來源：《中國外匯》
作者 | 肖勝「國家外匯管理局管理檢查司副司長」
來源 |《中國外匯》2020年第9期
要點
將銀行作為微觀市場監管的最前線和主要支柱，構建行政監管與銀行展業互動並舉的外匯市場「雙支柱」微觀監管體系，為「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架的有效運行奠定堅實的基礎。
黨的十九大以來，為適應全面開放的新格局，外匯局進一步統籌平衡促進貿易投資自由化、便利化與防範跨境資金流動風險的關係，在深化外匯體制改革、穩步推進資本項目開放的同時，著力構建完善跨境資本流動「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體的管理框架，以應對外匯市場面臨的高強度衝擊，有效維護國家經濟金融安全。
在這其中，微觀監管主要著眼於行為監管，依法規範外匯市場行為，嚴厲打擊跨境套利和違法違規行為，維護健康有序的外匯市場秩序和環境。微觀監管既與宏觀審慎相互依存、互為補充，同時也為宏觀審慎政策作用的充分發揮和順暢傳導提供了有序的市場環境和重要的市場基礎。因此，有必要加快構建並完善外匯市場微觀監管體系，以確保「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架的真正落地以及相關風險的有效防範，從而為深化改革、擴大開放保駕護航。
當前外匯市場微觀監管的短板
近年來，為貫徹落實中央決策部署，加快推進「放管服」和重點領域的改革，進一步提升貿易投資便利化水平，外匯管理部門逐步將審核職責下放銀行，呈現出「減少前置規則性條款，突出強調銀行展業義務」的監管趨勢。這優化了外匯微觀監管框架，提升了監管效率和應變能力。但與國際「三反」監管體系比較，當前外匯市場微觀監管仍存在部分短板弱項，不利於監管質量提升以及對風險的有效防範。
一是重展業概念，輕細則指引，造成銀行展業不到位。2012年8月以來，外匯局在先後實施的貨物貿易、服務貿易、自貿區、跨國公司資金池、資本項目收入結匯支付便利化試點等系列改革中，引入了銀行「了解客戶、了解業務、盡職審查」的要求。銀行展業原則已成為目前外匯法規的關鍵內容和跨境風險防範的「重要支柱」。但經過7年多的改革歷程，除少數法規外，銀行外匯展業要求仍基本停留在原則上，其展業內涵、客戶識別、盡職審查措施、分類審核與持續跟蹤、資料留存等制度和要求，仍基本屬於空白，缺乏操作指引和細則規範，導致銀行理解把握不足、執行不到位。
二是重事後核查檢查，輕事中監管，造成早期幹預不足及違規多發。從英美等發達國家的監管經驗看，金融監管均立足於前瞻性判斷，實施早期幹預，由事後追責向事中監管轉變，即通過日常隨機走訪、約談、例會、面對面或在線評估等方式，及時了解銀行展業內控及執行情況，及時發現問題隱患並實施早期幹預。而外匯局目前對銀行的展業審核，仍未建立起將事中監管與事後檢查銜接、預防與懲處並重的監管機制。這突出表現在檢查均以事後核查為主，而對於銀行內控是否健全完善、電子系統是否合規、展業審核措施是否細化並得以落實等，則缺乏持續有效的事中監管與引導，因此，也難以實現對銀行展業問題的早期幹預，造成事後銀行違規案件頻發。
三是重事中業務審核，輕事前客戶識別，制約了便利化效率的提升和對風險的防範。從國外監管實踐看，金融機構均將客戶識別和開戶管理作為其反洗錢的第一道也是最重要的防線，且普遍對新客戶身份及背景、開戶目的、資金來源與用途等進行全面深入審查，並據此決定是否準予其開戶和為其辦理業務，以便從源頭上有效防控洗錢風險，同時為後續業務開展奠定便利化基礎。但我國外匯管理仍主要著眼於業務的真實性、合規性，儘管有「了解客戶」的字眼，但並未明確全面識別客戶和嚴格開戶管理的具體要求，造成實踐中銀行仍專注於一筆筆具體業務的審核，而對客戶風險識別則不到位。對於空殼公司、異地開戶企業、一人代理多人集體開戶等異常情形，熟視無睹，導致後續業務審核難度和工作量成倍增大，制約了便利化程度的提升。
四是重展業審核，輕可疑交易報告，制約了銀行對異常交易監測作用的有效利用與發揮。從國際經驗看，監管機構均將金融機構作為反洗錢監管的最前線和最主要支柱，充分發揮金融機構的專業資源和能力，通過匯總分析其提交的可疑交易報告來發現線索並開展調查，以實現對整個市場的全面有效監管，大幅提升監管效率。而目前我國外匯管理在此方面仍基本為空白，部分法規儘管也提出了可疑交易報告的原則性要求，但缺乏強制性和可操作性，銀行在監測和輔助打擊異常可疑跨境交易方面的支柱性作用，未能得到有效發揮，外匯管理部門仍主要依靠自身有限的人力物力來對所有市場主體外匯行為進行監管，制約了監管質量和效率的提升。
五是重業務操作，輕內控管理，造成預防不足和長效合規機制難建立。目前英美等國已開始將監管環節由事中事後進一步向事前預防轉變，即以內控機制建設為抓手，更加關注金融機構在公司治理、董事會與高管盡責、內控制度建設及崗位設置、員工培訓與考核等方面對法規的落實情況，並對其內部制度缺陷，給予嚴厲的處罰，以確保金融機構合規履職的內在一貫性和整體有效性。而目前，我國外匯管理在這方面仍然缺失，銀行仍專注於前臺審核環節，內在長效機制仍不完善。如：外匯管理要求未及時細化落實到內控制度和電子系統中；銀行崗位設置、業務流程未根據合規要求作相應調整；銀行外匯合規牽頭部門缺乏足夠的協調和約束力；內控監督力度弱，易受盈利和業績影響鋌而走險，或心存僥倖等。
微觀監管短板帶來的影響
上述在銀行展業方面的問題與短板，無疑對當前外匯市場微觀監管的結果造成了廣泛而深遠的影響。從直接到間接，由微觀到宏觀，相關影響主要表現在以下方面：
一是銀行展業原則執行不力，違規問題多發頻發。主要表現為：客戶風險識別不足，放任存在異常可疑情形的客戶開戶並辦理業務；更多關注資金安全和信用風險，對合規風險盡職調查不到位，對於明顯疑點熟視無睹；迎合企業需求創新產品，助推企業規避監管、跨境套利；與客戶串通，主動為企業出謀劃策，甚至向企業通風報信。從外匯行政罰款佔比看，2014—2018年，銀行展業審核類案件在銀行案件中的佔比從56%上升至90%左右。
二是外匯監管體系缺乏銀行的有力支撐，尚未形成與銀行展業互動並舉的監管格局。外匯管理與機構監管和審慎監管不同，主要以行為監管為主，直面企業、個人等廣大市場主體，不僅量大面廣，而且監管難度大。鑑此，為進一步做好簡政放權和「放管服」工作，近年來外匯審核職責逐步下放銀行。但銀行展業質量不高及對可疑交易報告機制的缺失，損害了外匯市場微觀監管效果，更制約了對銀行龐大的數據資源和強大的專業能力的充分利用。目前，外匯局主要依靠自身有限的行政資源，以海量數據為起點，面向所有市場主體「一竿子插到底」，獨力承擔起繁重的數據處理和監管責任，尚未形成與銀行可疑交易監測分析互動並舉的市場監管格局。
三是外匯市場微觀監管體系不健全，增大了改革風險，遲滯了改革進程。隨著審核職責逐步下放銀行，銀行展業以及可疑交易監測分析日趨成為外匯改革深化及其風險防範的重要支柱。在此形勢下，銀行展業規則的缺失，以及銀行可疑交易分析報告的缺位，不僅造成了當前外匯市場微觀監管體系的較大缺陷，削弱了高度依賴銀行審核的外匯監管效能，而且可能使得改革和便利化框架下的有關風險防範措施減效、失效，甚至放大了跨境資金的流動風險，反過來最終會遲滯改革開放的進程。
構建「雙支柱」微觀監管體系的思路
金融業進一步擴大雙向開放是黨中央、國務院在新時代做出的重大戰略決策。可以預見，隨著改革開放的深化推進，銀行基於其跨境資金流動中所處的中樞地位及其專業能力，必將成為外匯市場微觀監管體系中的重要「一極」。其作用能否充分發揮，將直接決定跨境風險防範的質量與成效，進而影響外匯改革推進的力度與速度。鑑此，必須充分借鑑國際監管經驗，將銀行作為微觀市場監管的最前線和主要支柱，加快完善銀行展業及可疑交易分析報告機制，補齊監管短板、壓實銀行責任，構築起完善的行政監管與銀行展業互動並舉的外匯市場「雙支柱」微觀監管體系，為「宏觀審慎+微觀監管」兩位一體管理框架的有效運行，奠定堅實的基礎。
一是抓緊完善銀行展業規則，提升銀行展業審核質量水平。一套完善的法律法規體系是由原則、規則共同構成的體系。原則、規則應有機結合、互為補充。目前，不能簡單以「展業」為名一放了之，而應從填補外匯法規空白的角度，將反洗錢理念、內涵、具體要求內嵌入外匯管理以及銀行真實性審核要求中，加快制定銀行展業的相關配套細則和操作指引，明確展業內涵、細化展業規定、統一展業標準、明確展業要求，提高銀行展業的可操作性，進而提高銀行展業審核的質量和水平。
二是儘快建立銀行外匯業務可疑交易分析與報告制度，補齊微觀監管短板。應參考國際監管慣例，充分利用和發揮銀行在外匯業務方面的專業能力、數據資源與業務經驗，加強對外匯市場可疑交易行為的監測、分析與報告。在此基礎上，外匯局要進一步匯總分析銀行的可疑交易報告，並結合自主監測分析，實現對外匯市場的全面、有效監管，構築起行政監管與銀行展業互動並舉、符合「放管服」方向的外匯市場「雙支柱」微觀監管體系。
三是前移銀行展業關口，強化客戶識別和開戶管理要求。借鑑國際反洗錢監管實踐，應將當前銀行展業關口，由一筆筆的業務審查，前移至客戶識別和開戶管理環節，穿透審查實際控制人和最終受益人。對風險較大、情況不明、異常可疑的客戶主體應拒絕為其開戶，或將其定為高風險客戶，並依據客戶風險等級採取強度不一的業務審查措施，以此達到既從源頭上有效防控風險，也能為後續絕大多數合規經營客戶便利化辦理外匯業務創造有利條件、奠定堅實基礎的目的。
四是針對銀行展業原則的執行，構建事前預防、事中監管、事後懲處的全流程、立體化監管體系。事前預防，就是以銀行內控機制建設為抓手，更加關注銀行合規展業的內在一貫性和整體有效性，強化銀行自我管理和自我約束；事中監管，就是通過隨機走訪、約談、評估等方式及時了解銀行的展業情況，以及時發現問題隱患並實施早期幹預，切實防範風險隱患的積累或爆發；事後懲處，就是對於銀行展業執行情況加強事後核查檢查，對發現的問題嚴加懲處。
五是順應監管形勢的變化，及時對外匯管理理念、工作機制和機構設置做出相應調整。在新的歷史起點上，外匯管理正面臨嚴峻挑戰，傳統的管理體制正在逐步「破除」，原有管制和幹預手段隨之日趨弱化，出現了管理邊際效應的遞減，逆周期調控工具手段也在健全完善之中。為「在開放的環境中適應開放」，外匯管理必須堅持「破中有立、破立結合」，充分借鑑國際通行的監管理念，堅持問題導向，抓緊對外匯法規進行全面梳理和修訂完善，提早著手對外匯管理相關機制和機構設置做出相應調整，以適應新形勢下改革開放與風險防範的要求。