有一個話題在接下來的十四五期間以及更為久遠的時期會決定中國經濟下一階段是否能夠健康可持續地發展。
這個話題就是中國的城鎮化。
在十四五期間，中國經濟將進入到一個新的發展階段，我國將全面建成小康社會，實現第一個百年奮鬥目標，向第二個百年奮鬥目標進軍。在這樣一個時期，中國經濟仍然面臨著很多結構性和體制性的問題，如果這些問題解決得好，就能夠為下一階段中國經濟的健康可持續發展注入新的紅利。
今天我會涉及三個方面的問題。
首先，我們來討論一下在城鄉和區域發展方面的結構調整空間；
第二個方面，結合經濟雙循環的背景，來談一談城鄉和區域的發展；
最後，討論一下城鄉和區域發展方面的政策建議。
授課老師 | 陸銘 上海交通大學教授、
《大國大城》作者
編輯 | 混沌大學商業研究團隊
支持 | 混沌大學前沿課課程主任 李尚文
本文為混沌大學商業研究團隊原創文章
城鄉和區域發展的結構調整空間
首先我們來討論一下，對於中國經濟來講，城鄉和區域發展的結構調整空間到底是什麼樣的。
經濟集聚利大於弊
一講到中國的城鄉和區域發展，首先我們需要討論一個非常重要的問題，就是如何實現城鄉和區域的平衡發展。
很多人會覺得，經濟在少數地區集聚發展，是和經濟的平衡發展相矛盾的。其實在世界上各個國家，經濟和人口集中在少數發展條件好的地區和大城市周圍的都市圈，是一個普遍的經濟規律。
為什麼會出現經濟的集聚現象呢？主要是因為經濟的集聚可以帶來三個方面的好處。
第一個方面的好處，稱之為分享效應。任何的企業進行固定資產的投資，如果它生產的產量越多，那麼這個企業所生產的平均成本就會有所下降。對於一個城市來講也是這樣，如果這裡集聚了大量的企業和人口，那麼每一個企業生產的平均成本就有所下降。
第二個好處就是學習效應。它產生於兩個方面，一個方面稱之為人力資本外部性。
所謂人力資本外部性就是指，在有一些地區特別是在大城市，大家在一起生活工作的時候會相互學習，知識會產生溢出，這樣的話這個城市每個人的平均勞動生產率就可以提高。
另外一個學習效應稱之為「幹中學」。在大城市有很大的市場，不管你做什麼樣的經濟活動，哪怕是開一家飯店，或者大學教授在大學裡教書，只要你可以不斷地重複自己的工作，就可以產生經驗的積累和「幹中學」效應。
對於現代服務業，尤其是以知識、技術和信息為自己的核心競爭力的企業，這種學習效應特別重要。
第三個效應來自於匹配效應，由於在大城市有一個非常大的一個勞動力市場，從生產者角度來講，如果你想找到特別適合自己需求的勞動力就變得比較容易，而作為一個勞動者，你要找到一個比較符合自己偏好和技能的工作，在大城市也比較容易。
由於有了這三種正面的效應，我們就會看到，經濟和人口它會集中於少數發展條件比較好的地區，特別是大城市周圍的都市圈。
一講到集聚的好處，很多人就會想，人口和經濟的集聚也會帶來很多壞處。的確，我們在經濟學裡把它稱之為規模不經濟。然而，隨著技術和管理的進步，其實像人們所擔心的那種汙染、擁堵、犯罪這樣一些規模不經濟的現象可以得到有效的治理，優勢地區的人口和經濟活動的承載力也可以得到不斷地增強。所以當規模經濟的正面效應超過規模不經濟的負面效應的時候，我們最後看到的結果，就是在世界上各個國家都出現了經濟和人口向少數發展條件好的地區集中的現象。
如何實現平衡發展
那麼當經濟和人口出現集聚的時候，如何實現平衡發展呢？
這種平衡包括人均意義上的平衡，比如人均GDP的平衡，或者是人均實際收入的平衡，甚至是生活質量的平衡。在經濟比較發達的大城市，雖然收入比較高，但是畢竟生活成本也比較高，最為典型的就是房價。而且通常在大城市，上班的通勤時間也會比較長一點。而在小城市，中午還可以回家睡個午覺。
所以城鄉之間，不同的城市和地區之間，最終會實現一種良性的狀態，在集聚中走向人均意義上的平衡。
但是遺憾的是，在相當長的一段時間以來，特別是在2003年之後，實際上我們的區域經濟發展，出現了經濟發展結構趨同的問題，恐怕我們真的沒有尊重客觀的經濟規律和自然規律，沒有做到因地制宜、分類指導。我們看到的現象是欠發達地區大量的過度投資，而且有重複建設，結果投資回報就惡化了。企業和政府的債務非常嚴重。
由於有了這樣一個背景，我就要來給大家解釋一下，在過去這段時間裡面，我們的城市化和城市發展出現了哪一些不足？
理解了這些不足，就能夠幫助我們去理解下一階段的發展將向何處去，這裡我將談到三個關係。
第一個方面的關係就是城鄉之間的關係，它體現出來的是城市化的道路。
第二個方面的問題我會談到城市體系，而城市體系實際上就會涉及到大城市和小城市的關係。
第三個方面的問題我會談到在城市當中，特別是在大城市當中的市民化問題，這裡涉及到的實際上是城市發展的內部，本地人和外來人口之間的關係。
中國的城市化率實際偏低
首先，我們來看城市化率。中國城市化率實際上是偏低的。
其中最為重要的原因，跟戶籍制度阻礙了農民向城市遷移的制度背景有關，與此同時農村土地制度也沒有得到應該有的改革，於是我們有大量的農民被束縛在了農村的土地上。結果呢就會導致一系列的後果。
第一，經濟的增長受到了損失，因為一個國家的經濟發展需要通過城市地區的製造業和服務業的發展來推動。中國由於城市化率受到了抑制，就對於城市地區的製造業和服務業的發展產生了不利的影響。
第二個非常重要的損失，就是城鄉間差距擴大。當阻礙勞動力從農村向城市轉移的時候，就意味著在農村地區比較低收入的群體，很難獲得到城市去爭取更高收入和更好的就業機會，於是就會產生城鄉差距。
第三，中國城市地區已經出現了非常嚴重的勞動力短缺，不僅在生產部門出現了工資的快速上漲，而且我們在生活當中也能夠體會到，大城市的服務價格特別貴，生活成本也會比較貴。這個時候就既影響了中國經濟的國際競爭力，也影響了城市地區大家的生活成本和生活質量。
第四，我們再來看城市內部，由於中國長期存在的戶籍制度，會導致城市內部存在嚴重的社會分隔，我們一直到今天，在城市地區居住和就業的外來人口，如果沒有在他所居住和生活的當地的城鎮戶籍，那麼他在公共服務、社會保障，包括他的子女教育等待遇方面，都會跟本地的城鎮居民有一個巨大的差別，這會嚴重地影響到中國城市內部的社會和諧。
中國的大城市還不夠大
除了城市化率之外，我們要討論中國城市發展的一個最為重要的視角，就是城市的規模。
我多年以來的研究，一直在告訴大家，中國的大城市其實不夠大。
為了研究一個國家的城市體系，需要明白一個法則叫齊夫法則。
齊夫法則告訴我們，一個國家的最大的城市的人口規模會是第二大城市的2倍，會是第三大城市的3倍，一直到第N大城市的N倍。
無論是日韓等發達國家，還是印尼和印度等發展中國家，都符合齊夫法則。
但是中國的情況有明顯的差異。
大約有30個中國排名在最前列的大城市周圍的都市圈，明顯地偏離了齊夫法則這樣一個世界普遍存在的規律。這說明什麼呢？
說明中國的其實排名比較靠前的都市圈規模還不夠大，未來還有成長的空間。
城市內部人口待遇存在差異
我們再來看城市內部。根據人口調查數據，在個別超大城市有40%的人口屬於非本地戶籍的外來人口，這些人口中，有一半在當地居住已超過5年，其中相當高比例是農民工群體。
我想告訴大家的是，這部分人群中還有很多其實是大學生。我們今天在超大城市積分落戶的標準實在太嚴格了，使得一些工作達到5年以上的大學生群體，仍然很難獲得本地戶籍。
這就使得在中國的城市，特別是大城市裡，人群存在身份的分化，一部分人被作為外來人口，由於沒有本地的城鎮戶籍，在公共服務、社會保障、子女教育，甚至在買房子的權利方面，都存在非常明顯的差別。
中國城鄉和區域發展的三個趨勢
那接下來，中國的城鄉和區域發展將發生怎樣的變化？
我想告訴大家，中國可能會出現三個趨勢。
一是人口集聚還會加強；二是土地和住房的空間錯配需要校正；三是低密度的城市建設模式和戶籍制度對於產業結構的影響有待改善。
首先我來講人口集聚可加強。
難道中國的人口集聚還可以進一步發展嗎？為了回答這樣的問題，我給大家看三張圖。
第一張圖，我在上面用紅色標出的這些城市，佔中國GDP的50%，可以看到，經濟集中在少數地區。
如果我們總結一下這些地區的特徵，兩個詞非常重要，第一是沿海地區，第二是大城市。
接下來要給大家看的是中國人口的空間分布，先回答一個問題，假設中國人口空間分布跟GDP的空間分布完全一樣，意味著什麼？
這意味著中國的每個城市GDP的份額和人口在整個國家所佔的份額就大致是一樣的。
如果真的出現了這樣的趨勢，那中國就真的實現了在集聚中走向平衡和在發展中走向平衡的道路。但是遺憾的是，由於中國存在的戶籍制度以及我們的人口集中落後於GDP集中的現象，實際上在中國的人口的空間分布是長成這張圖的形狀的。
首先，中國的人口的空間分布要比GDP的空間分布要分散得多，中國的華北地區人口非常多，為什麼會出現這樣的現象呢？
40多年前，中國剛剛開始改革開放的時候，當時中國的城市化率只有18%，82%的人口是居住在農村地區的，而當時華北、東北地區擁有中國最好的平原條件，所以集聚了大量的農村人口。不僅如此，當時中國實施了30年的計劃經濟，而計劃經濟時期，我們有大量由計劃經濟所主導的投資以及重化工業，集中在華北和東北地區。這樣就使得我們在改革開放之初的人口的空間分布是偏向於分布在中國的北方。
但是隨著改革開放，又尤其是隨著中國在上世紀90年代加入了全球化的進程，中國的經濟中心開始轉向了中國的南方，特別是中國東南沿海。
中國的古話說，人往高處走，所以我們就用這樣一張圖來給大家看一下，中國的人口是怎麼跨地區流動的。紅色代表人口流入，藍色代表人口流出。
好了，有了剛才這樣三張圖，我想請各位思考三個問題。
人往高處走，地往低處流
第一，中國接下來要進行戶籍制度改革，尤其是在一些大城市改革，而且已經提出要加快全國社會保障一體化進程。那麼實施了這些改革以後，中國的人口流動會不會變得更加自由？
我想是的。
那麼，如果人口會更加自由流動，中國人口向沿海地區以及中西部一些大城市周圍集中的過程，是不是會進一步繼續下去呢？
我想答案也非常明確，會繼續下去。
既然這樣，人口的空間分布和GDP的空間分布是會更加趨於一致，還是不一致呢？
我想答案是趨於一致。
有了這樣一個判斷，大家就會相信，未來中國人口向大城市集聚的趨勢還會進一步加劇。
人口往東部和大城市走，就出現了「人往高處走」的現象。由於在過去相當長的一段時間裡，我們對於平衡發展存在著非常嚴重的誤解，我們總是把經濟和人口的集聚發展認為是地區之間發展的不平衡，所以我們總是想通過行政的力量來扭轉這樣的趨勢。
怎麼做呢？政府干預的一種政策，是土地資源的配置。
中國的城市要進行建設，必須要有一個建設用地指標，不是簡單的開發商去向農民把地買過來就可以的。
如果中央給這個指標，你就可以去徵用農村的土地，如果沒有足夠的指標，你徵用土地的數量就受到限制。在過去10多年的時間裡啊，由於我們想幫助欠發達地區發展，對於那些已經發達的地區，比如長三角地區，特別是上海等大城市，我們就，通過控制它的建設用地指標來進行了土地供應的限制。相反，我們為了鼓勵那些中西部欠發達地區的發展和中小城市的建設，就給了這些地區大量的建設用地指標，我稱之為叫：地往低處走。
一方面人往高處走，一方面地又往低處走，就產生了土地和住房嚴重的空間錯配。
在2003年之前，隨著人口的流出，中國中西部省份在全國的城市建設用地的供應上面所佔的份額總體上呈現下降趨勢。問題是2003年之後，中西部總體上來講還是人口流出的，但是在全國範圍內它們所佔有的土地供應的份額卻是在逐漸地增長。
換句話來講，在2003年之後，東部雖然人口仍然在持續地流入，卻出現了它們所使用的城鎮建設用地在全國所佔用的份額是越來越低的現象。
那麼建設用地被大量地配置到了中國的中西部，用來去幹什麼呢？主要是用於兩件事情的建設，第一就是工業園，第二就是新城。
房價上漲是土地供應不足的短缺現象，不是泡沫
由於土地和住房的空間錯配，帶來了對於房價的影響。前兩年我帶著我的團隊做了一個研究。
在2003年之前，房價是下跌的。當年我們對於城市的土地供應沒有嚴格的管制，全國各地都在大量建房子，當住房供應增加的時候呢，房價就有所下降。
但是2003年之後，這兩組城市之間就出現了明顯的房價的分化了。在上面一條線表示的是，人口大量流入，但是土地和住房供應受到局限的城市，你們可以看到總體上來講，房價是往上漲的；而下面這條線呢是表示的，總體上來講人口在流出、但是卻大量建了房子的那些人口流出的中小城市，特別是中西部的一些城市，房價不僅沒有上升，反而是下降的。
我順便也要回應關於中國房價的看法。
很多人說中國的房價存在泡沫，為什麼呢？
因為中國總體上來講出現了房價和收入這樣的一個比值是上升的現象。可是，看中國的房價不能看全國水平，如果你把中國城市分一個組，你會看到其實中國的房價越來越高，就是人口流入但是土地和住房供應跟不上的東部大城市所驅動的。
這個是泡沫現象嗎？這個不是泡沫現象，這是供給跟不上需求的短缺現象。
如果您仍然認為中國大城市存在嚴重泡沫的話，那您今天應該幹什麼呢？您今天應該把在北京、上海、深圳這樣一些房價收入比比較高的城市的房子給賣掉，然後去類似於像鶴崗這樣房價在跌、有投資價值的地方去買房子。您把上海和北京的房子賣掉之後，一套可以在鶴崗這樣的地方買一個小區，大約1000套房子。所以您不要跟我抬槓，如果你要真覺得中國的大城市存在嚴重的房價泡沫，您的理性選擇就應該是賣房子才對。
中西部小城市新城變鬼城
那我剛剛講到的是大城市存在住房的短缺，那麼在廣大的中西部一些中小城市出現了什麼樣的現象呢？根據國家發改委曾經提供一個數據，說中國建有將近3000個廣義的新城。什麼叫廣義的新城？既可能是一個功能相對獨立的城市，包括居住、包括產業，也有可能是功能比較單一的新城，比如說大學園區或者工業園區，規劃的面積超過了10萬平方公裡。
在我們所統計的大約500個新城中，就規劃了接近2億的人口。那麼如果我們的樣本在全國是有代表性的，全國有3000個新城，全國規劃的新城可能能夠容納12億人口，這幾乎是全國人的人口數量了。如果我們再保守一點，把剛剛講到這個數字砍一半，它仍然有6億人口。6億是什麼概念呢？就是當今天我們把所有的農村居民全部搬到新城裡，也大概可以把今天的全部農村人口給容納下。大家可能會說，那不挺好的嗎？我們也不用建更多的房子，就可以完成城市化進程了。
您這裡可能需要小心一點，中國這些新城恰恰建設在農民工不去的地方。所以今天中國的新城就出現了大量的空城和鬼城的現象，其中超過70%的中國新城規劃的面積和規劃人口是在2008年之後，尤其是在4萬億支出計劃之後啊開始建設的，而這些新城建得又遠又大。
那麼它有多遠有多大呢？在我的樣本裡啊，這些新城所規劃的面積平均超過了100平方公裡，它所規劃的人口平均能夠達到超過40萬。
而它所建設的這個距離在什麼位置呢？這些新城建設的距離平均來看，距離它所在的老城能夠達到25公裡，那25公裡又是一個什麼概念呢？25公裡對一個城市來講是非常遠的距離。
如果放在日本，25、30公裡這樣一個距離就已經從東京到了橫濱了。所以其實對於城市來講，新城建設到老城25公裡是一個非常遠的距離，而且我這裡講的25公裡還僅僅是平均距離，有大量的中國新城建設，建設在距離自己所在的老城超過25公裡以上。
又遠又大，使得這樣的城市很難發展起來。
新城建設讓地方政府背負沉重債務
那麼在這樣的情況下，出現了一個非常嚴重的問題，就是地方政府債務。因為當時我們在建設這樣的新城的時候，全國各地所採取的模式都是地方政府去向金融市場融資，而非常典型的一種方式就是城市建設投資債券，簡稱城投債。
各個地方都成立了一些地方政府所屬的金融公司，叫城投公司。這些城投公司就進行土地的開發，然後再把土地作為一種質押，到金融部門去借款或者發債。
在2008年到2009年，這兩個柱子翻了一倍，2009年到2010年又翻了一倍，然後接著進入了2010、2011和2012三年的建設高潮期，一直到2013年，這個高潮才開始退潮，那為什麼退潮呢？
道理很簡單，已經建好的新城，房子都賣不出去了。遺憾的是地方政府在這個過程當中積累了很多債務。隨著新城越建越多，地方政府的城投債也越發越多。
根據我的研究，一個地方的新城建設得越遠，人口密度越低，那麼這個地方債務除以GDP的比率就越高。
而這樣的現象尤其出現在中國的中西部中小城市以及人口流出地。相反，在沿海地區、大城市，以及人口流入的地方，就不存在這樣的現象。
受限的人口流動抑制了中國城市消費和服務業的增長
接下來我再講講中國城市建設的模式。
由於在城市建設過程當中，土地面積擴張的速度非常之快，而人口的增長速度相對來說受到了抑制。與此同時，在中國的城市裡，由於有大規模的城市外來人口，這些外來人口由於在當地沒有安居樂業，所以他們的消費也受到了抑制。
根據我的團隊的研究，一個外來人口，當他的收入、年齡、性別、教育這樣的因素都已經被控制住之後，僅僅因為他是一個外地人，他的消費就要比本地城鎮戶籍人口要平均低16%到20%，為什麼會這樣呢？因為外來人口預期在未來他可能在所在的城市待不下去，得回到老家，所以他必須要為未來儲蓄。同時他也不會願意消費耐用消費品，哪怕是電視、電飯煲他都不願意買，能省就省，能借就借，因為他覺得耐用消費品我帶起來太不方便了。
還有一個原因就是社會保障，由於他們沒有像城鎮居民那樣的相對來說比較完善的社會保障，外來人口必須要為自己的未來的養老和醫療進行儲蓄，所以他們就抑制了自己的消費。就使得中國經濟總體上來講出現了消費受到抑制的現象，而尤其嚴重的就是服務業的發展受到了抑制。
我們都知道，服務業的發展需要面對面的交流，比如說在生產性服務業裡，你需要跟同事一起工作來分享信息，在消費型的服務業裡更不用說了，你到餐館去吃飯，你去看場電影，都需要一種現場感。那麼當人口密度下降的時候，就對服務業的發展產生了不利的影響。
那麼服務業受到抑制以後，會導致什麼樣的結果呢？
首先是經濟增長受損，當前中國有巨大的服務業需求，比如說隨著收入水平提高，我們對於醫療、教育、文化等等消費有大量的需求。但是當服務業受到抑制的時候，經濟增長就受到了損失。
與此同時，中國的經濟結構也不夠合理。中國是一個製造業大國，但我們大量的製造業產品需要依賴出口來消化國內的產能。一方面製造業存在產能過剩，但是服務業卻出現了供不應求，人民對服務業的需求得不到滿足，所以我們大量地到國外去旅遊，把自己的孩子送到國外去讀書，甚至有一些有錢人到國外去看病。
再一方面，我們的就業的增長也受到了一定的抑制，因為服務業是創造就業的大頭，中國的製造業雖然GDP仍然在增長，但是製造業的就業其實已經開始出現了負增長。那麼服務業受抑制，這就意味著服務業創造就業的功能受到了損失。
總體上來講，由於剛才所講的這樣一些原因，最終就使得中國居民的福利受到了損失。換句話講，我們老百姓的感受就是好像經濟增長得很快，GDP的數字很好看，但是人民的幸福感好像並沒有同步的增加。
經濟雙循環下的城鄉和區域發展
接下來我們把剛才所講的這些問題，放到經濟雙循環的格局之下來看待。
調整城鄉和區域發展的空間結構有助內循環
中央提出，接下來中國要推動形成以國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進的新發展格局。我希望大家能夠理解到，通過促進城鄉和區域發展的空間結構的調整，有利於形成國內市場主導的國民經濟循環，釋放經濟增長的內需潛力，最終形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平的動態平衡。
為什麼這樣說？我來講以下幾個方面。
首先，如果城鄉和區域之間的人口流動變得順暢，人口就能更加自由地流動，這就能在人均意義上縮小城鄉和區間的收入差距，有利於促進消費。
在世界範圍內中國的收入差距比較高，儘管最近這些年已經開始出現縮小的態勢，但如果從水平上看，城鄉和區域間的收入差距仍然比較大。當一個社會的收入差距比較大時，就不利於消費增長。反過來，如果接下來中國在城鄉和區域之間有更加暢通的人口流動，那麼城鄉間和區域間的收入差距就會縮小。
實際上，這種趨勢今天已經開始出現了，有助於縮小收入差距，提高低收入人群，特別是流動人口的收入水平，從而有效促進消費。
其次是更加集約化的城市的發展。
我前面的課程已經講過，低密度的城市發展不利於促進服務業。同時，在城市內部，由於戶籍制度的障礙，使得大量的外來人口抑制自己的消費。
我的團隊最近做了一個政策假設，我們假設中國城市化率可以提高10個百分點；第二，我們假設外地戶籍人口所佔的比例為0，也就是說戶籍制度得到了徹底地改革，已經沒有戶籍身份的差別了；第三，中國的土地供應增速可以放緩，假設中國土地供應增長的速度可以下降一半，那麼相應來講，中國今天的城市人口密度就可以有所增長。在做了剛才這樣三個假定之後，我們就發現，中國的服務業在GDP和就業中所佔的份額可以提高大約3到5個百分點。
這是一個什麼概念呢？
我們前面說過，中國的服務業在GDP和就業中所佔的比重比OECD國家同期大約低了10個百分點，也就是說通過集約化的城市發展，中國這樣的差距就可以有接近一半得到彌補，從而有利於城市的健康可持續發展以及服務業的發展。
大家可能要問我，中國經濟接下來要進入以內循環為主的新發展格局，那麼內外兩個循環是不是會出現此消彼長的現象？
高效、更協調的城鄉和區域發展也可以促進外循環
如果你只是看數據，內外兩個循環加起來總是等於經濟的100%，在這個意義上，內循環的比重提高，當然外循環的比重有所下降，但其實這件事情沒有那麼簡單。我認為更高效、更協調的城鄉和區域發展，不僅有利於形成以內循環為主的新發展格局，而且可以促進經濟的外循環。我從兩個方面給大家做一些解釋。
1、放寬戶籍制度限制增加土地供應能夠提升城市競爭力
在中國沿海地區，特別是大城市，已經出現了勞動力價格上漲、土地和住房價格上漲的現象，這個現象的背後是人口和土地的空間錯配，接下來如果可以加強人口和土地的空間匹配，就可以降成本。具體來說，在人口流入地，如果通過戶籍制度改革，允許有更多人口進入到大城市工作，那麼勞動力價格上漲的趨勢就可以得到一定的遏制。
與此同時，隨著人口增長，如果在人口流入的地方，能夠允許投入更多的城市建設用地去建房子，那麼房價上漲的趨勢也可以得到一定程度的遏制。這對於人口大量流入的沿海地區，特別是大城市來講，人口和土地供應的增加，可以使成本得到有效地控制，有利於增強這些城市的國際競爭力。
剛才我講的是人口流入地，我們接下來再看人口流出地。
2、農村地區人口流出能提升農業規模化效應
人口流出的地方大多是中國的農村地區，中國當前的農業已經出現了所謂「三高」現象——高產出、高庫存、高進口。
為什麼會出現這「三高」的現象呢？就是因為中國的農村人口向城市人口轉移的過程不夠順暢，由於大量人口滯留在中國農村，中國今天的農業很難實現規模化和現代化。
所以接下來，如果中國的城市化進程可以順暢地提高，可以有更多的農業勞動力轉移到城市就業，中國農業就可以實現更好的現代化和規模化的經營，降低農產品生產的成本，提高中國農業的國際競爭力，中國對於國際市場上農產品的進口依賴程度就可以大幅度下降。
城鄉和區域發展的政策建議
我預計，在「十四五」期間以及更為久遠的時期，中國的城市化進程中，向中心城市周圍的都市圈以及沿海地區集聚，是城鄉和區域發展的必然趨勢。
在這個過程中，中國可能會加強以中心城市為帶動的都市圈和城市群發展戰略，促進各類生產要素合理流動和高效集聚。
強化都市圈的增長極作用
首先，就是要強化都市圈的增長極作用，根據規模和功能定位差異，圍繞中心城市建設半徑30到80公裡不等的都市圈。
為什麼是半徑30到80公裡不等的都市圈呢？
因為不同大都市圈的經濟體量不一樣，廣州、深圳、上海等周圍的都市圈經濟體量非常大，其建設半徑可能達到80公裡甚至100公裡。但對於一些不那麼大的都市圈來說，30公裡的半徑不小了。那麼在建設過程中，要以軌道交通來連接起都市圈內部的中心城市和周邊的中小城市，強化其增長極作用。
要進行戶籍制度改革
其次，就是要進行戶籍制度改革。
根據人口學家預測，中國在「十四五」期間，最多在「十五五」期間，人口紅利將會消失，總人口將出現負增長趨勢。這對於中國經濟和社會的發展將產生非常負面的影響。
解決這個問題的辦法之一，就是促進更為順暢的城鄉間和地區間的人口自由流動，這就可以有效提高勞動力資源的利用效率，緩解城市地區特別是發達地區的大城市勞動力短缺問題，更多年輕人可以進入城市，成為經濟發展的勞動力來源。
所以接下來戶籍制度改革還是要深化，「十四五」期間，中國戶籍制度改革的重點將是，推進城區人口500萬以上的特大和超大城市的戶籍制度改革，尤其是要加快那些長期穩定居住和就業人群的落戶進程。
為了應對人口負增長，除了我們前面講的，強化人口在地區之間、城鄉之間的自由流動之外，另外一件事就是要加大教育投資，提高勞動力素質。
加大教育投資，提高勞動力素質
OECD發達國家的人均受教育年限超過13年，而中國的人均受教年限大約只有9年多，為了彌補這樣一個差距，中國必須加快推進12年義務教育。重點是誰呢？就是農村戶籍的兒童，因為我們今天在城市地區，即便國家沒有把12年教育作為義務教育，城市地區的孩子基本上都是接受12年的教育的。
既然要加大對於農村戶籍的兒童的教育，特別是高中階段的教育，那麼在哪裡加大教育投資呢？是在人口流出地還是人口流入地呢？
如果在人口流出地進行教育投資，而父母已經跨地區進行流動和異地就業，就會有大量的留守兒童，這個人群數量超過6000萬。與此同時，還有大約3000萬的進城隨遷子女，他們雖然跟父母在一起，但是他們的教育質量相對比較差。
為了提高下一代的教育質量，在人口流入地，特別是大城市，應該通過政府、市場、社會三方的協同增加教育的投入。
土地和住房的供應要與人口流動的方向一致
那麼在人口大量流入的地方，土地和住房又怎麼安排呢？要增強土地和住房管理的靈活性，在土地和住房的供應上，要與人口流動的方向一致起來，真正做到需求牽引供給，供給創造需求。
對於人口流出的地區，必須要做減量的規劃。減量規劃的同時，公共服務要適度向中心城區集中，來提高公共服務的效率和質量。其中在人口流出地可以做一件事情，就是建設用地的指標可以跨地區配置。中國今天已經有大量的人口跨地區流動，今天在農村地區有很多房子已經出現了嚴重的空置，空置的宅基地佔所有宅基的比率大約為30%到40%。
接下來要允許把老家空置宅基地的房子拆掉，宅基地所對應的建設用地指標的使用權，就可以被跨地區投入到指標比較緊缺的地方，在這個過程中，建設用地指標的使用權價值就可以大幅度增長。這既可以緩解人口流入地建設用地指標不足的現象，又可以使人口流出地獲得一筆財政收入。同時，跨地區流動的人口可以在這個過程中分享建設用地指標增值的收益。
當前就需要進一步修改和完善土地管理法，使得人口流出地閒置的建設用地和農村宅基地復耕產生的建設用地指標，在更大範圍內進行跨地區的交易和再配置，並且提高農民在建設用地指標異地交易中所獲得的收益。
與此同時，在人口持續流入的大城市和都市圈，優化公共服務和基礎設施的數量、質量、結構還有空間布局，通過供給側改革，在治理方面下大力氣，用繡花的方式來管理城市，我們的城市就可以變得更加美好，使城市宜居程度提高，不至於產生嚴重的城市病。
在人口流入的地方加大投資，有很多效應，從短期來講，可以直接拉動經濟增長，又可以擁有可持續的回報。因為這樣的一種投資，是以人民的實際需求和對美好生活的嚮往為基礎的，這樣的投資可以獲得可持續回報，還可以緩解城市病，減少外來人口在當地市民化的壓力，一舉四得，最終實現城市的經濟增長、生活宜居和社會和諧三個目標。
*本文根據陸銘老師在混沌大學的課程整理而成，整個課程時長1小時。受限於微信的閱讀體驗，本文內容僅為完整課程的1/3，欲知陸銘老師課程的完整乾貨，對於中國城鎮化進程還有哪些深度思考，請點擊下方海報後掃碼觀看課程。