堅持新發展理念 統籌發展和安全
在經濟社會發展全局中謀劃應急管理工作
■ 呂孝禮
要想走出發展和安全不相容的困境，從局部出發難以取得實效。因此，《建議》從頂層設計的發展理念和戰略舉措上發力，將更有利於從全局取得突破。同時，在頂層設計的基礎上，仍需在轉變發展理念、完善與之相配套的體制機制和能力建設、激勵相關部門主動作為等核心環節，作出相應的政策設計。
防範和化解風險，不僅要重視和落實風險評估、隱患排查等工作，還需要結合經濟社會發展的實際，做好風險治理方式的轉變，更為系統地考量風險治理的各相關環節。
在新發展理念指引下，應急管理工作是『統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國』的核心內容之一。只有將應急管理工作放在經濟社會發展的全局中來考量，才能讓其更好地服務於經濟社會發展全局需要。
黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），將安全提到了全新高度。具體體現為：將統籌發展和安全作為「十四五」時期經濟社會發展指導思想，設置「統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國」專章，對發展和安全作出部署。此外，《建議》、五中全會公報、習近平總書記在關於《建議》的說明中均頻頻提及「安全」一詞。
新冠肺炎疫情及錯綜複雜的國際環境，讓全社會越來越意識到安全之於發展的重要性，人民群眾對安全發展的需求顯著增長。《建議》作出的「統籌發展和安全」的重大戰略部署，對全社會凝聚發展共識具有極其重要的意義。
從頂層設計消除發展和安全不相容的困境
安全和發展是一體之兩翼、驅動之雙輪。對於國內外不同程度上面臨著的發展和安全不相容的困境，五中全會提出「統籌發展和安全」，將更有利於從頂層設計上消除這一困境。
當今世界正經歷百年未有之大變局，我國發展的外部環境日趨複雜。錯綜複雜的國際環境給安全發展帶來了新矛盾新挑戰，發展和安全不相容愈發凸顯。為此，我們更要增強機遇意識和風險意識，保持戰略定力，始終將安全擺在首位，不能因外部市場和環境的變化而忽略安全。防範化解各類風險隱患，我們應樹立底線思維，準確識變、科學應變、主動求變，積極應對外部環境變化帶來的衝擊挑戰，增強抵禦風險的能力。
安全是發展的前提，發展是安全的保障。我國已轉向高質量發展階段，但發展不平衡不充分問題仍然突出，社會主要矛盾變化帶來的新特徵新要求，使安全與發展不相容在一些地方表現得較為明顯。具體表現為，一些地方政府和企業在權衡安全和發展時，容易為了發展而忽略安全，對自然災害、安全生產等方面的隱患排查治理、風險防控工作投入不足。通常表現為突發事件後的一段時間內特別重視安全，回歸常態後，精力很快轉到其他工作中。此外，一些管理者本身對「小概率、大影響」的突發事件不同程度地存在僥倖心理，加上任期有限，難以真正從根本上重視安全工作。這一困境的存在既有個人動機的因素，也有制度設計的因素。
要想走出發展和安全不相容的困境，從局部出發難以取得實效。因此，《建議》從頂層設計的發展理念和戰略舉措上發力，將更有利於從全局取得突破。同時，在頂層設計的基礎上，仍需在轉變發展理念、完善與之相配套的體制機制和能力建設、激勵相關部門主動作為等核心環節，作出相應的政策設計。
根據社會經濟發展實際轉變風險治理方式
防範和化解影響我國現代化進程的各種風險已成為統籌發展和安全的核心環節之一，也是實現安全發展不可或缺的重要環節。防範和化解風險，不僅要重視和落實風險評估、隱患排查等工作，還需要結合經濟社會發展的實際，做好風險治理方式的轉變，更為系統地考量風險治理的各相關環節。
在風險識別和評估中，除了要開展自上而下的評估之外，還要利用好已經建好的諸多平臺，如110接警平臺、12345政府公共服務平臺等，做好自下而上的風險識別和評估工作。上述平臺積累的大量無偏數據，蘊含著經濟社會運行中的風險徵兆，特別需要從更為綜合的角度開展風險識別和評估工作。
未來不僅要重視相對客觀的數量化風險評估，而且要重視一線工作人員主觀的風險感知和信息報送工作。一線工作人員位於風險信號進入政府體系的最前端，對工作中面臨的安全風險有著非常直觀的感知。對此，相關部門可以更為系統和主動地採集一線工作人員的主觀風險感知，做到主觀客觀相結合，進一步提升風險識別和評估的有效性。
從風險的識別和評估的結果，到形成具有協同性的風險研判，取決於上下級和部門間的信息甄別和篩選能力。因此，仍然需要強化對政府內部各相關主體的研判和行為規律分析，進而完善報送、信息流轉和綜合機制的設計，以及專業人員的能力建設。
要更加充分地認識專家和領導幹部對風險認知的差異，更為科學地完善專家遴選工作、專家討論會等機制設計。要讓專家更好地服務於風險綜合研判和決策支持，同樣需要培訓和強化專家的風險認知、溝通等能力。
將應急管理工作放在經濟社會發展全局中來考量
不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，是共產黨統攬各項工作的根本目標。這一目標的確立，體現了共產黨人的初心和使命，是對人民群眾安全需求的回應。我們要認識到，安全工作不能僅以客觀指標為核心，也需要關注人民群眾的主觀感知和感受。政績觀中單純對客觀指標的要求，並不一定能增強人民群眾的「安全感」。國內一些經濟發達的城市曾經經歷或正在經歷這樣的挑戰，需要引起注意。
在新發展理念指引下，應急管理工作是「統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國」的核心內容之一。只有將應急管理工作放在經濟社會發展的全局中來考量，才能讓其更好地服務於經濟社會發展全局需要。
眾所周知，不管是事前防範準備，還是事中應急，抑或事後處置，應急管理工作都離不開相關部門及社會各方的共同努力，一個部門無法承擔全鏈條的所有工作。應充分認識應急管理工作不是一個部門的事情，要更為開放地與其他部門及社會組織合作。
事前的風險防範和防災減災工作涉及經濟社會發展的不同領域，需要應急管理部門統籌協調行業管理部門、從業者、社區等利益相關者，共同推動風險防範和防災減災工作。事中應急，更是一個部門難以單獨承擔的，尤其是在應對重特大突發事件時，需要應急管理部門與各利益相關方建立信任和聯繫，共同提高應急處置的專業能力，特別是協同能力。因此，應急管理部門本質上是協調樞紐部門，要從全局上考量和規劃應急管理相關工作。
為了更好地將應急管理工作融入經濟社會發展全局，應急管理部門更應充分認識《建議》為應急管理工作帶來的難得的發展機遇，積極主動作為，完善體制機制，努力提升自身能力的專業性，進一步做好各方力量資源的統籌與融合，更加主動爭取各方對應急管理工作的支持。
（作者系清華大學公共管理學院副教授、應急管理研究基地副主任）
來源：中國應急管理報 責任編輯：羅地生
中國應急管理報 新媒體中心 編輯：張曉蒙