法制日報:規範「三公經費」尤需良法之治

2020-12-05 中國新聞網

　　一直以來,社會公眾對政府機關「三公經費」的關注、質疑從未中斷過,而最近「三公經費」公開也是「千呼萬喚始出來」,在中央九十多個部委、直屬機構等單位相繼公開「三公經費」情況之後,由於公布標準不統一、帳目不明細、難以解讀,給社會公眾以「猶抱琵琶半遮面」之感外,並沒有達到社會公眾預期的監督目的。

　　在官本位思想及特權觀念仍然根深蒂固的境況之下,遏制「三公經費」仍然有很長的路要走,而排除阻力,實現「三公經費」使用支出「用有所值」,最好的方法便是通過法律制度規範「三公經費」,使政府機關權力在陽光下運行,以及要充分保障社會公眾對「三公經費」的知情權、參與權和監督權。如此才能形成規範「三公經費」的長效機制,避免在政府機關權力監督領域「按下葫蘆浮起瓢」、「頭痛醫頭,腳痛醫腳」的「應景式」監督。

　　在反思以往人治積弊之後,我們明白了需要構建一個法治的政府。因此唯有通過法律控制,才能規範政府權力運行的全過程。在亞里斯多德看來,法治當是「良法得到普遍的服從」,其包含有兩個前提性條件:一是,已制定的法律必須是良法。固然,何為「良法」至今仍然存在爭議,但在規範政府權力領域,限制政府權力,使政府權力運行過程遵循嚴格程序並接受社會公眾監督的法律應當具有「良法」的表徵；二是,法律應獲得普遍的遵守。顯然制定得再好的法律如果得不到實施,一經制定便被束之高閣,對當下建設法治社會並無多大實際意義。當下,經過三十餘年的法制建設,法律體系已經初具模型,但距離我們所期望的法治社會仍然有相當的距離,這其中最緊要之處莫過於對生效法律的遵守。

　　改革開放三十餘年以來,為了快速的現代化,我國經歷了「時空高度壓縮」的發展狀態,用幾十年時間走完了西方上百年才走完的路。在社會、經濟、文化快速轉型的大環境之下,社會環境瞬息萬變,而法治的一個極大特點便是追求秩序的穩定性,個人在穩定的秩序之下才能期待行為的可預測性。而如此瞬息萬變的社會環境與要求穩定秩序的法律之間形成了無形的二元張力。為適應快速發展的社會、經濟現實,必須及時修改法律,這樣一來法律的穩定性難以得到有效滿足,社會公眾行為的可預測性也難以實現。

　　回頭審視「三公經費」問題,1994年頒布的預算法在規範政府預算、決算方面已經滯後,而對於社會公眾所關心的「三公經費」問題更是不能企及,預算法亟待修改。而《政府信息公開條例》規定縣級以上人民政府及其部門應當在各自職責範圍內重點公開政府的財政預算、決算報告等信息,但對於何時公開、通過什麼途徑公開、公開的項目以及公開到什麼程度都未給予明確的指引。《政府信息公開條例》第三十三條第二款規定:「公民、法人或其他組織認為行政機關的政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的,可以依法申請行政複議或提起行政訴訟。」而一般情況是,政府是否公開政府預算、決算報告以及通過什麼樣的方式途徑、公開的項目以及公開到什麼程度往往不涉及公民、法人或其他組織的直接合法權益,相對人難以直接提起行政複議或行政訴訟,社會公眾的知情權、參與權及監督權便難以得到保障。且《政府信息公開條例》也只是籠統的規定公布財政預算、決算報告,並未涉及「三公經費」問題。在現有的法律框架體系之下,「三公經費」問題並沒有明確的法律規範予以調整、規範、指引,更談不上規範「三公經費」問題的良法之治。

　　在「三公經費」問題沒有明確的法律規範予以調整、規範、指引時,規範「三公經費」便多是通過國務院或者國務院辦公廳等機構通過發布規範性文件予以調整。如近日,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發了《關於深化政務公開加強政務服務的意見》,其第七條規定:「各級行政機關要嚴格執行政府信息公開條例,主動、及時、準確公開財政預算決算、重大建設項目批准和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息。各級政府財政總預算和總決算,部門預算和決算,以及政府性基金、國有資本經營等方面的預算和決算,都要向社會公開。公開的內容要詳細全面,逐步細化到『項』級科目。各部門要逐步公開出國出境、出差、公務接待、公務用車、會議等經費支出。」

　　通過規範性文件調整「三公經費」具有簡便、快捷的作用,但難以達到通過法律規範調整的長效作用,並難以起到監督制約的目的。雖其第二十條規定:「建立健全激勵和問責機制,對工作落實到位、社會滿意度高的地區和部門要予以獎勵；對工作落實不力的,要進行誡勉談話,限期整改；對損害群眾合法權益、造成嚴重後果的,要嚴格追究責任,堅決避免政務公開和政務服務流於形式,確保各項工作落到實處。」對「激勵機制和問責機制」做了規定,但過於籠統且缺乏可操作性,政府機關不服從、敷衍應付的情況也就難以避免,責任不明確以及問責機制不完善,這也是為什麼國務院要求六月份中央部委公開「三公經費」而很多部委在六月之後才公開「三公經費」的一個重要原因。

　　政府機關履行公務必然會消耗一定行政成本,這本身無可厚非,但權力運行過程沒有法律予以規範調整便很容易成為脫韁之馬難以束縛。規範「三公經費」別無他法,唯有通過良法之治,並嚴格問責機制以使得相關法律得以遵守,且要努力實現「三公經費」的公開透明,便於社會公眾監督,最終形成法律治理的長效機制。

　　(王學輝 作者單位:西南政法大學)　　

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    良法是法治的前提，善治是法治的目標，法治應當是良法與善治的有機結合。　　「法治」之「法」應當是「良法」，法治應是「良法之治」。法律是治國之重器，良法是善治的前提。古希臘思想家亞里斯多德所言：「法治應當包括兩種含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定的良好的法律。」《王安石文集》記載道：「立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。」
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    ［2］: 古代思想家在論及治國不可無法的同時，也分析了法有良法與惡法之分，在實踐中的效果也有顯著之別。在古人的觀念中，良法與善法是同一語。宋人王安石說：「立善法於天下，則天下治；立善法於一國，則一國治。」［3］:其所謂善法，即良法也。近人梁啓超還論證了立法之善與不善所得到的不同效果，他說：「立法善者，中人之性可以賢，中人之才可以智，不善者反是。」［4］:其實，惡法之弊遠甚於此。
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    例如：對於工業產品生產許可產品檢驗技術機構的甄別，應該是所有具備法定檢驗資質的都應在考量之列，而不應再進一步縮小範圍確立承擔許可檢驗的資質。否則，即是對其他競爭者的行政歧視。另一方面要堅持比例原則。即為了實現某種正當的行政目的不得不對相對人權益產生不利影響時，也應體現「最小幹預」和「最不激烈手段」。也就是經濟幹預原則。   二是程序法律制度的公正。「程序是法治和恣意而治的分水嶺」。
  • 用良法規範政府職能
    讀者提問　　黨的十八屆四中全會提出「良法是善治之前提」。良法與法治政府之間是什麼關係？良法對於依法行政有何意義？　　黨的十八屆四中全會強調「深入推進依法行政，加快建設法治政府」，對規範和轉變政府職能提出了兩項要求：一是政府職能法定化，即「完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化」「推行政府權力清單制度」；二是制定並遵循良法，即「良法是善治之前提」「使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護」。
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