［摘 要］高校工資制度改革的方向是進一步擴大分配自主權，在進一步落實高校的內部分配自主權同時，要逐步探索把工資總額確定權交給高校的辦法，同時要建立高校工資水平的備案和調控制度，加強用人制度改革，做實聘用制度，完善績效考核制度，逐步建立和完善高校法人治理結構，增強高校的自我約束能力。
［關鍵詞］高校；工資制度；人事制度；績效考核
2018年1月，中共中央、國務院發布《關於全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，要求「推進高等學校教師薪酬制度改革」。這是教師隊伍建設的重要內容，也是高校改革的重要組成部分。自2006年以來，改革建立的崗位績效工資制度已經運行了十多年，需要在充分肯定取得成績的基礎上，進一步明確改革的方向，逐步建立起適合高校特點的工資收入分配製度。
高等院校是相對特殊的一類事業單位
新中國成立後，我國把社會機構劃分為企業、機關和事業單位。在整個事業單位中，教育、衛生、文化和科研是主體。在教育事業單位中，比重較大的是中小學，高等院校在教育事業單位中雖然人數不算多，但是處於整個教育體系中的高端，受到了高度的關注和重視。在新中國成立後的一段時間，中央專門設有高等教育部，各省設有高等教育廳。雖然後來統一歸口教育部門管理，但一直在整個教育體系中佔有十分重要的位置。2018年全國高等學校2663所，教職工共252.6萬人，其中專任老師169.5萬人，佔67.1%，行政人員36.4萬人，佔14.4%，教輔人員22.9萬人，佔9.1%，工勤人員13.4萬人，佔5.3%，附屬機構10.6萬人，佔4.1%。目前我國高校教職工僅佔整個事業單位3100萬人工作人員的8%，但在我國的事業單位中屬於比較特殊的一種類型。
高校是高層次人才集中的地方。高等院校是最高學府，是培養人才的地方，這就要求教師受過良好的教育、有較高的素質、有相應的專業水平。根據中國教育統計年鑑的數據，2017年我國高校教師中，具有博士學位的佔25.6%，具有碩士學位的佔36.5%，本科學位的佔37.0%，專科以下的佔0.9%。目前新進人員一般高校要求教師具有研究生學歷， 「雙一流」建設大學及相當多的普通大學都要求教師必須具有博士研究生學歷和學位。根據2013年的調查，我國公務員研究生及以上、大學本科、大學專科、高中及以下學歷分別佔當年調查樣本比重的5.95%、57.00%、29.38%和7.67%。高校教師遠遠高於公務員的受教育水平，入職門檻高，教師隊伍學歷層次高。在高等院校這樣一個高層次人才高度集中的地方，不僅高校教師在工資水平上應當充分體現，同時，對高校的工資分配方式、工作計量方式、工資管理方式也會產生深刻的影響。
高校教師的工作需要教學與科研相結合。與其他職業不同，高校教師是明確要求必須具有研究能力的一種職業。教學與科研是現代大學中賦予教師的兩項任務。面對社會的變革和知識更新的挑戰，高校教師必須進行科學研究，才能勝任高校的工作。研究能力是高校教師必備能力。大學教師研究能力，既體現在科研項目和研究成果上，也體現在把新的研究成果體現在教學中去，使教學內容跟上學術進步的步伐，體現時代的要求。大學的特點就是要通過科研提高教學水平，培養現代化的人才；通過科研引領科學技術發展，為社會提供服務。
高校是培養人才的地方。「教師承擔著傳播知識、傳播思想、傳播真理的歷史使命，肩負著塑造靈魂、塑造生命、塑造人的時代重任，是教育發展的第一資源，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要基石。」高校的任務就是培養人才，在現代社會，絕大部分的人才都是大學培養出來的。可以說，大學的數量決定人才的數量，而大學的水平，決定人才培養的水平。2017年我國培養的本專科學生達971萬人，碩士研究生53.8萬人，博士研究生5.95萬人。除了一些科研單位培養了少量研究生外，其餘全部是高校培養出來的。科研機構培養的少量碩士和博士，僅佔整個培養碩士博士總量的1%左右。從中國的實際情況看，在社會經濟各個領域絕大多數人才、特別是高層次人才都受過高等教育。大學的教育水平，決定了一個國家的科學技術水平。因此，對大學教師要有特別高的要求，對大學教育工作要有特殊的要求。
高校具有較強的自治能力。從大學形成和發展的歷史來看，大學從一開始就是以自治體的形式出現，教師或教授團體在學校管理和決策中發揮重要作用。牛津大學與劍橋大學是古老的大學之一，兩校建立之初的最高治理權就屬於全體教職員工。根據兩所大學的治理章程，全體教職員工對大學的治理擁有最高權力。與歐美國家相比，我國現代意義上的大學起步較晚，清末洋務運動開始興辦，在民國時期得到發展。民國時期主要有三類大學，一是公立大學，如國立武漢大學、國立浙江大學、國立清華大學；一類是民間創辦的大學，如南開大學、復旦大學、廈門大學；另一類是教會創辦的大學，如燕京大學、同濟大學、聖約翰大學等。無論哪一類大學均有較強的自治能力和辦學自主權，只是程度和方式有一些差別。新中國成立後，我們學習蘇聯模式，建立起計劃經濟。1952年的院系調整以後，高校基本失去了辦學的自主權，一切由計劃確定。改革開放後，國家不斷下放辦學自主權，大學的自主權逐步增大。近年來黨中央、國務院及相關部門多次下達關於深化高等教育領域簡政放權的文件，要求進一步落實高校辦學各項自主權。但總體說來，距離充分發揮高等院校的自治能力、實現自主管理方面還有很大進步的空間，也有很多需要改革的地方。
理論界對我國高校工資制度的研究比較多，其成果遠遠多於對常常相提並論的衛生部門、科研單位。對高校工資的研究大致可以分為三類。
一類是研究高校工資水平。早期研究高校工資水平的文章較多，隨著教師的待遇逐步提高，關於高校教師工資水平的文章減少。一些專家學者對高校招生規模和教師隊伍規模的變化及其與教師相對工資之間的關係進行了深入探討，認為擴招前後，教師工資的絕對水平一直處於增長期，但其相對工資先升後降，與金融、IT 等行業之間的差距在逐漸擴大，主要是由於擴招後教師相對工資呈現下降趨勢是由於教師規模的過度擴張。
第二類是研究績效工資。2006年工資改革在高校建立崗位績效工資制度後，對績效工資研究文章大量增加。對績效工資制度有兩種不同的觀點。一類基本給予肯定，但認為要改革完善。有專家學者認為高校績效工資制度的實施帶來高校教師工資的實質性增加，促進隊伍建設，推動學科發展，提高教師的科研能力，但同時也存在工資標準缺乏科學定位，績效考核不夠科學合理，經費來源有限、結構失衡、激勵功能弱化等問題。而另一些專家學者認為高校教師工作具有不可完全監控與測量性，強行推進績效工資往往使績效評價走上計件工資的道路。現實中高校普遍實行的對教師工作的計量、計件，將教師工作數量化，影響教師團體積極性的發揮。
第三類是研究高校工資制度。在2006年改革前後對高校工資制度改革的研究比較多，崗位績效工資制度建立起來以後，主要是在討論改進和完善績效工資制度的基礎上研究高校的工資制度如何改革的問題。相關專家學者在《我國高校教師薪酬制度的變革之路》一文中提出，目前的績效工資異化，績效考核僵化，高深知識淡化，激勵功能弱化。教師的工資制度應當符合教師職業工作長期性、複雜性和不確定性的特點，教師的工作任務，理應只有基本要求，沒有最大限額；教師工作質量，彈性範圍大，監督檢查不易；教師工作成果的價值，在短期內難以確定和衡量；其工作的效率，在很大的程度上取決於教師個人的主觀努力和自我約束能力。因此，「尊重、自由、寬鬆、從容」的工作環境成為保持和提高高校教師工作效率的必要條件。必須回歸大學本位，按照高等教育自身的邏輯辦事。國家按一定標準，根據學生的類型、層次、數量撥款，創收的多少，確定工資總額，如何進行內部分配，應當交給學校自己決定。
這些研究較少涉及如何處理高校與國家的關係，即如何確定用於可分配的工資總額。本文把微觀的分配即學校內部的分配和宏觀的分配即國家與高校的關係結合起來研究，探索我國高校工資制度改革的方向。
高校工資分配製度的沿革和現狀
新中國成立後，高校工資制度發生了較大的變化，在不同時期形成了不同的特點。特別是改革開放後，一方面隨著國家對工資制度的改革，我國高等院校在不同時期形成了不同的工資制度；另一方面，隨著高校本身的改革和國家對高校管理方式的改革，逐步向高校下放了分配自主權，使高校形成了不同特點的分配方式。
1.高校工資制度的沿革
新中國成立以來，高校經歷過幾次工資制度改革，形成了不同的工資制度。這些工資制度是與整個事業單位工資制度改革同步進行的，主要反映了在不同時期，對事業單位工資制度的認識和探索，在一些時期也一定程度地體現了高校的特點。
等級工資制度時期。新中國建立伊始，國家對高校老師的工資收入問題高度重視。1952年7月，頒布實現了新中國成立後第一個全國教師工資標準。當時把全國的大、中、小學教師分為35個級別，不同職務相互有交叉。這時還實行的是工資分配製度，即全國各類學校都統一實行這個標準，不同地區根據不同的物價，換算成實際貨幣工資。1954年11月，高等教育部首次頒發專門的全國高等學校教職員貨幣工資標準表，教師和職工同一張工資表，共分為33個級別，不同職務有交叉。1955年國家結束工資制和供給制並存的局面，全部實行工資制，高等教育部也頒布了新的工資標準，但除了改為工資制並提高水平外，沒有其他變化。1956年國家進行了一次大的工資制度改革，確立了機關事業單位的工資制度。經國務院批准，教育部頒發了全國高等學校教學人員、行政人員、教輔人員三個工資標準表。教學人員共13個級別，不同職務有交叉。
以職務工資為主要內容的結構工資制度時期。改革開放以後，經過幾年的準備，1985年進行了一次大的工資制度改革，高校與整個機關和事業單位統一實行了以職務工資為主要內容的結構工資制度。新的工資制度把工資分為基礎工資、職務工資、工齡工資，突出了專業技術職務在工資確定中的主體作用。這次工資制度改革頒布了專門的高校教師工資標準表，高校行政管理人員沒有專門的工資標準，比照國家機關行政人員的工資標準實行。由於當時還沒有建立正常的工資升級制度和工資標準調整制度，工資的增長主要依靠職務的提升。
專業技術職務等級工資制時期。1993年的工資制度改革，對事業單位進行了分類管理的探索和嘗試。這次改革把事業單位專業技術人員工資制度分為專業技術職務等級工資制、專業技術崗位工資制、藝術結構工資制、獎金和津貼工資制、行員等級工資制等五個大類。高校教師適用的是其中第一類即專業技術職務等級制度。專業技術職務等級工資制把工資分為專業技術職務工資和津貼兩部分。專業技術職務工資體現專業技術人員的水平、能力、責任和貢獻，津貼則與專業技術人員的實際工作數量和質量掛鈎。事業單位涉及許多行業，具有不同的特點，這次改革對事業單位的工資進行分類管理的改革探索。高校教師實行專業技術職務工資制度也符合高校教師的基本特點，符合改革的方向，值得充分肯定。同時，這次改革建立起了在職務不變情況下的工資定期升級制度和工資標準的調整制度，連續兩年考核合格，可以晉升一個工資級別；根據社會經濟發展和國家財政狀況，不定期調整工資標準，新中國成立以來首次建立起調整工資標準的制度，是很大的進展。
崗位績效工資制度時期。2006年機關事業單位進行了一次工資制度改革，在事業單位建立起了崗位績效工資制度。這個制度把高等學校的工資分為四個部分，即崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼。從工資的設計看，工資各方面的功能都得到兼顧，崗位工資體現責任和能力，薪級工資體現資歷，績效工資體現貢獻，津貼體現一些崗位的特殊要求。但是，後來實施績效工資制度後，工資結構發生了很大變化，績效工資比重不斷增大，成為工資的主要部分。同時，這次改革放棄了事業單位專業技術人員工資分類管理的做法。因此，改革後高等院校和其他事業單位一樣，建立起了崗位績效工資制度，崗位工資和薪級實行全國統一的工資標準表，績效工資水平根據隸屬關係，分別由各高校的主管部門來確定。這一時期，國家建立起了定期調整工資標準的制度，把原來不定期調整工資標準，改為每兩年調整一次工資標準，同時完善了薪級工資定期升級的制度。
2.高校工資分配的放權搞活
改革開放後，在改革基本工資制度的同時，國家也進行了工資分配方式和管理方式的改革探索，逐步向高校放權，要求搞活工資收入分配，調動教師的積極性。大致可以分為三個時期。
獎金發放時期。早在20世紀80年代，高校就進行了擴大分配自主權的一些嘗試。改革開放以後，物質獎勵得到了恢復，國家放寬了對獎金管理的相關政策，各個單位通過發放獎金的方式，鼓勵幹部職工努力工作。由於當時還處於後計劃經濟時期，開始獎金是用傳統的指標管理的辦法進行控制，但不同行業、不同單位情況差別很大，缺乏靈活性的管理辦法，難以管好。1985 年9月，國務院發布《事業單位獎金稅暫行規定》，對事業單位的獎金不再進行總量限制，而採取徵收獎金稅辦法進行管理。明確規定，企業化管理的事業單位獎金總額超過 3 個月基本工資的、差額撥款事業單位獎金總額超過 2 個月基本工資的、全額撥款事業單位獎金總額人均超過核定限額的，都需要繳納獎金稅 。1986 年 5 月，財政部發布《關於對高等院校徵收獎金稅幾個具體問題的補充通知》，專門對高等院校的獎金稅問題做出規定。高校擁有發放獎金的權力，對改進高校的管理、調動教師積極性起到了重要作用。
部分工資搞活時期。1993年的工資制度改革，根據「脫鉤、分類、放權、搞活」的總體要求，對事業單位的放權搞活做出了制度性的規定。改革把事業單位的工資明確劃分為固定部分和活的部分，固定部分由國家統一確定工資標準，活的部分由單位自主搞活分配。高校作為全額撥款單位，工資的固定部分為百分之七十，活的部分為百分之三十。改革方案還提出，高校還可實行工資總額包幹，增人不增工資總額，減人不減工資總額，節餘的工資，單位可自主安排使用。但從總體上看，固定工資仍然佔整個工資的大頭，活的部分佔工資的小部分。與此同時，國家從促進科技成果轉化的角度，也制定了一些政策，實施對高校科技人員的激勵，要求高等學校轉化職務科技成果，應當對研究開發該項科技成果的職務科技成果完成人和為成果轉化作出重要貢獻的其他人員給予獎勵，還提出要進一步發揮工資的導向作用，實行向優秀人才和關鍵崗位傾斜的政策，根據教學、科研和管理工作的實際需要，高薪聘用優秀拔尖人才，努力實現一流人才、一流業績、一流報酬。
全面搞活內部分配時期。2006年工資制度改革繼續在工資制度中加強放權搞活的因素，在新建立的崗位績效工資中，明確要求「績效工資主要體現工作人員的實績和貢獻。國家對事業單位績效工資分配進行總量調控和政策指導。事業單位在核定的績效工資總量內，按照規範的程序和要求，自主分配。」2011年高校陸續實施績效工資後，把高校原自行發放的各種津貼補貼全部納入績效工資，績效工資的水平按當地公務員的規範津貼補貼水平一定比例上下浮動來進行控制。隨著績效工資的逐步實施和績效工資比重的不斷增加，單位自主分配部分開始在工資中佔主體，高等學校在核定的績效工資總量內自主確定收入分配辦法。除基本工資外，其餘部分全部由學校進行自主分配，也有的學校把基本工資作為檔案工資，整個工資都由學校自主分配。
3.對高校工資制度改革走向分析
對高校工資制度的認識，隨著大環境的變化在不斷發生變化。一是從重視高校的特點到忽略高校的特點，再到重新重視高校特點。高校是事業單位的一種類型，高校有自身的特點，高校需不需要獨立的工資制度、單獨的工資標準，有自身發展變化的過程。早期的工資制度有專門的高校工資標準，最多的時期，國家頒布了三個高校工資標準。從1985年開始，高校的工資標準與科研人員合併，頒布的是高校和研究人員共用工資標準。2006年高校工資制度完全融入整個事業單位，與其匹配只有統一的事業單位工資標準。事業單位分類改革開展以後，特別是提出建立符合行業特點的事業單位工資制度以來，對高校工資的特點重視程度逐步提高，提出了健全符合中國特色現代大學特點的薪酬分配製度的新要求。有關文件還提出要支持高校建立健全有利於提高競爭力的內部分配機制，實行符合高校特點和發展要求的內部分配政策。同時還要求相關部門在核定績效工資總量時，充分考慮高校特點。這標誌著重新重視高等院校工資制度特點時期的到來。
二是從重等級轉變為重職務（崗位），再向重績效發展。1956年建立的等級工資制度，是一種把資歷放在重要位置的工資制度。1985年建立的以職務工資為主要內容的結構制，改為以專業技術職務為主要依據來確定工資。但是當時對專業技術職務管理以及工資增長還不規範，影響了對這一制度的認識和評價。1993年建立的專業職務等級工資制，實際上延續了1985年的基本思想，在以職務確定工資的同時，增加了工資等級的概念，使專業技術職務不提升時工資也能得到增長。2006年工資改革把績效工資作為高校工資的重要內容，且績效工資的比重超過崗位工資和薪級工資，成為工資的主要組成部分。高校與企業經營性質不同，與績效直接掛鈎的工資成為工資的主要部分引起各方面的熱議。
三是從沒有分配自主權到總額包幹，再到學校經濟收益與工資水平緊密聯繫。計劃體制下的高校基本沒有分配自主權，工資、獎金、津貼、補貼等都是由上面的政策來決定。實施崗位績效工資制度後，佔工資大部分的績效工資全部由高校自己進行分配。在工資收入分配自主權逐步擴大的同時，高校工資從與學校經濟收益從沒有關係到與經濟效益緊密聯繫。從工資分配所需資金的來源看，計劃經濟下工資所需資金全部納入計劃，由國家統一考慮。改革開放後，隨著事業單位的放權搞活，國家承擔主要的基本工資，高校通過創收發放獎勵津貼。1993年工資制度改革以來，單位以各種名目發放的獎金、津貼、補貼越來越多，國家的基本工資比重逐步減少。與此同時，高校的工資政策與資金的劃撥逐步脫鉤，增加工資和財政預算撥款沒有直接關係，無論增加基本工資還是提高績效工資，所需資金都需要由學校自籌。
目前高校工資制度存在的問題
經過幾次工資制度改革，特別是改革開放以來的幾次工資制度改革，高校工資制度在擴大學校分配自主權、增強工資的激勵作用、激發高校創收積極性、提高高校工資收入水平等方面取得了明顯的成效。目前高校工資制度還存在一些需要研究的問題。
1.對教師的績效考核的科學性不夠
績效工資制度必須建立在科學的績效考核的基礎之上。但推行績效工資之初，高校還沒有建立起系統的績效考核制度。可以說，績效考核制度就是為了推行績效工資而建立起來的。從總體上看，高校的績效考核制度的科學性不夠，績效考核過分注重短期，對長期重視不夠；績效考核過分注重量，對質的差異重視不夠；過分重視能夠量化的工作，對難以量化的工作重視不夠。
一個職位要形成足夠的壓力和動力，需要用人制度和工資制度兩個方面形成合力，用人制度通過聘用及職務的晉升，工資制度通過工資等級及適當的獎勵，共同形成完整的激勵和壓力。由於高校並沒有實施真正意義上的用人制度的改革，目前高校實施的聘用制僅僅是崗位聘用，嚴格意義上的帶有用人合同性質的聘用制還沒有建立起來，編內的人員基本就是終身制。因此，高校缺少用人制度改革應當形成的壓力和激勵的機制，在這樣的情況下，大家就對工資制度寄予了極大的希望，本應由用人制度來承擔的動力和壓力，比如必須努力工作，如果不稱職可能就不再續聘了，也由工資制度來承擔。實際上讓工資制度承擔了工資制度和用人制度兩個方面的功能。再加上對教師的績效考核缺乏深入的研究和充分的準備就實施績效工資，就導致了對高校老師的工作過分量化和短期激勵過重、長期激勵不足的問題。
2.工資結構不夠合理
工資的各個組成部分有不同的功能，合理的工資結構代表著工資各個組成部分都較好的發揮了作用，也意味著整個工資制度在良好的運轉。目前高校的工資結構和整個事業單位一樣，是根據公務員的工資結構確定的。高校的崗位工資加薪級工資，相當於公務員的職務工資加級別工資；高校的績效工資相當於公務員的規範津貼補貼；高校的補充績效（有的高校把補充績效直接放在績效工資中，不單設）相當於公務員的年終目標考核獎。由於績效工資本來的比重就過大，再加上與公務員年終目標考核獎的補充績效，使得高校的績效工資比重，大大超過了崗位工資加薪級工資之和的基本工資，績效工資成為高校工資的主體。2018年我國事業單位基本工資在整個工資中的比例僅為33.9%，考慮到高校的工資水平更高一些，而基本工資差別不明顯，因此，高校的基本工資在整個工資中的比重要低於這一比例。
這樣的工資結構也帶來了諸多的問題。一是工資中靈活的部分過高，與高校老師的工作性質不吻合。即使是企業工資活的部分過高，也被認為是企業向企業員工轉嫁風險。高校教師是需要有一定穩定性和安全感的工作，績效工資比例過高，不符合高校工作的特點。二是過分強調短期激勵，本應當作為主要激勵的長期激勵被弱化。建立在對當年績效考核基礎上的績效工資，主要體現的是短期激勵。三是這種工資結構使原設計的工資制度完全變形。由於績效工資比重過大，體現工資中長期貢獻和資歷因素的薪級工資變得微不足道，工資完全由崗位和績效決定。
3.績效工資總額確定缺少科學方法
績效工資有兩層含義。一是對教師加強激勵，使做得多的、做得好的教師得到更多的報酬。二是加強對學校的激勵，使盡力辦學和各項工作開展得好的學校得到更多的工資總額。我們時常認為第一層含義的績效工資較多，但在實際操作時，第二層含義的績效工資卻非常重要，它決定了可以用於分配的工資總量。兩個層次的績效工資有緊密的內在聯繫。如果沒有第二層意義上的績效，那麼就會出現教師越努力學校的單位績效含金量越低的現象，與績效工資本來的含義不符。目前對於績效工資總額的核定，還沒有與高校的績效建立直接聯繫。
對績效工資總額審核缺少精細的制度化考慮，帶來了績效工資總額管理的一系列問題。首先，下達的績效工資總額缺少科學依據，在實際工作中，各地一般都以公務員的規範津貼補貼作為基數，再根據高校的不同情況，確定一個係數，這樣的管理方法使績效工資總額的確定，變成了談判能力、公關水平的較量和學校籌資能力的考驗。第二，缺少績效工資總額事後調整機制，績效工資總額需要年初下達，以便高校進行相應的安排，但到年末由於年初沒有考慮到的各種因素出現，或者學校的總體績效提高，而對已下達的績效工資總額進行適應調整沒有制度上的安排。第三，缺少長遠的增長機制。社會在發展，學校的績效在提高，績效工資總額如何增長沒有全盤的制度考慮。
4.績效工資總額管理和所需資金管理還不同程度的存在兩張皮的現象
在早期高校工資制度的管理中，工資政策和落實政策所需要的資金是統一的。在制定工資政策時，就考慮了執行這些政策所需要的資金來源。一般說來高校作為全額撥款事業單位，都按隸屬關係，由各級財政根據工資政策的要求進行相應撥款，以保證工資政策及時得到落實。但是隨著高校財政管理制度的變化，雖然國家仍然對高校的運轉和發展給予支持，但財政撥款的方式發生了變化。國家不再按工資政策進行撥款，而改為直接按學生的人數確定財政撥款數量，即高校的「生均撥款」。不同地區的生均撥款的標準不同，不同類型的學校略有差別。比如某省2019年生均撥款標準為1.35萬元，文科的係數為1.0，理科的係數為1.1，工科的係數為1.2，醫科的係數為1.5，藝術科的係數為1.6。財政撥款再加上學費等事業費收入，以及學校的各種培訓、三產、校友捐贈等收入，就構成了學校的總收入，高校教師和職工所需要基本工資和績效工資、津貼補貼及獎金，全部出自學校的總收入。
在相當長一個時期內，即工資搞活的那個時期，高校的實際情況是，在發放基本工資之後，根據學校的實際財力，來確定能發多少津貼補貼或獎金。在實施績效工資之後，相關部門開始給高校下達績效工資總額指標。績效工資總額是根據當地的事業單位績效工資的水平，再適當考慮高校的特殊情況確定的，但是卻和學校的財務狀況沒有聯繫，即高校的績效工資總額管理和所需要的資金出現分歧。這就出現了有的學校有指標無資金，有的學校有資金無指標的情況。高校常常把這兩者的關係比作「糧票」和「錢」的關係，有錢沒有糧票不行，有糧票沒錢也不行。對財務狀況好的學校，績效工資總額指標是硬約束；對財務狀況不好的學校，錢是硬約束。
這使得花了很多功夫去研究下達的績效工資總額，無法得到有效落實，同時也使工資總額可能存在的一點合理性無法得以實現。鑑於高校是高層次人才集中的地方，高校的發展對當地的人才培養和經濟發展具有重要意義，很多地方對當地的高校採取了比較寬鬆的政策，在下達高校的績效工資總額指標時，給予了適當優惠。但對很多學校來說，這種優惠很難享受到，因為高校實際的績效工資水平，更多的是取決於學校的財務狀況，而不是績效工資總額指標。
5.不同地區高校工資政策的差異較大
截止2018年底，全國共有2663所普通高等學校中，除749所民辦高校外，教育部直屬高校76所，其他部屬43所，地方教育部門辦的1152所，地方其他部門辦的583所，地方企業辦的49所。目前不同地區高校之間的工資水平差異較大。
地區間的工資收入差距，主要是不同地區經濟發展和物價水平帶來的，在目前的發展階段可能還無法避免。但值得注意的是，不同地區的不同政策對高校的工資水平的影響也很大。在現有的體制下，國家對高校的工資分配製度規定非常原則，很多具體的工資分配政策實際上由地方或學校主管部門來確定。由於各地對高校工資收入分配的認識不一樣，對國家的工資收入分配政策理解不一樣，高校的工資收入分配政策也不一樣。如一些地方允許把學校創收的收入用於老師的分配，而一些地方不允許學校把創收的收入用於教師的分配；一些高校享受地方公務員的年終考核獎，一些學校不享受地方公務員的年終考核獎；一些地方建立了高校的績效工資增長機制，而一些地方還按照有關文件，從2014年以來對高校的績效工資予以凍結。全國高校工資福利在整個支出中所佔比重平均為33.0%，但各個省市之間也存在較大的差別。造成差別的因素可能很多，但不可否認，工資分配製度和政策的不一致是其中重要原因之一。這種分配製度和政策形成的不同支出結構，肯定會對高校的教師的工資收入造成很大的影響。
高校工資制度改革的思考與建議
高校工資收入分配製度既與整個機關事業單位工資收入分配製度相關，又是整個高校管理制度、人事制度、財務制度的重要組成部分，因此，需要解放思想，立足全局，著眼未來，充分考慮高校的特點，研究提出改革的方案；需要統籌各項改革的進程，逐步推進高校工資收入分配製度的改革。
1.進一步明確高校工資制度改革的方向
應當肯定，這些年來高校工資制度改革進行了積極的探索，取得了明顯成績。但是有一個問題始終沒有解決，這就是：高校工資制度改革的方向與改革目的。我認為，根據高校的特點和中央對高校改革的總體要求，高校未來應當在國家政策指導下，由高校自主分配。2000年6月，中央組織部、人事部、教育部印發《關於深化高等學校人事制度改革的實施意見》提出，「擴大學校分配自主權，建立重實績、重貢獻、向高層次人才和重點崗位傾斜的分配激勵機制」。十多年來，高校改革的相關文件一直強調落實學校的分配自主權，直到現在仍然把高校的分配自主權作為高校改革的重要內容。2017年3月，教育部等五部門發布的《關於深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》提出，破除束縛高等教育改革發展的體制機制障礙，進一步向地方和高校放權，給高校鬆綁減負、讓學校擁有更大辦學自主權，健全符合中國特色現代大學特點的薪酬分配製度。特別是2018年1 月，中共中央、國務院發布《關於加強教師隊伍建設的意見》，對教師隊伍工資待遇保障提出了要求，對高等院校明確提出要「擴大高等學校收入分配自主權」。把進一步擴大高校分配自主權作為高校工資制度改革的方向，符合中央對高校改革和高校工資制度改革的要求。
高校分配自主權有狹義和廣義之分。狹義的分配自主權，是指在給定的工資總額進行自主的內部分配；廣義的分配自主權是指整個工資分配自主確定，即內部分配辦法自主確定，用於分配的工資總額也自己確定。我們知道，早期強調高校收入分配自主權是因為國家把工資直接分配到每個教師的身上，學校沒有調動積極性的手段。但現在績效工資已經在高校工資總量中佔有相當大的比重，績效工資已經完全由高校自主分配，有的學校甚至打破了基本工資和績效工資的格局，自主建立了適合本校特點的內部工資制度。中央在高校工資制度改革進行到今天，仍然繼續強調「擴大」高等學校收入分配自主權，針對性也很強。其中既有繼續落實內部分配自主權的含義，也有含有探索自主確定可分配工資總額的意思。這裡所指的分配權是廣義自主分配權，重點是指可確定可分配工資總額的自主權，而這正是文件用「擴大」兩字的意義所在，這正是建立符合高校特點的工資制度的核心要義。因此，在高校已經擁有了內部分配的自主權的情況下，下一步擴大自主權的關鍵和重點，是擴大高校在決定工資總額的自主權。
擴大高校分配自主權，是擴大高校辦學自主權的有機組成部分。有了充分的分配自主權，高校就可以更好地統籌學校的各項發展，有更多的主動性來建立高校內部分配製度。我們前面分析了高校具有人才層次高，自我約束能力較強，有自我管理的傳統等特點，這是高校擁有廣義分配自主權的基礎和條件。有些觀點認為放開工資總額的管理，會出現大的問題。實際上，從制度安排上來看，高校把多少資金用於工資分配已經受到了其財務收入的制約。高校的資金來源主要有三大塊，一是財政撥款，其中主要是生均撥款，有的學校還有用於建設的專項資金，只能專款專用；二是事業費收入，其中主要是學生的學費；三是其他收入，包括科研項目、校辦企業創收、校友捐贈等。在這樣的收入結構下，在保證學校的正常運轉的基礎上，可用於工資收入分配的資金是有限的，要拿出更多的資金用於提高教職工的工資收入並不容易。在目前的財政體制約束下，各個高校的實際收入差別並不大。相比較高等院校和科研單位、公立醫院的情況，以某省為例，該省由省直接管理工資的直屬科研單位共20家，2018年20家平均績效工資最高的達30.65萬元，最低的只有5.16萬元，差別近6倍。該省直屬13家公立醫院中人均績效工資最高的為17.22萬，最低的為4.82萬，差別為3.57倍。而該省直屬高校82家，2018年平均績效工資最高的學校為10.07萬元，最低的學校為5.75萬元，差別為1.75倍。由於省屬高校分布在全省不同地市，再加上不同的專業和不同的層次，1.75倍在目前的分配情況下差別並不算大。因此，實際情況也表明，高校的收入分配即使進一步擴大自主權，也不會出現差別過大的現象。
我們要加大高校工資制度改革方向的研究，儘快提出符合高校特點的工資制度的基本框架，在這個基礎上，確定各項配套改革措施。同時，改革方案確定後，要先行試點，總結經驗，逐步推廣。
2.建立和完善對高校工資收入分配的指導、管理和調控制度
擴大高校分配自主權是與國家改變管理方式同時進行的。高校擁有分配自主權後，國家對高校的工資收入分配不是完全不管，放任自流，而是轉變工作方式，雖然不直接規定高校的工資水平、不推行統一的工資制度，但需要加強對高校工資收入分配的指導、管理和調控。
高校實行自主分配後，需要向主管部門報備每年的工資收入分配情況。高等院校是國家的單位，雖然根據高校的特點給予高校的分配自主權，但是高校有責任如實地向國家報告每年學校的工資收入分配情況，包括工資收入分配水平、工資收入分配差距、工資收入分配結構等，過去這項工作做得不夠完善，主管部門很難了解到真實的情況，影響了管理工作的開展。這兩年有所好轉，但應當進一步明確要求，確保上報數據真實、準確、及時，為管理和相關的政策制定奠定良好的基礎。
國家可以對高校的工資收入分配製度和相關工作提出要求。高校實行自主分配，並不是國家不可以對高校工資分配提出要求。相反，正是由於高校進行自主分配，國家對高校的一些要求應當更加明確。比如，對高校的支出結構有一個原則要求，在總收入中，用於確保學校運轉的經費比例大致佔比、用於學校發展的經費大致佔比，用於工資收入分配的比例佔比等。國家還應當對形成內部收入分配辦法的程序提出要求，確保高校的工資收入分配辦法充分聽取群眾意見，得到大多數人員的擁護。國家對高校領導班子的工資分配也需要提出要求，使領導班子的工資水平與學校平均水平保持一個合理關係。國家還可以對工資結構提出基本的指導意見，幫助高校解決工資結構中出現的問題，更好地發揮工資各個組成部分的功能和作用。
對於工資水平過高或過低的高校，可以採取措施進行調控，可以是行政手段打招呼，也可以是經濟手段進行調整。不同的高校，財政撥款的比重是非常接近的。根據《2018中國教育經費統計年鑑》提供的數據，普通高等本科學校的一般公共預算教育經費佔整個收入的49.8%，其中，部屬院校的這一比重為47.6%，地方院校的這一比重為52.7%，普通高職高專學校的這一比重為58.5%。因此，對工資收入偏低的學校和收入過高的學校，可以採取適當調整財政撥款額度的辦法進行適當調整。同時，要建立高校財政撥款的定期增長機制。
3.完善高校人員聘用制度
工資制度不是獨立存在的，與人事制度有著密切的關係。中央在提出公立醫院工資制度改革要求的時候，提的是建立適合醫療行業特點的人事和薪酬制度。同樣，高校工資制度的改革和人事制度的改革也是密不可分的，需要同步開展，協調進行。人事制度改革最核心、最重要的就是要把聘用制度從一種崗位制度變為真正的用人制度。
聘用制度的實施要真起來。由於特殊的原因，我國事業單位的聘用制度從用人制度演變成了崗位任期制度，聘用制度本應有的壓力和動力以及激勵作用大打折扣，從而使工資制度扮演了過重的角色，被寄予了過高的期望。要逐步改革用人制度，切實落實高校的用人自主權，真正形成人員能進能出的制度，把用人制度的作用發揮出來，解決對工資制度過分依賴、過高要求的問題。
聘用合同的內容要實起來。過去很多學校的聘用合同大都流於形式，難以起到實際的約束作用。專業技術職務的聘用，大家關注的是被聘用者的學術水平，不關心職務聘用後的責任。要恢復聘用合同作為契約的基本性質，還聘用合同的本來面目。聘用合同作為雙方就聘用期間相關問題達成一致的法律文本，既要明確聘用期間的權利，也要明確聘用期間的義務，其中最重要的就是工作量，包括教學工作量，科研成果的要求、參與社會工作等方面的要求。聘用合同實起來，工資的問題就比較好辦了，工資的高低以及績效的獎勵就有依據了。
聘用環節的考核要嚴起來。如果聘用合同籤訂後沒有相應措施檢查落實情況，這樣的合同肯定就是一紙空文。籤訂合同是重要環節，履行合同是更重要的環節。因此，要定期對聘用合同的履行情況進行檢查。要實行聘用期間的年度考核、聘用期過半考核、聘用期滿的考核。聘用合同的履行情況，是工資分配的重要依據，績效考核不能憑空進行，而是檢查合同規定的任務完成情況並作為工資分配和獎勵的基礎。聘用合同履行情況的考核做實了，工資分配的科學性問題就會迎刃而解。
4.建立符合高校工作特點的績效考核制度
考核是人事制度的重要組成部分，是職務晉升、工資收入、獎勵懲戒及培訓等其他人事工作的基礎，是單位了解每一個員工的重要途徑。從這個意義上講，考核對於用人制度的意義大於對工資制度的意義。
績效工資是把工資建立在績效考核基礎上的一種工資制度。企業搞績效工資是很合適的，因為企業就是要創造利潤，使資產保值增值。因此，企業的績效可以很精確地計量，生產了多少產品、銷售了多少產品、節約了多少成本、創造了多少利潤都可以精確地計量出來，因此企業在績效考核的基礎上實行績效工資制度是完全可以的。高校教師的績效具有長期性，教師的工作是培養學生，學生質量如何，需要相當長時間才能真正體現出來；高校教師的績效具有某種模糊性，而要真正量化，需要教師課程難度係數的考評、研究成果及實踐方向。僅僅考核教師課時、文章的發表，難以精確反映高校教師的實際付出和實際成效。
必須充分考慮高校教師特點，逐步完善績效考核制度。要把專業技術職務聘用和工作量掛起鉤來，要改變工作做與不做、工作量完成與沒完成都得發基本工資的做法，增強契約意識、責任意識、權利和責任對等的意識。要注意長期激勵和短期激勵相結合，以長期激勵為主;壓力和動力相結合，充分調動高校教師工作的主動性、積極性、創造性。要允許一些基礎性研究的工作暫時出不了成果，並採取其他的方法進行考核。要鼓勵教師參加校內外的公益性活動，比如學校和院系的相關活動、輔導學生的活動及學生組織的活動、社區組織的公益性活動等，在考核中增加相應指標，使考核指標逐步完善，考核工作更加豐滿，對教師形成正確的導向。
5.建立和完善高校法人治理結構
建立和完善法人治理結構，是事業單位改革的一個重要思想。2011年，國務院辦公廳就下發了《關於建立和完善事業單位法人治理結構的意見》文件，對事業單位法人結構提出了基本的要求和構想，黨的十八屆三中全會《關於全面深化改革若干重大問題的決定》又對推進事業單位法人治理結構提出了要求。
所謂法人治理結構最核心的內容就是，把事業單位的決策和具體管理分離，讓單位的發展具有充足的動力和具有利益分配上與自我約束機制。按照法人治理結構的要求，理事會作為事業單位的決策和監督機構，負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，並監督本單位的運行。理事會一般由政府有關部門、舉辦單位、事業單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。事業單位行政負責人及其他有關職位的負責人可以確定為當然理事。也可單獨設立監事會，負責監督事業單位財務和理事、管理層人員履行職責的情況。管理層作為理事會的執行機構，由事業單位行政負責人及其他主要管理人員組成。管理層對理事會負責，按照理事會決議獨立自主履行日常業務管理、財務資產管理和一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。
高校是最具備條件實施法人治理結構的單位。建立高校法人治理結構，各個方面的代表就能夠有效形成相互的制約，那麼，高校的工資收入分配就可以由高校自身確定。學校可以根據市場工資情況和自己的財力自主決定工資水平；可以根據不同年度的實際情況決定工資的增長幅度；可以根據自己特點建立有特色的工資制度。有高校自己的財政約束，有各個方面利益的均衡，即使各個學校工資有一定差別，但不會離譜，不會毫無約束。
建立高校法人治理結構是高校管理方式的一次重大改革，需要循序漸進的過程，需要提出總體要求，試點先行，逐步推開。要把重點放到增強高校的自我約束能力上，在高校具有分配自主權的同時，兼顧各方面的利益，確保高校的健康發展。
【作者何 憲，單位：中國人才研究會】
原載2020年第20期《中國高等教育》雜誌