「民以食為天」，中國歷代政府都非常重視糧食問題。充足的糧食儲備是保障糧食供應，維繫社會穩定，實現糧食安全的重要條件。《管子》一書有言：「凡有地牧民者，務在四時，守在倉廩」。賈誼亦稱「夫積貯者，天下之大命也」。自漢代以來，我國逐步建立了官方倉儲體系，其中常平倉在平抑糧價，保障糧食供給方面發揮了重要作用。政府主導的「常平倉」自漢代後多設於通都大邑，隋唐之際出現的「義倉」遍及州縣。到了南宋時期，具有民間慈善救濟色彩的「社倉」在廣大鄉村地區建立起來。常平倉與義倉、社倉一起，相互補充，在平抑糧價、儲糧備荒的歷史上留下了濃墨重彩的一筆。
一、常平倉的創立常平倉的創立是中國古代重視農業，特別是重視糧食安全問題的表現。司馬光曾言「常平倉者，乃三代聖王之遺法」。先秦時期比較明確提出平抑糧價、儲糧備荒思想的是管仲和李悝。《管子》一書指出，「歲有兇穰，故谷有貴賤。令有緩急，故物有輕重。……夫民有餘則輕之，故人君斂之以輕；民不足則重之，故人君散之以重。斂積之以輕，散行之以重，故君必有十倍之利，而財之櫎可得而平也」。管仲從為君主謀利的角度闡釋平抑糧價的方法與重要性。戰國時期李悝的闡述則更為詳盡，「糶甚貴傷人，甚賤傷農。人傷則離散，農傷則國貧，故甚貴與甚賤，其傷一也。善為國者，使人無傷而農益勸……故善平糴者，必謹觀歲。有上、中、下熟。上熟其收自四，餘四百石；中熟自三，餘三百石；下熟自倍，餘百石。小飢則收百石，中飢七十石，大飢三十石。故大熟則糴三而舍一，中熟則糴二，下熟則糴一，使人適足，價平則止。小飢則發小熟之所斂，中飢則發中熟之所斂，大飢則發大熟之所斂而糶之。故雖遇饑饉水旱，糴不貴而人不散，取有餘以補不足也」。李悝所指的「糶甚貴傷人」是針對不從事農業生產的士、工、商三個階層而言，「甚賤傷農」則是就糧價波動對農民的傷害有感而發。所謂「糴」是指買入糧食，「糶」是指賣出糧食。李悝建議國家應當根據糧食豐歉來確定收儲和散放的政策，確保社會各階層的穩定。
秦代大一統的中央集權體制確立後，官方關於糧食倉儲體系的建立便是題中之意。相對於國家建立的負責常態化糧食供給的官倉，如太倉/正倉、漕倉、軍倉等，常平倉以及後世出現的義倉、社倉是我國古代應對災荒時期糧食危機的主要方法，在調節糧價，應對荒歉方面發揮了獨特的作用。
西漢宣帝時期，大司農中丞耿壽昌為解決山東等地向關中地區的漕糧運輸問題，依據當時農業豐收實際，提出購買關中及附近地區低價糧食以減輕漕運負擔的建議。耿壽昌根據「百姓安土，歲數豐穰，谷至石五錢，農人少利」的實際情況，提出「宜糴三輔、弘農、河東、上黨、太原郡谷，足供京師，可以省關東漕卒過半，又增海租三倍」的建議。隨著漢王朝與匈奴戰爭的不斷勝利，神爵二年（公元前60年），建立了西域都護府，漢朝的勢力擴大到西域各地。急劇增加的戍邊、實邊人口，加劇了邊境的軍糧負擔。耿壽昌於五鳳四年（公元前54年）奏設「常平倉，以給北邊，省轉漕」。這是「常平倉」之名第一次在歷史文獻中出現。然而，僅僅過了十年，漢元帝即下令將「常平倉」取消。
儘管學界對於耿壽昌所提議設立的「常平倉」是制度性建設還是一種臨時性措施還存在爭議，但不可否認的是常平倉在平抑糧價等方面的積極作用。雖然漢代的常平倉沒有向內地推廣，卻被後人視作中國常平倉制度的濫觴。正如一位民國時期論者所言，「自漢宣帝時常平倉出世以後，各朝各代皆認為最好的方法，凡賢君良相當國時，沒有不設法實施這種制度的」。
二、常平倉的發展與義倉、社倉的建立據唐人杜佑所著《通典》所載，「常平倉」制度為東漢至魏晉時期大部分朝代所因襲。「後漢明帝置常滿倉，晉又曰常平倉，自後無聞」。隨著北方戰亂日益頻繁，常平倉在北方逐漸湮沒無聞，在南朝則有所發展。「梁亦曰常平倉，而不糴糶。陳因之。」北方只是在北魏孝文帝時期有所恢復。「後魏太和中，雖不名曰常平，亦各令官司糴貯，儉則出糶。」隋唐之際，隨著國家統一，政治環境相對穩定，常平倉獲得進一步發展。「隋曰常平倉。大唐武德中置常平監官，以均天下之貨。」後來，常平監改為常平署，「署令一人掌倉糧、管鑰、出納、糴糶，凡天下倉廩和糴者為常平倉」。
除了官辦的常平倉外，另外一種具有賑濟性質的倉儲形式——義倉也在這一時期出現了。義倉可視作地方州縣設立的「常平倉」。隋文帝開皇五年（公元585年）工部尚書長孫平上奏，「古者三年耕而餘一年之積，九年作而有三年之儲。雖水旱為災，而人無菜色，皆由勸導有方，積蓄先備故也」。長孫平奏「令諸州百姓及軍人，勸課當社，共立義倉。收穫之日，隨其所得，勸課出粟及麥，於當社造倉窖貯之。即委社司執帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時或不熟，當社有饑饉者，即以此谷賑給」。長孫平所建議設立的「義倉」具有明顯的民間慈善性質。開皇十六年（公元596年）隋文帝下詔，「社倉準上、中、下三等稅，上戶不過一石，中戶不過七鬥，下戶不過四鬥」。這裡的「社倉」與長孫平所建議設立的「義倉」含義相同。這份詔書明令將「社倉」的糧食來源作為租稅徵收，這樣，「義倉」或「社倉」的管理權逐步轉移至官府。唐太宗貞觀二年（公元628年），「詔天下州縣並置義倉」，「年穀不登，百姓饑饉，當所州縣，隨便取給」。義倉「既為百姓先作儲貯，官為舉掌，以備兇年」。戶部尚書韓仲良奏請「王公以下墾田，畝納二升，其粟麥粳稻之屬，各依土地貯之州縣，以備兇年」，「自是天天州縣始制義倉」，而義倉的管理則從「社司」轉為「州縣」，其民間色彩逐步消失。
陝西省渭南市大荔縣「豐圖義倉」 東方IC 資料南宋時期，朱熹提出民間辦理「社倉」之法。朱熹的「社倉」不同於常平倉、義倉。朱熹所提出的「社倉」辦法，源自隋唐的「義倉」和北宋時期王安石的青苗法，其影響範圍主要是在廣大鄉村地區。朱熹在《金華社倉記》中指出，王安石所立青苗法，「其立法之本意，固未為不善也。但其給之也以金，而不以谷；其處之地也以縣而不以鄉；其職之也以官吏而不以鄉人士君子；其行之也以聚斂亟疾之意，而不以慘怛忠利之心。是以王氏能行之於一邑，而不能行之於天下」。故而，朱熹主要以穀物替代資金，以鄉村為基礎，以地方士人為依靠來建立「社倉」。「社倉」屬於民倉，而常平倉、義倉則是官倉。常平倉、義倉會納入地方政府的管理體系，成為行政體制的一部分，而「社倉」存糧於鄉社，由民間管理，接受地方官吏的監督與協助。民國時期有學人在論及「社倉」的影響時指出，「社倉自朱子創辦以後，歷代皆盛行於各地方城鎮鄉村，人民在荒年所享受社倉底利益，實在比常平倉、義倉等大得多，且普遍得多。常平倉和義倉在我國現在既已絕跡，而唯獨社倉在各地方尚有存者」。
明清之際，常平倉制度逐步完備。明代官辦的常平倉，也稱預備倉，主要分布於地方州縣。洪武年間，朱元璋「令天下縣分各立預備四倉，官為糴谷收貯以備賑濟，就擇本地年高篤實民人管理」。仁宗、宣宗時期預備倉發展較好。然而，由於倉儲糧食未得到及時補充，預備倉在宣德末年陷於遲滯狀態。明代中期曾在全國範圍整頓預備倉，相關制度逐步完善。隨著明中後期政府腐敗，由政府主導下的預備倉逐漸陷於停滯。明中期社倉、義倉的興起，逐漸取代預備倉的備荒職能。
河北省張家口市蔚縣常平倉清代「常平倉」由地方州、縣政府進行管理。其主要職能為售賣存糧平抑糧價、糧谷糧種借貸和慈善賑濟。平抑糧價是常平倉最基本的職能。每當遇到災荒或戰亂引起谷價上漲時，政府以常平倉所存之谷平價糶賣於市。當穀物豐收，市場谷價下跌時，政府又平價收購補倉，不致「谷貴傷民」、「穀賤傷農」，從而對糧食市場起到穩定、調節作用。常平倉採買糧食一般在夏、秋收穫時進行，購買數量既需參考常平倉缺額，也需視當年糧食收成情況而定。糧谷或糧種借貸是將糧谷或種子以借貸方式發放給民眾，官府與民眾約定期限，等災荒度過豐年來臨，再歸還相應數量的糧谷。慈善賑濟則是將常平倉所藏的糧食在受災年份無償散給民眾。售賣、借貸和無償散放構成常平倉平抑糧價，賑濟百姓的主要方式。
三、省思常平倉制度：乾隆十三年米價論戰清初康熙、雍正時期，中國國內的米價呈現出長期平穩的態勢，但至乾隆時代，「米價卻一反過去比較低廉的情況而開始長期波動」（全漢昇語）。尤其在乾隆十三年（公元1748年），部分地區出現了米價顯著上漲的情況。然而，這一時期常平倉並沒有起到平抑糧價的顯著作用，引發朝廷官員對於常平倉與糧食價格關係的大討論。
清政府對常平倉存儲的穀物有數量上要求，常平倉儲藏米谷定額為「大縣三萬石，中縣二萬石」。在糧價高漲之際，不少地方因常平倉儲備的米谷不夠定額，到處搜購填補，反而刺激米價進一步上漲。時人指出，「今歲仰荷皇仁，直隸可稱大有，其遠近各省，亦多雨水調勻，已兆豐盈之慶。地方積貯缺額之米，正宜及時買補。竊恐各處買補並舉，每省莫不以數十萬，百萬計。交相爭購於一時，必致米價昂貴。是地方未受平糶之利，先受目前米貴之累。或謂買補之法，不必本地，不必鄰封，但擇產谷最多之地而買之，則賤值可抵腳價。……本地既有官買之谷，今又為各處分買，亦必價增而谷貴。是豐年多產之鄉，亦等於歉歲薄收之地矣」。可見，部分地區的官員在完成常平倉定額，採補糧食的過程中，引發糧食收購形勢緊張，間接影響糧食價格上漲。
事實上，部分地區常平倉購買穀物只是促使乾隆十三年米價上漲的一個因素。米價上漲的背後是清代康雍乾時期中國人口的大量增長，而人口的增長導致糧食需求激增。如果將視野放寬到當時的世界，我們會發現新航路開闢後國際貿易的發展對中國經濟產生了重要影響。康熙二十三年（公元1684年）清政府解除海禁後，中國對外貿易處於出超狀態。美洲的白銀通過貿易大量流入中國，使得中國的白銀供應量顯著增加。白銀是清代流通的主要貨幣，貨幣供應量增多而糧食產量和供應沒有明顯增加，則糧價必然上漲。故而，常平倉並不是米價上漲的根本原因。
中國歷史上的常平倉發揮其平抑糧價、儲糧備荒功能，不僅為中國曆朝歷代所承繼，在民國時期還為美國應對經濟危機所借鑑。據1944年6月23日的《大公報(桂林)》所載，美國副總統華萊士（Henry Agard Wallace）在訪問重慶時談到，「餘對中國農人發生濃厚之興趣已三十餘年」，「餘任農業部長後未久，即請求國會在美國立法中加入中國農政之古法，即『常平倉』。此常平倉之名，餘蓋得諸陳煥章氏所著之《孔子與其學派之經濟原則》」，「由於施行常平倉之計劃，美國當1939年歐戰發生時，已儲積玉蜀黍四萬萬布希爾」，常平倉的儲糧「對於美國人民及作戰盟邦均屬極端重要而有決定性之因素」。
當然，我們也應當注意到常平倉在運行過程中存在諸多困境。東漢初期的劉般認為，常平倉「外有利民之名，內實侵刻百姓，豪右因緣為奸，小民不能得其平」。直到近代，不少學人認為包括常平倉在內的中國古代倉儲制度在實際運行中並未發揮其應有的作用。蕭公權認為「常平倉制度從來就不怎麼有效。官府管理的事業，其成效直接取決於負責管理的官員態度如何」。官員對常平倉制度的玩忽職守，儲備糧食不斷耗盡，以及糧食分配時的弊端等，均對常平倉的實際效能產生阻礙。
如果仔細分析常平倉制度，我們會發現，除了官吏腐敗外，這一制度在執行過程中尚有諸多實際困難考驗著地方州縣官員。首先，買進糧食需要大規模的資金，這些資金多數需要地方政府籌集，如果地方財政有限則需依賴中央調撥資金。民間資本往往體量較小，很難大量買進糧食。買進賣出糧食的總量則會直接影響到平抑的實際效果。正如有論者所指出的「正是因為政府財力薄弱，以致不能發揮常平倉的能力」。其次，常平倉主要設置在通都大邑。《清文獻通考》記載「其在直省則設有常平倉，鄉村則有社倉，市鎮則有義倉」。從通都大邑到市鎮再到鄉村，構成了常平倉-義倉-社倉的體系。這一格局決定了常平倉所能惠及的多數是大城市周邊的民眾，廣大鄉村地區則主要依賴於當地的社倉貯藏米谷來預防災荒。第三，常平倉平抑糧價時機的選擇。民國一位學人指出，「常平倉本來的目的是在調和米谷價格，然米谷價格低落到如何程度才開始收買，騰貴至如何程度，才開始散賣。又收買至如何程度為止，散賣至如何程度為止，這都是很困難的問題。收買和散賣如不能斟酌適當，則不能完全發揮常平倉底效力」。綜合而言，真正要將常平倉制度的功效發揮出來，需要強有力的國家力量支撐。
如果我們將常平倉置於糧食安全或整個經濟運行體系中來觀察，我們會發現，糧食的生產、倉儲與流通等諸多方面均關係著糧食價格的走勢與糧食安全的實現。常平倉（包括隋唐以後出現的義倉）作為中國古代政府調劑糧食的行政行為，對於確保糧食安全特別是災荒時期民眾的糧食供應起到了無可替代的作用。與此同時，我們也應當注意到宋代以來的「社倉」這條發展線索。社倉所蘊含的動員民間力量，藏富於民，互助救濟的思想也對維護糧食安全有著重要意義。
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