如何縮小城市與農村地區的教育差距，這是一個世界關注的教育難題。本期通過一名日本留學生的視角，聚焦中日兩國義務教育階段教師工資制度特點，探究日本如何完善農村教師福利待遇。
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消除教育地區差距，實現全國均衡的義務教育體系，這是世界上大部分國家極力探究的共同問題。「二戰」結束以後，日本中央政府開始落實一系列教育改革，著力縮小城市與農村等條件落後地區的差距，從教育資源配置、教師工資待遇上力圖實現全國教育均衡的狀態。日本中央政府認為，城鄉教育差距表現在許多方面，為了消除城鄉二元結構，需要完善農村教師福利待遇，確立農村教師工資保障機制。
教育經費總量逐年下降，用於教師工資的經費比例保持相對較高
教師工資是國家教育事業的一部分，教育行政部門在一定的資金限制內進行資金周轉。根據經濟合作與發展組織的統計顯示，日本教育經費佔GDP比例在2011年達到3.163%以後，至2015年連續逐年下降。2015年，日本教育經費佔GDP比例為2.929%，在經濟合作與發展組織所有成員國中連續三年排名最低，而經濟合作與發展組織成員國平均比例為4.0%。由此，我們不難看出日本對教育事業的投入越來越少。
而根據中國教育部發布的全國教育經費統計公報，中國2018年財政性教育經費佔GDP比例為4.11%。從2012年教育經費佔GDP比例首次突破4%後，這已經是連續7年超過4%。1993年，中國第一次提出4%的具體指標，並在隨後很短的時間內就達到了這一目標，顯示中國政府對教育的發展非常重視，而且這種重視程度呈現逐年提高的態勢。
在用於教師工資的人員費用佔教育經費的比例方面，據調查數據顯示，2013年中國在小學、初中、高中的教育事業費支出中，人員費用比例分別為64.3%、60.2%、53.6%。而據日本文部科學省的統計數據顯示，2015年日本在小學、初中、高中的教育事業費支出中，人員費用比例分別為67.9%、67.3%、69.3%。由此可見，中國與日本相比，教育經費對教師工資的投入較低，主要還是將經費用於學校基礎設施建設以及學生發展方面。
上述數據顯示，日本對教育事業投入的資金比例低，投入的資金總量也相對較少。然而，日本政府在教育經費當中用於教師工資的比例卻相對較高，這點與中國有所不同，而這與中日兩國的中央政府和地方政府的教育財政支付制度有關。
依據法律規定支出教師工資所需經費，明確規定中央政府與縣級政府共同籌措資金
考慮教師工資問題，需要關注教師工資的來源，涉及由誰來負責保障教師工資的問題，需要關注中央政府與地方政府如何協調並承擔籌措教師工資的任務。
日本曾經存在嚴重的教育地區差距，為了實現全國均衡的義務教育機制，「二戰」以後，當時的日本文部省努力建立全國統一的教育經費保障機制，為了保障教育人員的經費支出，相繼制定了三個相關法律規定。1948年，日本頒布《市町村立學校教職工給予負擔法》，規定教師工資由縣級政府（日本中央政府以下的行政執行層次依次為都道府縣，下文中的日本縣級政府統指都道府縣四級政府）負責籌措，同時規定建設學校校舍所需經費籌措的責任屬於縣下轄的市政府，由此建立「經費縣級統籌」的財政管理體制。
日本當時之所以頒布此項法律，是因為各地市政府財政收入上有一定差距，各地縣級政府之間的財政收入差距同樣非常明顯。於是，日本文部省1954年頒布《新義務教育費國庫負擔法》，明確規定由中央政府籌措教師工資所需經費的50%，確立了義務教育經費國家專項轉移支付制度。同年頒布《地方交付稅法》規定了縣級政府根據教育職員總數，市政府按照學生、班級、學校總數等因素估算所需的教育經費，中央政府支付從教育經費預算扣除地方稅的差額。通過一系列法律規定，可以看出日本確立了既根據法律又與其他行政部門相獨立的教育財政體制。
然而，進入21世紀的財政制度改革，讓日本教育財政面臨新的問題。2002年，日本政府提出《地方政府財政制度三位一體的改革》法案，原來50%的中央專項轉移支付比例改為1/3。隨著此項改革的推出，日本出現增加非正規教師（一年合同教師）、降低教師工資標準等問題。在偏僻農村地區，小規模學校撤併的趨勢日趨加速，地方政府廢除農村偏僻地區津貼等現象出現，動搖了教師工資基本機制。簡單來說，日本將法律規定作為國家支出教師工資所需經費的依據，明確規定中央政府與縣級政府共同籌措資金，但中央政府負責的比例降低以後，教師工資沒有得到完整保障。
而中國農村的義務教育財政體制與日本不盡相同，總體來看，中國農村的義務教育財政體制變遷主要有兩個特點。第一，通過一系列改革，原來由中央政府負責的教育財政體制轉變為由地方政府尤其是鄉鎮政府負責的體制。然而，2001年以後進行改革，財政管理權逐步上移到鄉鎮的上級政府，然後又回歸由中央政府、省級政府等負責的教育經費管理體制。第二，原來農村義務教育與城市義務教育相對隔離，而近年來中國將農村教育與城市教育作為統一結構上的政策對象，進入了城鄉教育一體化的階段。
這一系列特點主要是立足於從新中國成立到改革開放，按照農村教育基礎教育經費由中央和省級政府負責的原則，形成了「中央統一收支、分級管理」的教育財政體制，即以政府為主導的農村義務教育財政管理體制，奠定了農村義務教育財政收支體制的基礎。
在處理教師工資經費支出上，中日兩國都非常重視工資發放的靈活性與中央管控力度的掌握問題，但在進入21世紀的改革過程中，兩國政府的選擇有所不同。中國政府漸漸將此權力收歸中央及省級政府，而日本政府選擇靜觀其變。
發放教師工資津補貼，採取傾斜性工資發放制度彌補農村教育條件落後短板
日本教師基本工資分為標準工資、工資調整額及教職調整額三部分。標準工資是由教齡年數等因素規定的固定工資，工資調整額為特殊教育教師等崗位教師發放的補貼，教職調整額為面向全體教師統一發放的加班津貼，約佔標準工資的4%。此外，對於家庭裡有年收入低於103萬日元的配偶以及孩子（15-22歲）的教師，統一發放撫養津貼。
除上述工資外，日本還發放教師工資津補貼，並通過採取傾斜性工資發放制度彌補農村地區教育條件落後的短板。
以北海道為例說明，北海道地區有兩個與日本其他地方不同的特殊性。第一，北海道是日本面積最大的農業地區，類似於中國的廣大農村地區。第二，北海道有幾個離島，屬於日本的偏僻地區。北海道對於偏僻地區的定位，取決於交通、離其他學校的距離等，共分為6個等級，等級越高偏僻程度越高。
在日本，每個縣級政府規定的教師工資津補貼發放比例都不相同，北海道縣級政府根據偏僻地區的等級設定了相關比例，偏僻地區津貼的金額為把基本工資金額加撫養津貼金額的總共金額乘以發放比例計算出來的金額。譬如，北海道一個月基本工資為30萬日元的教師在屬於5級地區的學校上班，與沒有偏僻地區津貼的教師相比，會得到大約7.5萬日元的津補貼，大概相當於4800元人民幣。
（作者單位系北京師範大學國際與比較教育研究院）
《中國教師報》2020年03月25日第3版