地方立法急於求成的思想，防止地方立法中地方保護和部門利益的傾向，才能保證地方立法實現科學立法、民主立法的目的，充分發揮立法的引領和推動作用。賦予設區的市地方立法權表面看是賦予地方更大的權力，而實際上是限制和規範了地方的權力，讓地方性法規或者地方政府規章在上位法的框架內運行，杜絕地方政府印發紅頭文件自設行政權力的現象，從而使地方政府的行為更加規範。
三、充分發揮人大對立法的主導作用
黨的十八屆四中全會決定提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。人大對立法的主導作用貫穿立法工作全過程，主要表現為人大在立法工作的各個環節的組織協調作用。首先，在立法前段認真把關，從源頭上發揮人大主導作用。通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。在編制年度立法計劃時，通過確定立項標準和遴選原則，加強頂層設計，完善立項論證制度。根據地方經濟社會發展和民主法治建設的需要確立立法項目，明確起草法規草案時必須解決的立法重點難點，提高立法的針對性、及時性和系統性。其次，發揮法規案起草環節的主導作用，由人大相關委員會組織起草法規案。同時在起草過程中,充分徵求人大代表的意見,增加人大代表列席人大常委會會議的人數,更多地發揮人大代表參與起草的作用。再次，加強中端評估，如法規案起草過程中的中期評估制度、提請人大審議前的立法前評估制度，從源頭上提高法規案的質量。最後，加強末端跟蹤評價，如加強立法後評估、加大執法檢查力度，及時發現和解決立法層面、執法層面存在的問題，實現立法與執法的良性互動。
根據《立法法》第七十三條的規定，地方性法規可以作出規定的事項包括：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；二是屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。對《立法法》第八條規定的國家專屬立法權事項以外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。即對於國家尚未制定法律或者行政法規的事項，可先行制定地方性法規，屬於尚未有國家立法而先有地方立法，在一定程度上體現了地方立法權的相對獨立性。為保證國家法制的統一，《立法法》規定該類事項只能制定地方性法規，而不能先行制定地方政府規章。當然，無論哪一類立法，設區的市的立法權限範圍都必須嚴格限定於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。
四、提高立法質量是關鍵
黨的十八屆四中全會決定提出，立法要抓住提高立法質量這個關鍵。新《立法法》也明確把提高立法質量作為立法宗旨和目的。提高立法質量首先要明確立法質量的標準，《立法法》第三條至第六條指明了立法質量的標準。提高立法質量，根本途徑在於推進科學立法、民主立法。
（一）明確立法質量的標準
1.政治性標準。法律是為政治服務的。作為社會主義國家，不論是國家立法還是地方立法，都要以憲法為最高原則，並應始終堅持正確的政治方向。
2.程序性標準。程序是否符合法律規定，不僅是檢驗地方立法活動是否合法的標準，也是檢驗地方立法質量高低的重要尺度。只有嚴格遵守法定權限和程序才能保證國家法制的統一。
3.民主性標準。立法應當體現人民的意志和願望，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動，讓立法反映最大多數人的最大利益。
4.科學性標準。立法應當實事求是，從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，反映經濟社會發展的客觀規律，真正制定出具有地方特色的法規，為地區經濟和社會發展創造良好的法制保障。
5.技術性標準。法律規範應當明確、具體，體例適當，結構合理，從名稱到內容應統一、簡明、明確，避免重複等。技術性標準成為衡量地方立法質量的重要指標，要提高立法質量，完善的立法技術必不可少。
6.實踐性標準。法律的生命在於實施。法律規範的針對性和可執行性是檢驗立法質量的實踐性標準。立法質量的高低最終需要在實踐中檢驗。立法主動適應經濟社會發展和全面深化改革的要求而不斷調整完善也是實踐性標準的重要體現。
（二）提高立法質量的途徑
1.堅持黨的領導。十八屆四中全會提出加強黨對立法工作的領導。對設區的市行使地方立法權而言，只有堅持黨委對立法工作的領導才能統籌協調各方面立法力量和資源，才能在立法規劃、機構設置、人員編制等方面當好參謀、提供支持。通過領導立法,居中協調立法衝突，充分保障和發揮人大及其常委會的立法主導地位。
2.推進民主立法。民主立法是科學立法的基礎和前提。民主立法的核心在於為了人民、依靠人民。要創新公眾參與立法方式,在立法規劃、年度立法計劃、法規起草、審議、徵求意見等過程中，暢通群眾參與立法的渠道。開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開徵求意見等制度，廣泛聽取和充分吸收社會各界的意見建議，使立法回應廣大人民群眾關切和期待，平衡各方利益。同時充分發揮人大代表在地方立法中的重要作用，在立法過程中及時向代表提供多方面信息，為代表依法履行職權，有效地參與立法創造條件。
3.完善科學立法。科學立法的核心在於尊重和體現客觀規律,要立足全局和戰略高度，充分尊重和全面體現客觀規律，使制定出來的法規公平合理、切實可行。地方立法必須依據市情民意確定立法項目、設定法規內容、建立立法制度機制等各個方面的工作，增強地方立法的針對性和可操作性，使地方立法體現地方特色，解決地方實際問題。同時採取增加立法前評估、制定配套規定、立法後評估以及法規清理等一系列推進科學立法的措施。
4.強化立法監督。立法監督是加強國家法制統一的必然要求，也是保證立法質量的重要途徑。作為設區的市制定的地方性法規，省級人大常委會要加大批准審查力度，全國人大常委會和國務院要加強備案審查力度。對設區的市制定的政府規章同樣要加強備案審查。設區的市人大常委會要加強與上級人大常委會的溝通聯繫，主動爭取和自覺接受其對地方性法規的審查。同時重視外部監督，對公民及社會組織等提出地方性法規的審查建議，由常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見，並及時反饋建議人。
五、做好立法各項準備及立法能力建設
立法是一項複雜的系統性工作，對專業水平的需求極高，立法能力能否匹配是設區的市普遍面臨的一個重大現實問題，應該從多方面著手地方立法承接準備和立法能力建設。
（一）提高認識，積極穩步推進
要充分認識設區的市地方立法權的重大意義，克服立法工作中的消極態度或急躁情緒，積極穩步做好各方面的準備工作，防止因消極應對或操之過急影響立法質量。我市黨委高度重視立法工作，2014年市委印發《關於貫徹落實黨的十八屆四中全會和省委十屆五次全會精神全面深入推進依法治市的意見》，對主動反映我市立法訴求，積極做好機制、人才、制度等各方面準備工作進行了安排部署。2015年3月，市委印發關於《貫徹落實市委依法治市〈意見〉重要舉措分工方案》和《雅安市依法治市2015年工作要點》，對我市穩步推進地方立法工作又進行安排部署，同時對開展地方立法各項準備工作進行了分解細化，明確了責任分工，落實了牽頭部門和責任單位。另外，市委改革辦還將立法工作納入《市委全面深化改革領導小組2015年工作要點》「深化民主法治領域改革」事項，落實了牽頭的市級領導，明確了由市改革領導小組民主法治領域改革專項小組負責統籌協調，整合相關市級部門共同推進地方立法工作。對「一府兩院」而言，一方面政府要充分認識地方立法權與政府規章制定權的「共生」關係，在配合市人大常委會做好地方立法權準備工作的同時，也要積極做好行使政府規章制定權的準備工作；另一方面地方性法規作為行政審判和審判監督的重要依據，法院、檢察院對地方立法給行政審判和審判監督產生的影響認識要到位，準備工作要充分。
（二）儘快制定地方「立法之法」，使地方立法有法可依
《立法法》第七十七條規定：「地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。」根據此條，地方性法規的具體制定程序也屬於被授予地方立法權限範圍的事項之一，可以稱之為與城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面並列的第四個方面授權事項。經省級人大常委會獲批地方立法權之後，設區的市應儘快制定關於制定地方性法規的地方性條例。按照《立法法》的規定，我市已著手啟動制定地方性法規程序草案的研究起草工作，對立法的提案權、審議和表決程序等關鍵環節作出明確規範，使我市的地方立法工作有法可依，切實保障我市獲批行使地方立法權後能夠及時順利開展工作。同時，市人大常委會將出臺和完善與制定地方性法規相配套的議事規則等工作程序規範，以將整個立法過程都納入到有法可依、有規可循的軌道。
（三）摸清需求做好統籌，掌握立法主動權
切實找準我市迫在眉睫的需要通過立法來解決的問題，摸清人民群眾反映強烈的立法需求。一是深入基層和部門開展調研，形成立法需求調研報告；二是對近年來人大代表關於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的意見和建議進行梳理，從中了解人民群眾關心的立法熱點問題；三是按照省人大及其常委會要求，對我市5年來市、縣（區）人大及其常委會、市人民政府制定的有關城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的規範性文件進行清理統計，了解和掌握我市的立法需求。針對我市災後恢復重建和生態立市的地方發展特色，在城鄉建設與管理方面，如我市災後新村聚集點的建設與管理、生態立市中的環境保護以及歷史文化保護等方面，督促市、縣兩級政府及其有關部門，法、檢兩院積極配合做好這些方面的立法需求調研，對我市的發展也至關重要。在充分開展立法需求調研的基礎上，編制我市立法規劃和年度立法計劃，確定我市首批地方性法規立項。
（四）整合工作力量，形成立法合力
為行使好地方立法權，在今年2月召開的市三屆人大五次會議上，市人大設立主要負責地方性法規統一審議的法制委員會。同時，充實了市人大常委會法制工委力量，完善了法制工委內設機構，將原有的綜合科分設為法規科和備案審查監督科；整合工作力量，法制委和法制工委合署辦公，法制委、法制工委、法學會力量並用，初步搭建起立法機構及其工作機構和備案審查工作機構。為釐清工作職責，抓好職能定位，明確任務分工，規範工作行為，對新設置的法制委工作職責進行了認真的梳理和研究討論，明確法制委工作職責18項，制定了法制委工作規則，形成法制委與法制工委各司其職、相互配合的工作機制。充分利用法制委員會副主任委員是市法學會會長的優勢條件，通過市法學會下達指導性調研課題「《立法法》賦予設區的市地方立法權後我市立法工作的思考」和「我市城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的立法需求初探」。前一個課題由專人撰寫完成後得到四川省人大常委會法制工委領導的充分肯定，近日，該調研報告的原始論文《地方經濟發展新常態下的立法保障——關於設區的市地方立法權的幾點思考》獲第二屆四川省「治蜀興川」法治論壇（樂山）一等獎，並在論壇表彰大會作交流發言。
（五）引進培養立法人才，生成立法能力
行使設區的市地方立法權，立法人才稀缺是面臨的最大困難。立法人才直接關乎立法能力、立法質量。為加強立法工作力量，市人大常委會從市級機關選調2名具有法律專業和法律職業資格的工作人員充實立法工作。組織立法工作骨幹，積極參加省內外立法培訓會，並加強與立法工作先進市州人大的學習交流。吸收了一批精通法律、環保、城建、城管、歷史文化保護、語言文字等方面的專家，組建了地方立法諮詢專家庫，制定《雅安市人大常委會地方立法諮詢專家庫管理辦法(試行)》以加強對立法諮詢專家庫的管理。已在8縣（區）、鄉鎮和社會團體、科研院所等單位建立法制工作聯繫點，拓寬公眾有序參與地方立法的途徑。下一步，將著手與相關高等院校、科研機構、法學研究單位建立立法評估協作基地，通過建立專業化的評估平臺，提高立法質量。同時，將進一步提高從事人大立法工作包括人大常委會組成人員中法律專業人員比例，聘請專兼職的立法專家顧問，為地方立法能力建設提供人才支撐；開展校地合作，探索建立地方立法機構和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制。
賦予設區的市地方立法權，對設區的市既是機遇也是挑戰。行使好地方立法權，涉及方方面面，是一個循序漸進不斷完善的過程。只有堅持民主立法、科學立法，才能把握提高立法質量的關鍵，發揮立法的引領和推動改革作用。目前，我市按照中央、省、市委的部署和要求，抓住立法能力和立法需求這兩個關鍵點，積極開展行使地方立法權各項準備工作，爭取儘早達到省人大常委會要求的標準，使我市進入全省首批獲批地方立法權的設區的市。