產業集聚是當今世界經濟中頗具特色的經濟組織形式，是相同或相近產業在特定地理區域的高度集中、產業資本要素在特定空間範圍的不斷匯聚過程。產業集聚促進了區內企業組織的相互依存、互助合作和相互吸引：一方面，產業集聚有利於降低企業運營成本，包括人工成本、開發成本和原材料成本等，因而有利於提高企業勞動生產率，有利於提升企業競爭力；另一方面，集聚體內企業之間的相互作用，可以產生「整體大於局部之和」的協同效應，最終有利於提高區域競爭力，促進區域創新發展。
產業集聚是多方因素共同作用的結果：資源稟賦是產業集聚的最初誘因、人才集聚是產業集聚的重要保障、成本優勢是產業集聚的持續動力、創新網絡則是產業集聚的制度基礎。從產業集聚形成和發展的過程來看，儘管市場因素起決定性作用，但政府在產業集聚過程中的作用是不容否定、不可替代的。
改善基礎設施，為產業集聚創造良好的運營環境
基礎設施是地區經濟和社會發展的關鍵資源，不僅影響區域內的生產要素效率，也會影響區域內產業的空間布局。如果說企業是產業集聚區的「鳳」，基礎設施就是產業集聚區的「巢」，要想引「鳳」入「巢」，就必須把「巢」築好，也就是要把基礎設施建設搞好，為企業提供完善的公共服務，這是吸引企業(尤其是知名企業)加入、形成產業集聚的重要條件。但是，基礎設施的公共產品屬性和投資特徵，決定其主要依靠政府完成：一方面，基礎設施具有典型的公共物品屬性，且具有明顯的非競爭性和非排他性；另一方面，基礎設施建設具有投資規模大、建設周期長、投資回收慢等特徵，難以依靠私人部門滿足投資需要。地方政府要促進產業集聚，最首要的任務就是改善基礎設施，為產業集聚創新良好的運營環境。首先，政府要通過完善交通、能源等基礎設施，特別是要完善路網結構和配套設施，改善產業集聚區的基礎條件，提升地區承接外部產業轉移的能力，降低集聚體內企業的運營成本，促進產業集聚的形成和發展；其次，人才集聚是產業集聚的重要支撐，政府要提供完善的基礎教育和醫療保健設施，只有創造良好的工作和生活環境，才能吸引人才、留住人才，才能滿足產業集聚對人才集聚的需求。
完善服務體系，為產業集聚搭建健全的平臺支持
當前我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。跨越這一必須跨越的關口，出路就在走創新驅動發展道路，讓創新真正成為第一動力。公共服務體系在整合創新資源、提升創新能力方面發揮著極其重要的作用。完善的公共服務體系，是推動產業集聚區可持續發展的基礎條件。地方政府可結合時代和產業發展新趨勢，通過搭建融資服務平臺、技術創新平臺、物流服務平臺和中介服務平臺，在促進產業集聚過程中的技術外溢、資源共享的同時，充分發揮公共服務體系在整合創新要素、提高創新能力方面的作用，使集聚體內的企業獲得比分散布局更為有利的「外部經濟」效應。具體來講，首先，搭建多層次的融資服務平臺，為產業集聚提供多樣化的金融支持；其次，搭建以企業為主體、以市場為導向的「產學研」深度融合的技術創新平臺，這是提升集聚區創新活力、創新能力的重要保障；最後，搭建物流服務平臺和中介服務平臺，為集聚區企業提供高效的物流服務、成熟的物業管理、法律諮詢、資產評估等服務，從根本上解決產業集聚區公共服務滯後、服務體系不完善等問題，從而推動產業集聚區持續健康發展。
加強法制建設，為產業集聚營造公平的市場秩序
良好的法治環境、有力的司法保障，是區域產業集聚、區域經濟發展的強大推力。政府在社會經濟運行過程中，扮演著社會經濟秩序的維護者、仲裁者角色，決定了政府應該為產業集聚提供一個安全、法治、公平公正的就業環境、創業環境和市場交易環境，在安全生產、環境汙染等問題上對集聚區域內的企業進行管理，以維護區域的整體發展環境。首先，地方政府可著力構建誠信制度體系和法治思維，特別是要正確履行部門職能、嚴格辦事流程，構建守責盡責、失責追責的責任落實長效機制，更好地服務企業發展和項目建設；其次，地方政府要在堅持黨的領導下，在法治軌道上開展工作，特別是著力構建職能科學、廉潔高效、權責法定的法治政府，並加強對地方政府行政權力的監督和約束，為產業集聚創造公開公正的法治環境；最後，在產業集聚過程中，地方政府要結合新經濟的特徵，針對企業過度競爭可能產生的「搭便車」「假冒偽劣」等短視行為，通過「外引內聯」，引導企業必要的、合理的優化重組，有效避免企業「散、亂、差」、安全隱患多、科技含量低等問題，以保障產業集聚的健康發展和良好形象。
創新制度體系，為產業集聚提供有效的制度保障
降低生產和交易成本、提高生產和交易效率，提供安全保障，是產業集聚的根本動因。制度作為特定時期、特定區域範圍內的激勵機制，其重要任務和存在意義，是對集聚區的個體行為形成持續激勵。為產業集聚提供系統的制度保障，是地方政府的重要職責。制度，包括正式制度(如政府規制、經濟規則、合同等)和非正式制度(如道德規範、信用環境、社會風尚等)。一方面，某種經濟特徵相似的組織之所以類聚到同一地區，形成產業集聚，是各方面因素共同作用的結果。地方政府應為產業集聚提供正式的制度保障，特別是產權制度創新，是推動產業集聚最重要、最基礎的制度保障。另一方面，非正式制度是基於經驗和自發而形成的，政府雖然不是非正式制度的制定者，但應該在其中發揮引路者角色，積極倡導健康、積極、和諧的社會環境，尤其是要加強社會信用體系的建設。企業邊際理論表明，企業與市場的邊界決定了交易的成本，完善的信用體系，對降低企業交易成本意義重大。產業集聚是介於企業和市場之間的中間組織，政府可以通過完善信用體系降低企業的交易成本，促進企業的專業化發展，從而推動產業集聚的不斷壯大。
加強政策引導，為產業集聚提供必要的財稅支持
為產業集聚提供必要的財稅支持，是世界各國支持產業集聚、推動區域創新的共同做法。具體來講，首先，要加大政府財稅對產業集聚的支持力度，以制度保障財政投入的剛性增長，在滿足基礎設施建設資金需求的同時，支持集聚區企業的創新發展。其次，要構建完善的投融資體系，解決財政支持不力對產業集聚的制約。儘管我國區域特色鮮明，有著建立現代服務業產業集聚區的良好條件，但目前仍存在經費投入不足、產業基礎薄弱、企業意識不高等問題。針對這些問題，在當前經濟發展水平不高、財政能力相對有限的條件下，單純依靠財政投入遠遠不夠，應注重發揮財政資金槓桿效應，引導社會資金投入，形成投資主體多元、投資方式多樣、投資規模持續增長的投融資體系。最後，產業高新化、低碳化，是當前各國在培育產業集聚過程中努力追求的目標。政府要根據當前經濟和社會發展趨勢，結合知識經濟時代產業集聚的特徵，制定高新技術指標和環境保護指標，結合配套的財稅支持政策和社會輿論宣傳，引導集群內企業向高新化、低碳化方向發展。
(作者為中共河南省委黨校經濟學教研部教授)
【註：本文系中共河南省委黨校2018年校院委託課題「優化城鄉結構，推動經濟高質量發展」(課題編號：2018WT003)的階段性成果】
(來源：《人民論壇》2020年第4月上期)