汙染造成公私財產損失及生態環境恢復費超1600萬元，評估鑑定費超1000萬……環境公益訴訟案件中，鑑定費少則幾萬，多則上百萬甚至上千萬元。
公益訴訟是檢察機關為公共利益代言，替公眾維權的一個制度設計，但有不少官司卻卡在了高昂的鑑定費上，導致「檢察機關打不起官司」。南都記者關注到，針對這一問題，地方正在積極探索破局。
近日，安徽省人大常委會公布的一份公益訴訟相關文件規定，各級人民政府應當將檢察公益訴訟案件所需的辦案經費以及公益案件線索舉報獎勵費用納入財政預算予以保障。
在多位檢察系統工作人員看來，安徽的上述舉措為公益訴訟「減負」提供了新思路。
「千萬鑑定費」難題
2018年3月29日，安徽省池州市貴池區原前江工業園環境汙染事件被曝光，由於案件影響重大，最高檢、公安部、生態環境部均對該案掛牌督辦。4月2日，池州市公安局貴池分局對該汙染事件立案偵查，同年7月，池州市貴池區人民檢察院就此案提起公益訴訟。
該案造成汙染造成公私財產損失及生態環境恢復費超1600萬元，而公益訴訟環節超千萬元的評估鑑定費也引發外界關注。
安徽省檢察院第七檢察部主任趙傑直言，高額的公益訴訟鑑定費已成公益訴訟辦案之痛。他舉例稱，除上述千萬鑑定費案件外，蕪湖市「10.12」、「1.26」跨省傾倒固廢環境汙染刑事附帶民事公益訴訟系列案件中的鑑定費均超250萬元，且均為案發地政府墊付。
巨額鑑定費讓檢察機關，尤其是預算較少的基層檢察院難以負擔。有檢察系統人士形容，以前檢察官遇到公益訴訟鑑定環節幾乎是「寸步難行」。
「市、縣區檢察院碰到類似案件實在有心無力，如不支付巨額鑑定費，則可能面臨案件無法辦理的情形，即便最終想方設法支付鑑定費，辦案周期也會很長。」趙傑稱，更為嚴重的後果是，鑑定費缺乏常常導致線索和證據滅失，無法全面反映公共利益受損情況。
為破解公益訴訟高昂鑑定費的難題，11月20日，安徽省人大常委會作出《關於加強檢察公益訴訟工作的決定》，將檢察公益訴訟案件所需的辦案經費以及公益案件線索舉報獎勵費用納入財政預算予以保障。
《決定》還提到，司法行政部門應當加快公共法律服務體系建設，推進生態環境損害等領域司法鑑定機構建設，依法規範司法鑑定行為，積極探索建立檢察公益訴訟案件「先鑑定後收費」的保障機制。
趙傑告訴南都，將檢察公益訴訟辦案經費納入財政預算予以保障，可免除基層檢察院辦案「後顧之憂」，使檢察機關在辦案中的技術鑑定、專家諮詢、辦案設備採購等環節有經費保障，將主要精力用於辦案。也能使公益訴訟取證更及時完整，提高鑑定質量。
「先鑑定，後收費」改革
南都記者了解到，檢察公益訴訟是在黨的十八屆四中全會之後探索建立的一項制度。2015年，全國人大常委會授權檢察機關試點開展提起公益訴訟工作，檢察機關開始探索公益訴訟「新職能」。
這項改革意味著，作為公共利益的代表，檢察機關可以就損害國家利益或公共利益的行為提起訴訟。檢察機關可以提起公益訴訟的案件類型涵蓋生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護等。
2017年7月1日，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法正式施行，公益訴訟檢察工作全面推開。司法鑑定是公益訴訟中取證的關鍵環節，但在實踐中，「鑑定貴」卻成為公益訴訟發展的「絆腳石」，不少案件因交不起鑑定費用而「擱淺」。
有司法鑑定業內人士告訴南都，公益訴訟鑑定費高源於鑑定程序專業複雜。以環境公益訴訟為例，一起土壤汙染案件中，要鑑定被汙染的泥土是廢土，以取100個樣品，每個樣品鑑定需2500元計算，僅土壤鑑定費一項就要花費25萬元。此外，鑑定設備的運轉和維護也是一筆不小的費用，評估環節中，往往需要定期取樣分析，人員差旅費支出也要涵蓋其中。
收費標準不統一也成為公益訴訟鑑定費高昂的一個重要原因。
一篇發表於《中國司法鑑定》2019年第2期的《民事公益訴訟環境損害司法鑑定收費制度研究》文章顯示，各地雖然根據司法部要求均已制定了地方的司法鑑定收費標準，但大多僅限於傳統「三大類」司法鑑定，目前依然沒有針對環境損害司法鑑定的專門收費標準。我國目前司法鑑定收費主要採取政府指導價和市場調節價進行管理，但環境損害司法鑑定並沒有在上述政府指導價中，即對於環境損害司法鑑定並沒有在已有的指導收費標準裡面。到目前為止，環境損害司法鑑定還主要以委託方和鑑定機構協商收費為基準。
為解決公益訴訟鑑定貴問題，2019年8月，在最高檢及司法部推動下，全國58家環境損害司法鑑定機構在檢察公益訴訟中可不預先收取鑑定費用。南都記者從這份鑑定機構名單中看到，58家環境損害司法鑑定機構涵蓋全國27個省份，海南有17家，江蘇有6家，有18個省份僅1家鑑定機構。
談及「先鑑定後收費」的改革初衷，司法部公共法律服務局副局長舒國華介紹，改革旨在鼓勵引導綜合實力強、高資質、高水平環境損害司法鑑定機構在不預先收取鑑定費的情況下，能夠及時受理檢察機關委託的環境公益訴訟案件，依法依規開展鑑定活動，出具鑑定意見，未預先收取的鑑定費待人民法院判決後由敗訴方承擔。
但這項改革能否落地及能否發揮實效也引發爭議。「理想很豐滿，現實很骨感。」有檢察系統人士告訴南都，鑑定評估機構作為獨立第三方機構和有企業性質、需要經營的機構，要「以錢養人」，有些鑑定機構擔心案件辦理周期過長，鑑定費無法收回，存在拒絕接受檢察機關委託的情形。
探索設立專項資金進行補助
為解決公益訴訟鑑定費用問題，除將公益訴訟資金納入財政預算外，各地也不乏其他創新探索。
早在2011年9月，海南省高級人民法院與省財政廳聯合印發了《海南省省級環境公益訴訟資金管理暫行辦法》，對國家機關、其他法人組織及公民提起環境公益訴訟涉及的訴訟費用設立專項資金進行補助，其中包括案件受理費、申請費、調查取證費、鑑定費、勘驗費、評估費以及其他訴訟產生的費用，該筆省級環境公益訴訟資金的來源為省級財政撥款，實行國庫集中支付。
距海南2000多公裡外的江蘇省崑山市也有類似探索。2018年12月，設立在江蘇省崑山市檢察院的江蘇省首個「維權資金」專項帳戶正式啟動運行，首例9.8萬元環境損害評估費作為「公益訴訟維權專項資金」完成審批並投入使用。該維權資金的獨立帳戶設在崑山市檢察院，開戶500萬元。當帳戶餘額少於100萬元時，該市財政部門將根據申請補足資金缺口。
「以往像這類案件產生的前置調查費用，缺乏專項資金保障，常常採取延期支付、第三方或政府先期墊付，一案一協調、一案一申請的傳統做法，導致前置調查的資金保障十分不穩定。」崑山市檢察院副檢察長陳珺介紹，江蘇首個「維權資金」專項帳戶將確保公益訴訟維權效益。
與此同時，2019年青海省檢察機關還探索綜合運用專業機構出具報告、邀請報價以及依據專家意見等方式推行低成本、高效益、多樣化的生態環境損害定損索賠機制，督促修復涉案林地、草原17584畝，節約鑑定費用3.1億元。
全國政協委員湯維建曾對此建議，應建立國家性和公益性的鑑定機構，凡符合條件者均可免費獲得鑑定，其成本由財政統一支付。全國統一的環境公益鑑定機構建立後，公益訴訟「鑑定貴」的難題就可以迎刃而解。
48847：103
公益訴訟實踐中，讓檢察官陷入困境的除高昂鑑定費外，還不乏鑑定難、鑑定慢的問題。
一般而言，鑑定機構分為兩類，一類隸屬於各自系統內的行政機關，負責行政機關承辦案件的鑑定，一類屬於實行市場化運作的社會鑑定機構。
2005年2月，《全國人民代表大會常務委員會關於司法鑑定管理問題的決定》通過，取消了法院和司法行政部門的鑑定機構，偵查機關鑑定機構也不得面向社會接受委託。
與檢察公益訴訟發展形成對比的是，全國專業鑑定機構數量並不多。
北京市人民檢察院2019年發布的《關於公益訴訟檢察工作情況的報告》提及，公益訴訟存在環境專業鑑定機構少、鑑定成本高、鑑定周期長、委託鑑定主體不明確等問題。
以2018年為例，檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件48847件，是試點期間的7.5倍。但據司法部發布的數據，截至2018年12月底，全國經省級司法行政機關審核登記的環境損害司法鑑定機構為103家。
也就是說，環境資源公益訴訟案件數與環境損害司法鑑定機構之比接近500：1。
懸殊的案件與機構之比，直接影響到公益訴訟鑑定環節的效率。「環境案件時效性非常強，汙染或破壞狀態會隨著時間的推移發生快速變化。如無法及時找到鑑定機構進行鑑定，則可能導致證據滅失，進而影響案件辦理。」趙傑稱。
南都記者了解到，在江蘇泰州環保聯合會起訴6家化工企業的公益訴訟案件中，鑑定機構接受委託開始工作時，被告倒入河流中的廢酸隨河流的流動、自淨，已不能檢出，只能使用虛擬成本法進行鑑定評估，嚴重影響到公益訴訟辦案效果。
探索
破解「排隊」鑑定難題
如何通過改革提高鑑定環節效率，是檢察機關要越過的一道坎。
褚建新，在浙江省檢察院從事司法鑑定工作已有30多年，曾長期從事殺人等嚴重暴力刑事案件的司法鑑定工作。檢察機關開展公益訴訟業務後，褚建新對司法鑑定之難深有體會。
「公益訴訟是一項新業務，我們人員少，檢測設備數量少、品種也不全。」褚建新觀察到，社會鑑定機構動輒就有上千萬元的檢測設備，人員充足，但檢察系統內部的鑑定中心達不到社會鑑定機構的水平。他考慮，藉助「外腦」或可快速補足司法機關鑑定短板。
2019年5月13日，浙江省人民檢察院、浙江省生態環境廳公益訴訟（環境損害）司法鑑定聯合實驗室掛牌成立，這是全國首家檢察機關與生態環境部門聯合建立的司法鑑定實驗室。
褚建新是成立該聯合實驗室的推動者，聯合實驗室有兩處辦公點，分別設在浙江省檢察院檢察技術處（司法鑑定中心）和浙江省環境監測中心。浙江省檢察院司法鑑定中心主要承擔全省各級檢察機關程序內案件的司法鑑定，以及技術性證據的提取、固定和專門性審查工作。
浙江省檢察院檢察技術處處長董梁介紹，2019年7月到2020年6月，浙江省檢察機關辦理生態環境資源保護公益訴訟案件為2679件，在公益訴訟案件中佔比近半，成立環境損害司法鑑定聯合實驗室，有望解決以往公益訴訟中司法鑑定慢、鑑定難的問題。
「聯合實驗室相當於開了綠色通道，檢察機關遇到環境公益訴訟案件不用再去社會鑑定機構『排隊』等待鑑定，聯合工作機制可以保證案件能實現快速辦理。」董梁稱。
褚建新也表達了類似看法，「有了聯合實驗室，檢察辦案能『叫得應』，我們能高效辦案。」
為能讓公益訴訟案件線索實現快速「初步篩查」，浙江還探索以「勘查箱+」的模式建立「快速檢測實驗室」。「公益訴訟案件中，違法事實的認定是檢察機關立案的基礎，快檢實驗室建立後，因配備了取證勘查箱和檢測儀器設備，可快速取證，實現對違法事實初步認定，進一步提高了公益訴訟案件的辦案效率。」董梁稱。
快速檢測實驗室已在浙江多地投入使用，在一起河道汙染案件中，因配備「快速檢測實驗室」，檢察機關僅用3小時即完成檢測，根據檢測結果提出合理的修複方案，檢察機關通過檢察建議告知有關部門，督促其在10天內完成河道周邊企業排汙排查、河道清淤疏浚和垃圾處置。
建議
尋求司法鑑定的「替代方案」
增加鑑定機構數量無法一蹴而就，緩解辦案與鑑定機構之間的「供需矛盾」成為當務之急。
趙傑就此建議，可以在保證公益訴訟辦案質量的前提下，將鑑定行業準入門檻降低，在市級環保、自然資源等部門建立鑑定機構。「當前環境公益訴訟的案件絕大多數都是在基層院辦理，一些環境汙染證據容易滅失，比如河流汙染，下一場雨證據就沒有了，導致無法進行鑑定。如果市級層面有鑑定機構則可以快速及時鑑定。」
尋找司法鑑定的「替代方案」成為改革的另一種思路。
2014年12月底，江蘇省高級法院二審審理了一起環境民事公益訴訟案件，該案判6家被告企業共同賠償1.6億元相關損失。值得一提的是，這起「天價環境公益損害賠償案」邀請相關專家出庭發表意見，這在傳統環境公益訴訟中並不多見。
專家輔助人東南大學能源與環境學院呂錫武教授在庭審中發表意見稱，向水體傾倒危險廢物的行為直接造成了區域生態環境功能和自然資源的破壞，無論是對長江內河水生態環境資源造成的損害進行修復，還是將汙染引發的風險降至可接受水平的人工幹預措施所需費用，均將遠遠超過汙染物直接處理的費用。
一審法院採信專家意見，專家的觀點還被寫入法院判決，專家輔助人或專家證人在案件事實認定中發揮了重要作用。
2015年2月，最高人民法院通過《關於審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，其中明確具有專門知識的人在法庭上提出的意見，經當事人質證，可以作為認定案件事實的根據。
在外界看來，承認專家輔助人在公益訴訟中的作用，為司法鑑定提供「替代方案」，可以極大減輕公益訴訟原告在司法鑑定方面的壓力。
褚建新也對此建議，一些公益訴訟案件事實清楚、汙染小的案件，可以請2-3名專家對汙染出具專家意見。「司法鑑定需要嚴格規範的流程，專家意見可以在和被告溝通損害賠償時作為參考，如被告願意主動進行環境修復，則案件沒有必要再向法院提起訴訟，也可以節約司法資源。」
採寫：南都記者 劉嫚 實習生 劉明發自北京