[摘 要] 黨的十八屆四中全會指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。為在全面推進依法治國的新的歷史起點上，加強和改進立法工作，完善中國特色社會主義法律體系指明了方向。
[關鍵詞] 科學立法；法治體系；良法之治
[中圖分類號] D92 [文獻標識碼] A
黨的十八屆四中全會通過的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，將建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家作為依法治國的總目標，並指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。為在全面推進依法治國的新的歷史起點上，加強和改進立法工作，完善中國特色社會主義法律體系指明了方向。
一、立法在建設社會主義法治體系中居於十分重要的地位
立法作為國家重要政治活動，關係黨和國家事業發展全局，在全面實現小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國的中國特色社會主義建設中，可以說是居於十分重要的地位，發揮著重要的作用。建設中國特色社會主義法治體系是一個系統工程。在這個系統工程中，完備的法律規範體系既是整個體系中的重要組成部分，同時又在其他幾個體系中居於十分重要的地位。這是因為，治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政的最大規矩，法律是治國之重器。
鄧小平同志曾深刻指出，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。
依法治國必須以完備的法律規範體系為前提和基礎，否則就是無源之水、無本之木。只有形成完備的法律規範體系，才能為法治實施、法治監督、法治保障提供前提和基礎，所謂「舟楫相配，得水而行」，才能為建設社會主義法治國家、堅持和發展中國特色社會主義提供根本性、全局性、長期性的制度保障。而完備的法律規範體系要靠進一步加強和改進立法工作，不斷推進科學立法、民主立法，提高立法質量，實現良法之治。
改革開放以來，我國法制建設取得了巨大成就和進步，中國特色社會主義法律體系已經形成。但我們也清醒地看到，我國法律制度還存在諸多不適應經濟社會發展和民主法治建設的問題，與黨和國家的要求、與人民群眾的期待相比還存在不小的差距。
從現實情況看，有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意願，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有些問題在法律上還不明確、有缺項，需要通過立法作出必要的規定；現行的法律規定，有些已不適應形勢環境的變化和事業發展的要求，有的需要修改，有的需要廢止，有的需要配套，有的需要解釋；法律、行政法規、地方性法規以及其他規範性文件上下之間、相互之間還不夠協調，需要加以理順、規範、銜接；立法體制和工作機制存在一些不適應、不健全的問題，立法效率需要進一步提高。這就要求我們必須不斷推進科學立法、民主立法，以更高的標準加強和改進立法工作。
二、推進科學立法，不斷提高立法質量必須堅持的原則
立法是國家通過法定程序將國家意志制度化、法律化，創製法律規則的重要政治活動。
（一）堅定不移地堅持黨的領導
黨的領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的政治保證。習近平總書記強調，要充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志。加強黨對立法工作的領導，對於保證立法正確的政治方向，推動中央重大決策部署貫徹落實至關重要。
黨的基本理論和路線方針政策，黨的重大決策部署和立法建議，凝聚了全黨全國的集體智慧，體現了最廣大人民的根本利益和共同意志。加強黨對立法工作的領導，就是要確保黨集中了人民意願的主張通過國家立法機關，按照法律程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規範和準則。立法就是從制度和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。《決定》對加強黨對立法工作的領導提出了明確要求：立法涉及重大體制和重大政策調整等重大問題的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。要進一步完善黨對立法工作中重大問題的決策程序，使之制度化、規範化。
（二）堅持以中國特色社會主義理論體系為指導
立法工作是中國特色社會主義事業的重要組成部分，是國家重要的政治活動，離開正確的理論指導，就會迷失方向，就會寸步難行、一事無成。加強和改進立法工作，必須在黨的領導下，始終堅持以中國特色社會主義理論體系為指導，緊緊圍繞黨和國家工作大局謀劃、推動和開展立法工作，從法律制度上貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策部署。
（三）堅持人民主體地位
保證人民當家作主，堅持以人為本、立法為民，是立法工作的宗旨。法律制度的根基在於人民發自內心的擁護，立法工作必須體現和維護人民代表大會制度的根本政治制度要求，始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為出發點和落腳點，努力使每一項立法體現和尊重人民的主體地位，保證人民當家作主，依法享有廣泛的權利和自由，確保立法實現黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。這就要求正確處理好權、責、利的關係，既要賦予行政機關履行職責的必要權力和手段，又要加大監督力度、明晰法定責任，避免逐利避險、爭權推責、攬功諉過。同時，要最大限度維護人民的根本利益，「制國有常，而利民為本」，要讓人民充分享受到立法帶來的制度紅利、法治紅利。
（四）堅持從中國的國情和實際出發
實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結和升華。當前，我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，面臨的發展機遇和風險挑戰前所未有。發展中不平衡、不協調、不可持續的問題仍然突出，深化改革和轉變經濟發展方式任務十分艱巨。立法要尊重事物發展的客觀規律，立足於具體國情，符合經濟社會發展水平。立法要有一定的前瞻性，但不能脫離實際。要做到這一點，必須堅持從實際出發，不能僅從良好願望出發。既要與時俱進，推動制度創新；又要合理可行，能夠落實到位。這就要求，應當以問題為導向，加強調查研究，深入了解實際情況，廣泛聽取各方面意見，妥善處理法律規範的穩定性與發展性、現實性與前瞻性、原則性與可操作性的關係，科學合理地設計好各項制度，努力使每一項立法都能符合經濟社會發展的實際和要求。
三、推進科學立法、不斷提高立法質量的思路和舉措
《決定》指出，法律是治國之重器，良法是善治之前提。治國理政必有良法相輔，良法善治是建設法治國家的應有之義。「立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。」立法質量直接關係到法治的質量，越是強調依法治國，越是要注重提高立法質量。提高立法質量是加強和改進立法工作的重中之重，是完善中國特色社會主義法律體系的永恆主題。對於立法機關而言，要始終在提高立法質量上下大功夫，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意願、得到人民擁護。《決定》對推進科學立法，提高立法質量提出了工作思路：
（一）充分發揮立法的引領和推動作用
《決定》提出，要堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革於法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。今年2月28日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次全體會議上指出，今後凡屬重大改革都要於法有據。「重大改革於法有據、先行先試的依法授權」，這一提法是新時期中國改革模式的重大轉變。
改革初期，在我國的法律很不完備的情況下，改革模式是先在一個地方試點，再將試點經驗加以擴展上升為政策，最後上升為法律。那時的習慣思維是改革就是變法，就可以突破法律，叫做「良性違法」。
現在與改革開放初期大不一樣，中國的法律體系已經形成，國家生活的各個方面已基本有法可依。當前，我國正處在改革發展的關鍵階段，發展壓力大，社會矛盾複雜凸顯，需要解決的問題千頭萬緒，改革發展對立法的要求，已經不僅僅是總結以往經驗、肯定已有做法，而且需要通過立法做好頂層設計、引領改革進程、推動科學發展。必須確保在法治的軌道上推進改革，切不可瞎折騰、壞全局。比如，為推進行政審批制度改革，經國務院提出議案，全國人大常委會決定，授權國務院在廣東省暫時調整部分法律規定的行政審批並在三年內試行，這就是以法治思維和法治方式推進改革的範例。
《決定》要求，實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。當前，我國改革的廣度和深度大為拓展，難度和複雜程度前所未有，已經進入改革攻堅期和深水區，各領域涉及的利益複雜。改革就是要對既有的利益結構進行調整，就是要打破既有的利益結構。處理好各方面的利益關係，是改革減少風險和阻力、確保順利推進的重要前提。法治是當前全社會最廣泛的共識和最大的公約數，既是調節社會利益關係、整合各方利益訴求的重要方式，也是降低改革成本、凝聚改革共識、推動改革深化的最佳途徑。改革越是深入，越要強調法治，以法治來引領改革方向、推動改革進程、保障改革成果。
發揮立法的引領和推動作用，要不斷增強立法的及時性、系統性、針對性、有效性。對於經濟社會發展特別是全面深化改革迫切需要的事項要及時立項，在充分論證的基礎上，啟動立法程序，積極回應社會呼聲和人民訴求。正如《韓非子》所言：「世異則事異，事變則備變」。還要綜合運用制定、修改、廢止、解釋、清理、備案審查等多種形式，保證法律的銜接和統一。要堅持問題導向，緊緊圍繞經濟社會發展中迫切需要解決的現實問題開展立法工作，增強法律的可執行性和可操作性。
（二）充分發揮人大在立法中的主導作用
立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權，在黨的領導下，發揮人大及其常委會在立法中的主導作用，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進立法工作的應有之義。《決定》提出，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。
立法是一項綜合性很強的工作，歷經立項、起草、審議、修改等各個環節，需要各相關方面共同配合，也不可避免地會受到各方利益的影響。現在許多法律法規制定和修改由主管部門動議和起草，部門權力和利益往往影響到法律草案的內容；有的部門對規定自身責任和義務的立法積極性不高，導致一些重要立法遲遲不能出臺；有的地方領導「拍腦袋」決策，搞立法上的「形象工程」、「政績工程」，一些不該立的法也倉促上馬，等等。要切實解決這些問題，必然要求在黨的領導下發揮好人大及其常委會在立法中的主導作用。要完善立法機關主導，有關部門參加，人大代表、專家學者、企事業單位和人民群眾共同參與的立法工作機制，更好地發揮有關部門處在第一線、實踐經驗豐富的優勢，更好地調動各方面的積極性。
按照《決定》要求，充分發揮人大在立法中的主導作用，關鍵是健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制。要完善立法項目徵集和論證制度。人大常委會編制立法規劃和立法工作計劃，應當圍繞黨和國家工作大局，著力通過立法推動落實黨中央的重大決策部署，廣泛徵求意見，科學論證評估，通盤考慮、總體設計。要善於將立法決策和改革決策相銜接，及時提出立法建議，積極參與立法工作。對涉及綜合性、全局性、基本性法律草案的起草，由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作機構組織有關部門參與起草。由有關部門起草的法律草案，全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作機構可以提前參與。對專業性較強的法律，可以探索委託第三方起草。對爭議較大但實踐迫切需要的法律案，可以引入第三方評估，充分聽取各方意見、研究清楚後，及時作出決策，不能久拖不決。
（三）進一步完善立法體制機制
其一，要完善立法體制。
立法體制是關於立法機關的設置、立法權限的劃分以及立法權運行的基本原則和基本制度的總稱。我國1982年憲法從我國是統一的、多民族的、單一制的社會主義國家以及各地方經濟社會發展很不平衡的國情出發，確立了統一又分層次的立法體制。2000年，全國人民代表大會通過的立法法，對全國人大與國務院、中央與地方的立法權限劃分、立法程序、法的適用規範和備案審查作出了全面規範。完善立法體制需要對立法法有關立法權限劃分的規定進一步加以完善。《決定》提出，要明確立法權力邊界，防止立法工作中存在的部門利益法制化、地方保護法律化。法律、法規以及規章的制定，要嚴格依照立法法規定的立法原則和立法權限依法立法，從國家整體利益出發，科學合理地規定國家機關的權力和責任。下一步，還要通過立法法的修改，進一步明確不同立法主體的立法權限。遵循在中央統一領導下，充分發揮地方主動性和積極性的原則，賦予設區的市地方立法權。
其二，要加強人大對立法工作的組織協調。
法律是社會利益關係的調節器。一部法律，往往涉及多方面的利益關係，涉及多個部門的權力和責任。立法工作的立項、起草、審議、修改、不同意見的協調等多個環節，都需要各相關方面的共同參與和配合，也不可避免地會受到各方面利益的影響。現在許多法律法規制定和修改由主管部門動議和起草，部門權力和利益往往成為法律草案的核心，形成「部門利益法律化」的狀況，嚴重損害法律的公信力和權威。要切實解決這些問題，加強人大對立法工作的組織協調，加強人大對立法決策的主導。
其三，要完善立法協調溝通機制
立法涉及對權利和利益關係的調整，無論修改現行法律還是制定新的法律，都在深層次觸動人們思想觀念和既有利益格局。尤其是在關係群眾切身利益的醫療、教育、住房、養老、就業、環境、資源、收入分配等領域，利益格局複雜，牽一髮而動全身。與過去相比，立法過程已不可避免地成為不同利益群體間的博弈過程，不同部門、行業、群體都力圖通過參與影響立法決策，為自己爭取權利和利益。立法協商是了解社會各方面對法律的訴求並就不同的訴求進行比較和平衡的重要方式。
實踐中，立法協商就是立法機關就法律草案的內容，通過各種渠道，充分聽取各方面的意見，平衡社會各方利益的過程。不同社會群體對法律的關注點不同，對有些問題的主張可能是相互對立和衝突的，這就需要立法機關在「兼聽則明」的基礎上，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點，充分發揮立法在平衡、調整、規範社會利益關係方面的重要作用。還要探索建立國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證諮詢機制，要拓展公民有序參與立法途徑，健全法律法規草案公開徵求意見和公眾意見採納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識，尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，準確把握最廣大人民根本利益、現階段群眾共同利益、不同群體特殊利益的關係，正確反映和統籌兼顧不同方面的利益，使我們制定的法律更加充分體現人民群眾的共同意願。
（鄭淑娜，全國人大常委會法制工作委員會副主任。）
（來源：行政管理改革）