[摘要]廉政思想是鄧小平理論的重要組成部分，它貫穿於鄧小平同志對改革開放以來中國整體政治和經濟形勢的判斷之中，為我國進行廉政建設和反腐敗鬥爭指明了方向。本文選擇鄧小平行政理論中的廉政思想加以闡述，公共行政理論中解決腐敗問題最為關鍵的三個環節為：對領導者權力的監督，對代理人自由裁量權的約束，以及對整個官僚系統官僚主義和特權化的遏制。而鄧小平同志行政理論中關於領導權力如何監督，關於幹部人事管理制度的強化與改革，以及關於依靠法治進行行政管理方面的論述，正好與行政理論中解決腐敗問題最關鍵的三個環節相契合，體現了深刻的廉政思想。
[關鍵詞]反腐敗;公共行政理論;鄧小平
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)08-0006-04
廉政思想是鄧小平理論的重要組成部分，它豐富和發展了馬克思主義廉政理論在中國的實踐，貫穿於鄧小平同志對改革開放以來中國整體政治和經濟形勢的判斷之中，為我國進行廉政建設和反腐敗鬥爭指明了方向。鄧小平同志對中國腐敗形式的判斷極為準確，且富有遠見。早在改革開放伊始，鄧小平同志就提出：「現在是什麼形勢呢?我們自從實行對外開放和對內搞活經濟兩個方面的改革，不過一兩年時間，就有相當多的幹部被腐蝕了。」[1]鄧小平同志認為腐敗問題非常嚴重，不是不痛不癢、可有可無的問題，不是一般性質的問題，他號召全黨同志都要認識到問題的嚴重性，要把反對腐敗當做重要工作來抓，「這個問題要認真地搞，而且在近期要抓緊，處理要及時，一般地要嚴，不能松松垮垮，不能處理太輕了。」[2]
雖然鄧小平同志對廉政建設和反腐敗問題的看法沒有專門系統的論述，但是在多個場合和形勢下都提到如何在中國進行反腐敗和廉政建設工作，思想內涵極其豐富，所觸及的領域紛繁複雜，涉及到政治、經濟、文化、法律、行政管理等各個領域的內容。這些真知灼見，在今天看來，對於我們下一步的廉政建設和反腐敗鬥爭依然有著重大的指導意義。
本文擬選擇鄧小平行政理論中的廉政思想加以闡述，特別是其中關於領導權力如何監督，關於幹部人事管理制度的強化與改革，以及關於依靠法治進行行政管理方面的論述，都體現了深刻的廉政思想。同時這三個方面也是公共行政理論中解決腐敗問題最為關鍵的三個環節。
一、 腐敗的根源：公共行政的視角
腐敗一般被定義為：「利用公共權力謀取私利。」從上世紀60年代興起的關於腐敗的功能主義爭論開始[3]，就已經被納入現代社會科學的視野，發展到今天，已經可以確定，一個國家的腐敗程度與經濟、政治、文化、社會形態乃至地理因素都有一定的關係。但是從公共行政學的視角來說，其中對腐敗根源進行解釋被使用最多的理論為「負責人—代理人—顧客」(principal-agent-client)理論，也就是經常被稱為PAC的解釋框架。這一理論認為，一個典型的公共行政過程發生在三個行動主體之間的互動中，其中負責人(principal)是一個部門的主管，負責本部門的各項工作與本部門職能的發揮，也是有關本部門事務的各項政策的制定者;而代理人(agent)則是部門中的一般行政人員，只負責處理日常行政事務，執行由負責人發出的各項命令或者新制定出來的決策。代理人是直接與顧客打交道的，負責人必須要通過代理人來與顧客進行互動，要通過代理人把自己制定的政策真正執行下去，產生政策後果。因此，代理人就成為了溝通負責人和顧客的橋梁，而在這一過程中就會產生腐敗問題。[4]這主要來自於以下三個原因：
一是負責人手中的權力過分集中。在一個理想的PAC理論中，由於所有的行政命令都是由負責人發出的，因此負責人所發出的行政命令一定是要符合顧客的要求的，這就要求顧客要對負責人手中制定決策的權力有所約束。但是在實際的行政過程中，事情的發展卻剛好相反。由於負責人也是一個理性人，他常常不會使用手中的權力僅僅為顧客服務，而是為自己服務。因此顧客常常為了實現自己的意圖，需要支付大量的額外費用來購買負責人的服務，這也就是在西方民主政治中經常會發生的所謂「遊說」現象。政客和議員雖然是由民選產生的，但是他們並不會自動為自己的投票人服務，於是各大利益集團就需要組織龐大的遊說集團，甚至不惜花高價賄賂議員和政客，以使得議會作出有利於本集團的決策。
二是代理人手中的自由裁量權。在一個理想的PAC理論下，代理人僅僅執行負責人的行政命令，按照各項規章制度根據負責人的要求為顧客服務。但現實是，代理人與負責人一樣是一個理性人，上級的行政命令並不會自動得到百分之百地執行，代理人可以通過違抗、扭曲、不作為等方式來按照自己的意志執行負責人的行政命令，這也就是通常所說的「上有政策，下有對策」。這些所謂的「對策」從理論上來說其實就是代理人手中所握有的「自由裁量權」，自由裁量權越大，產生腐敗的可能性就越高。比如中國經常會發生的公路亂罰款問題，交通管理部門擁有一定的罰款權力，其本意是為了解決公路上的違法行為，比如超載和違反交通規則。但是作為政府代理人的交通管理人員，在罰款的過程中可以與司機合謀，司機支付管理人員低於罰款的費用，管理人員縱容司機的超載行為，這也是典型的自由裁量權腐敗問題。
三是整個行政系統的官僚主義與特權化。按照馬克思?韋伯的理論，行政系統或者官僚系統應該是法理型權威的集中體現，即其應該是一個完全非人格化的理性的行政體系，其所遵守的規則僅僅是各種相關的法律和規章制度。但是實際上許多國家在建立現代行政管理體系的過程中，碰到的一個重要問題是整個行政系統的人格化，官僚行政人員無法把手中的公共權力與私人利益區分開來，他們大肆濫用手中的公共權力為自己或者家人和朋友謀求好處，把民眾賦予的公共權力看做是自己手中的權力，用這些權力為自己和家族建立起特權化的社會地位，並且想盡辦法把這些優勢傳遞給自己的後代。
以上三點即是從公共行政學的視角對腐敗根源的揭示，鄧小平同志對於中國廉政建設和反腐敗鬥爭提出的各種思想，從公共行政的視角來看，實際上對解決這三大問題都提出了非常重要和具體的方法。具體來說，對於第一個問題，也即是領導者手中權力過分集中的問題，鄧小平提出要通過各種方式監督領導手中的權力;對於第二個問題，也即是行政人員的自由裁量權問題，鄧小平提出要進行幹部人事管理制度改革，同時要加強對公務員隊伍的廉政教育;對於第三個問題，鄧小平提出要在中國加強法制建設，要依靠法制來反腐敗，克服行政系統的官僚主義和特權化。
二、 對領導權力的監督
權力是腐敗的根源，反腐敗問題落到根子上其實就是如何對權力進行約束，如何把「權力關進位度籠子裡」的問題。其中最有效的辦法就是要對權力進行監督，尤其是對領導幹部手中的公共權力更要通過各種方式嚴格加以監督，否則就有被濫用的可能。大體來說，鄧小平同志提出要通過以下幾種方式來監督領導幹部手中的權力：一是通過黨委會和黨的生活的監督;二是通過民主集中制進行監督;三是依靠群眾進行監督;四是依靠監察機關進行監督。今天看來，民主監督、黨委監督、群眾監督和監察機關監督已經構成中國目前監督體系中的重要環節，對於約束領導幹部手中的權力，防止權力濫用起到了舉足輕重的作用。
首先，黨委會和黨的生活的監督是最重要的監督。黨委自身的監督是黨要管黨、從嚴治黨的體現，是黨解決自身問題的重要方式。鄧小平同志曾經非常深入地思考過領導幹部的權力監督問題，在多個場合談到過如何監督領導幹部。早在1962年，鄧小平同志在「擴大的中央工作會議上的講話」中明確提出：「我覺得，對領導人最重要的監督是來自黨委會本身，或者書記處本身，或者常委會本身。……在黨委會裡面，應該有那麼一段時間交交心，真正造成一個好的批評和自我批評的空氣。同等水平、共同工作的同志在一起交心，這個監督作用可能更好一些。」[5]在接見參加組織工作會議和全國監察工作會議的同志時，又重新強調以黨的生活的方式來進行監督的思想：「對幹部的監督，無非是這樣幾個方面：首先是黨的生活的監督，黨員幹部要過黨的生活。……許多高級幹部完全在支部裡面過黨的生活，監督比較困難。這是多少年的經驗了。那個時候提出，一個季度或者半年，可以在一個黨委，一個黨組，結合討論工作，過一次黨的生活，……這不只是個人修養問題，也是一種監督。」[6]
今天，通過黨的生活的方式來進行監督最集中的體現形式為「民主生活會」。通過民主生活會開展批評與自我批評是我們黨在長期的革命和建設實踐中形成的優良作風，是我們黨的一項光榮傳統，是堅持和健全民主集中制，增強領導班子凝聚力和戰鬥力的一大法寶，也是加強黨內監督的重要途徑。2013年9月份，習近平總書記用4個半天的時間參加了河北省委民主生活會，強調要把批評和自我批評擺在重要位置。要教育廣大黨員、幹部自覺『照鏡子、正衣冠、洗洗澡、治治病』，對作風之弊、行為之垢來一次大排查、大檢修、大掃除。
其次，鄧小平同志還提出：「民主集中制的貫徹執行，這也是一種監督。」[7]從行政學的理論來說，在組織內部一定程度的權力集中可以提高組織效率，但是過分集中的權力就會導致腐敗。因此，一個運轉良好的高效率組織，一定是要在集中和民主之間有精妙平衡的體系。鄧小平同志非常重視這一制度的作用，甚至認為「民主集中制是黨和國家的最根本的制度，也是我們的傳統制度。堅持這個制度，並且使它更加完善起來，是十分重要的事情，是關係我們黨和國家命運的事情。」[8]要實現民主集中制，就要做到集體領導，分工負責，在集中的過程中強調民主，在民主的過程中強調集中，做到民主和集中的辯證結合。在集體領導的情況下，組織內部的決策權分散到多元化的領導者身上，可以在一定程度上克服一元化領導帶來的權力過分集中的問題。
再次，來自群眾的監督是克服領導權力腐敗的有力武器。黨委會的監督和民主集中制的監督在一定程度上是來自上面或者是平級的相互監督，是一種黨內監督，但是監督可以來自黨內，也可以來自黨外，那就是我們黨一直強調的群眾監督。鄧小平曾經多次強調群眾監督的重要性：「要有群眾的監督制度，讓群眾和黨員監督幹部，特別是領導幹部。凡是搞特權化、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，並使他們受到法律紀律處分。」[9]實際上毛澤東同志也強調過這一觀點，毛澤東同志1945年在回答黃炎培提出的歷史興亡周期率問題時指出：「只有讓人民來監督政府，政府才不敢鬆懈;只有人人起來負責，才不會人亡政息。」黨的十八屆三中全會中提出要推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程，最近各級政府和部門紛紛進行「清權」、「曬權」運動，都是要賦予人民群眾監督政府權力的制度和渠道。
最後是來自紀檢監察機構的專門機關監督。除了以上監督方法之外，鄧小平同志認為，要有專門機構對黨員領導幹部進行監督：「對各級幹部的職權範圍和政治生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督和檢查。」[10]這實際上就是我們今天的黨的紀律檢查和政府的行政監察機關、審計機關所進行的監督。事實證明，專門機關的監督是最有效的監督。我們黨從成立的第一天起，就非常重視黨的紀律和監督工作。1921年，黨的「一大」制定的黨綱明確規定：「黨的領導原則是：蘇維埃管理制度」，「地方執行委員會的財政活動和政策，必須受中央委員會的監督。」革命根據地時期，1931年6月，成立了黨內最高監察和紀律檢查機關——中共中央特別工作委員會。新中國成立之後，1949年11月，中共中央發出了《關於成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》。在「文革」期間，由於黨的各級組織都受到衝擊，黨的紀律檢查委員會也被取消。1978年12月召開的中共十一屆三中全會上，決定恢復成立中共中央紀律檢查委員會。改革開放至今，紀檢監察機構查處了大量腐敗案件，為黨內清除了大批蛀蟲，淨化了黨的組織，糾正了黨的作風，還出臺了大量紀律規定、黨內法規等制度，為保障中國特色社會主義事業的順利開展提供了堅實的保障。
三、加強廉政教育與幹部人事管理制度改革
除了對領導幹部手中的公共權力要進行有效約束和監督之外，在每天的日常行政工作中，直接面對廣大人民群眾的是各級普通公職人員。根據行政學理論對腐敗問題的解釋，如果不能對這些人進行有效管理和監督，他們利用自由裁量權和信息不對稱進行貪汙腐敗的機會非常多。而且，由於是直接與人民群眾和老百姓打交道，會嚴重損害黨和國家在人民心目中的形象，造成難以挽回的惡劣影響。因此，鄧小平同志在約束普通公職人員權力濫用的問題上也提出了大量設想，其中最重要的是幹部人事管理制度改革和廉政教育。
首先來看廉政教育。鄧小平在會見美國時代公司總編輯格隆瓦爾德時，後者提問道：「現在經濟改革，你們教育人民要致富，出現了少數貪汙腐化和濫用權力的現象，你們準備採取什麼辦法解決這些問題?」鄧小平同志回答說：「我們主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律。」[11]反腐敗的最高境界是大部分公職人員做到「不想腐」，如果按照西方理性選擇理論來說，要做到「不想腐」是不可能的，因為只要是人，給定一定的機會和激勵他就會不擇手段最大化自己的利益。但是這並不意味著觀念和文化是不重要的。實際上中國今天面臨的「嚴峻」腐敗形式與公職人員乃至整個社會文化觀念不無關係，很明顯我們沒有一個「零容忍」的反腐敗文化。「官」和「權」對於今天的中國人來說意味著太多東西，許多人在痛恨腐敗現象的同時，也嘆息自己沒有腐敗的機會。尤其是改革開放之後，隨著市場化的深入和人民生活水平的提高，物質主義和拜金主義很有市場。官本位的思想加上物質主義觀念，使得我們的反腐敗面臨非常惡劣的文化環境。因此鄧小平同志指出：「抓精神文明建設，抓黨風、社會風氣好轉，必須狠狠地抓，一天不放鬆地抓，從具體事件抓起。」[12]
鄧小平同志廉政教育思想主要包括兩個方面的內容，一是理想信念和優良傳統作風的教育，二是法制教育。
第一是理想信念和優良傳統作風的教育。很多人可能認為理想信念的教育雖然重要，但是與廉政和反腐敗無關，事實恰恰相反。許多黨員和領導幹部滑落到腐敗的深淵之中，究其根源是理想信念的消失和退卻。鄧小平同志指出：「我們過去幾十年艱苦奮鬥，就是靠用堅定的信念把人民團結起來，為人民自己的利益而奮鬥。」[13]但在市場化改革的進程中，許多公職人員和黨員幹部，面對金錢和美色的誘惑，理想信念被統統拋之腦後，忘記了自己作為一個黨員和公職人員的責任與使命，想到的只是如何滿足自己眼前的利益，如何為自己的小家庭、小團體和小圈子牟利益，其後果必然是出賣手中的公共權力，用以換取金錢和美色。習近平總書記也指出，理想信念是共產黨人的精神之「鈣」。理想信念的喪失，就相當於在精神上缺「鈣」。
第二是加強法制教育。鄧小平同志認為，改革開放以來之所以形成不正之風，在很大程度上與社會上法制觀念淡薄有關。傳統的中國社會是一個以人情倫理為本位的社會，長期以來缺乏守法和執法的傳統。而改革開放之後大力引入市場主體，市場是一個強調契約精神的領域，強調在法律和法規的保護下進行平等交易，於是倫理本位的傳統中國社會開始有些不適應了。走後門、拉關係開始成為中國人做生意的主要方式，給滋生腐敗提供了文化土壤。因此，鄧小平同志強調：「加強法制重要的是進行教育，根本問題是教育人。法制教育要從娃娃開始，小學、中學都要進行這個教育，社會上也要進行這個教育。」[14]
其次來看幹部人事管理制度改革。除了教育之外，鄧小平同志還強調需要從制度上來約束和規範全體黨員和領導幹部的行為和權力。這主要包括兩個方面的內容：一是用人制度不合理與用人腐敗問題;二是各級幹部利用職權提高辦公待遇問題。在用人腐敗問題上，鄧小平同志提出要以德以才取人，要大膽任用有能力有知識的年輕人：「現在我們的幹部不是太多，……問題是幹部構成不合理，缺乏專業知識、專業能力的幹部太多，具有專業知識、專業能力的幹部太少。」[15]這實際上反映了用人制度不合理，但同時鄧小平也發現，許多有能力有專業知識的幹部之所以得不到提拔，實際上是在各級政府中都存在一定用人腐敗問題，因為幹部人事管理制度不改革，用人腐敗問題就得不到徹底解決。
此外，鄧小平同志還提出：「對各級幹部的職權範圍和政治生活待遇，要制定各種條例。」[16]這一思想後來一直指導著我們的黨風廉政建設和反腐敗鬥爭。中國目前的腐敗中，有一種重要的形式是官員利用職權提高自己的辦公待遇，超標準住房，超標準用車，公車私用，超標準使用辦公室，用公款為自己建設豪華樓堂館所。利用公款大吃大喝，以開會和出差為名赴風景名勝公款旅遊，以考察和學習的名義用公款出國旅遊，這些問題長期得不到解決，鄧小平在1980年提出的問題實際上到現在依然是腐敗治理的大難題。十八屆三中全會以來，對公職人員的辦公待遇提出了嚴格的要求和規範，並且謀求從制度上長期解決這一問題，相應地出臺了一系列規章和制度，包括探索實行官邸制，嚴禁公款出國出境旅遊，嚴禁以任何名義建設樓堂館所，對三公經費進行了一系列改革，並且出臺了《黨政機關國內公務接待管理規定》。
四、反對官僚主義與反特權
在純粹理想狀態下的「官僚制」中，官僚系統像一個非人格化的機器，精確地按照既定的規則和程序來運轉，雖然非常僵化和死板，但由於徹底拋棄了個人利益，因此不會存在腐敗問題。但實際情況常常事與願違，世界上沒有哪個國家出現過馬克思?韋伯所說的理想類型的官僚制，官僚也即是公職人員都是活生生、有個性的個體。尤其是剛剛改革開放的中國，正處於從傳統的行政系統向現代行政系統的過渡之中，在鄧小平看來其中存在著幾個方面的重要弊端：「從黨和國家的領導制度、幹部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象，權力過分集中的現象，家長制現象，幹部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。」[17]由於篇幅有限，這裡無法一一介紹鄧小平同志對該問題的所有論述，只挑選與今天的反腐敗鬥爭關係最為密切的官僚主義和特權現象做一些粗淺分析。
首先來看官僚主義。鄧小平同志認為：「官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。」[18]官僚主義所涵蓋的內容非常廣泛，並不完全等於腐敗，但是其常常與腐敗有著非常密切的聯繫。比如其中的濫用權力、不負責任、徇私行賄、貪贓枉法等都是非常典型的腐敗行為，可以說官僚主義在很多情況下必然會導致腐敗，不解決官僚主義問題腐敗問題是得不到徹底解決的。因此，反對官僚主義，通過一定的方法和策略來解決官僚主義問題，實際上就是在幫助解決腐敗問題，官僚主義消失了，腐敗問題也就失去了滋生的土壤。
其次是特權問題。鄧小平同志認為：「我們今天所反對的特權，就是政治上經濟上在法律和制度之外的權利。」[19]特權問題是非常典型的腐敗問題，腐敗的定義就是利用公共權力為自己謀取私利，顯然特權是非常重要的私利，甚至比私利還要嚴重，是超出法律和制度之外的私利，是特殊化的私利，這種私利只能建立在對公共權力的濫用的基礎之上。因此，特權現象是眾多腐敗現象中的一種，到今天也沒有得到徹底的解決。
要解決以上兩個問題，鄧小平同志認為最為重要的是要依靠法制。「對幹部和共產黨員來說，廉政建設要作為大事來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。」[20]只有法制才能解決官僚主義和特權現象，因為官僚主義產生的根本原因在於「我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定。」[21]而特權問題就更要依靠法制來加以解決了，因為特權現象本身就是超出法律和制度約束的權利，只有將這些行為嚴格納入到法律和制度的約束範圍之內，才能有效遏制特權現象的出現。
（作者：李輝，復旦大學國際關係與公共事務學院講師）
（來源：中國行政管理）
[參考文獻]
[1][2] [9] [10] [15] [16] [17] [18] [19]鄧小平文選(第二卷)[C]. 北京：人民出版社，1994. 402,403，332,332，263,332,327,327,332.
[3]李輝道德論、功能論與嵌入論——西方腐敗研究的範式轉換(1960-2000)[J].經濟社會體制比較，2008(5).
[4]Johnston, Michael. The Search for Definitions: The Vitality of Politics and the Issue of Corruption.International Social Science Journal， 1996(3).
[5][6] [7] [8]《鄧小平文選》(第一卷)[C]. 北京：人民出版社，1994. 309，330，331，312
[11][12] [13] [14] [20] [21]鄧小平文選(第三卷)[C]. 北京：人民出版社，1994.148,152,190,163，379，328.