2013年05月28日 14:17 來源:學習時報 作者:楊承龍
政府績效管理既是全世界政府管理運動的熱點，也是我國當前行政管理體制改革的焦點。在吸取西方發達國家實踐與理論成果的同時，也需要深入挖掘中國古代政府績效管理方面的歷史經驗，建立基於中國自身現實需要、適合中國國情的政府績效管理制度。 縱觀中國古代政府績效管理體系的發展，具有以下幾個主要特點。 1.考核對象基本覆蓋，但考核權力過於集中 在等級森嚴的封建社會，能做到從宰相、尚書以下，直至州縣官及不入流的小吏，均須接受考核，並根據考績結果接受獎懲，是難能可貴的，體現了一定的公平原則。古代政府特別重視對各級地方官的考績。從堯舜的「五載一巡守」、夏禹的「會計」諸侯，到戰國以後的「上計」制度，都是針對地方行政長官設計的。由於地方官遠離皇帝、不易控制，又掌一方大權，用考績制度來控制約束，對於整肅官僚隊伍，維護國家長治久安，具有重要意義。 但是，中國古代政府組織結構是一種集權體制，在社會與國家關係上，強調政府對社會控制;在政府內部，強調上級對下級控制，官員考核主要是由政府內部「自上而下」推動，平民百姓意見對考核結果不產生影響。特別是囿於「家天下」傳統，考績與獎懲權力過度集中在君主一人，君主的認識水平和好惡喜怒，很大程度決定考績制度的執行效果。皇帝開明進取時，考績制度就堅持得比較好，吏治比較清明;皇帝昏庸無能時，考績制度就形同虛設，吏治比較腐敗。這種治亂循環，成為中國古代考績制度的最大問題。 2.考核標準比較全面，但存在虛化弱化因素 歷代考績都注重內容全面、標準明確。對京官強調德才兼備，對地方官則特別注重實績，既提出通用政治道德標準，又針對不同官職提出具體專業標準、制定可行考績目標，使官吏對於自己職守內應幹什麼、努力到什麼程度等做到心中有數，同時也使考績管理者較為客觀地衡量被考績者的優劣，雙方有規可循，有助於實現因任而設職、量能以授官的績效管理目標。特別是漢代考績比較務實，通過「上計」考察地方官的政績狀況，注重人口增長與經濟發展、財政收支、社會治安等經濟社會發展指標，考績標準客觀定量，考績較具有可操作性。明代在評估「三等」（稱職、平常、不稱職）時，還參照職位事務繁簡區別對待，提出「簡而稱職，與繁而平常同」，打破平均主義，鼓勵官員熱情和創造性。 隨著漢代以來儒家思想逐漸佔據統治地位，歷代王朝信奉「以德行為本，而及餘次之」，一些虛無縹緲的「德行」指標地位上升，並被賦予優先於其他具體政績指標的特殊地位。唐朝以「德禮為政教之本」，從官員選任到考績到監察等一整套職官管理制度，每一環節都推崇所謂「德禮」，這就為官員在考核中避實就虛、矇混過關大開方便之門。難以用尺度衡量的德行聲望可以靠人情關係、賄賂等手段獲得，致使唐朝中後期官場賄賂、巴結、請託之風盛行，唐肅宗時，在四善二十七最九等的考績標準裡，人人都能得「中上」以上。元代在德行政績標準之外，推行所謂「計年之制」，從政資歷作為考績升遷的主要標準。這些做法都滋長了官員保官保位、不求進取，追求名節、輕視實務的作風，使考績制度淪為無效。 3.考核制度比較規範，但社會有效監督不足 為保證考績活動順利進行，歷朝歷代都設立專門職官或機構行使職能，並按規定時間期限和考績程序進行。這種由常設機構依規範程序定期進行的經常性考績制度，對廣大官員起到了持續的激勵約束作用。歷代考績多要求御史等監察官員參與，以「按察虛實真偽，相輔為用」，初步形成了考績與監察相結合、分級考核管理與中央垂直監督相結合、實體性制度安排與程序性制度安排相結合的制度體系。 但制度歸根到底要靠人執行，如何確保制度在執行過程中不走樣，一直是歷朝歷代希望解決卻解決不好的難題。中國古代，官吏往往被視為百姓的父母官，服務意識、公共意識、責任意識不強，普通百姓無法以日常化方式將自己的利益訴求與希望輸入政治系統。由於缺乏自下而上的監督機制，加上中央與地方之間集權和分權隨意，各級政府職責權限缺乏法律和制度規定，考績只是上級對下級的監督，容易造成「一官黜陟取自上司一言」，不僅使考績結果失實、流於形式，而且強化下級官員對上司的依附性，剛正不阿、直言極諫者遭貶，阿諛奉承、溜須拍馬之輩提升。 4.重視依據結果獎懲，但缺乏精細化管理 歷代統治者大都重視考績活動，以考績結果作為官員的任免、升遷、獎懲服務的依據。原始社會堯、舜、禹要經過重要崗位鍛鍊才能正式登位，漢代「考績黜陟，計事除廢，有功者賞，有罪者罰」，宋代「參考治行，分定上、中、下等……歲上其狀，以詔賞罰」，明代獎罰並重並輔以刑事制裁，清代「糾以六法」……中國古人探索出一整套賞罰並重的約束激勵機制，保證了考績制度的實際效果。凡是獎懲升遷機制與考績結果嚴格掛鈎的時期，往往政治清明、社會運行良好、經濟發展迅速。 但是，古代政府只重視對官員個體的考績和獎懲，而缺乏對政府整體績效的持續關注與改進。這與當時社會生產力比較低下、政府機構比較精簡、官員在很大程度上等於政府（朝廷）的客觀歷史條件有關。一方面，由於缺乏科學有效管理，考績陷入「只見微觀，不見宏觀」的誤區，無法從整體上評價和提高政府績效。另一方面，官員缺乏組織整體績效的評價和組織團隊的保護，在龐大的官僚體制面前顯得渺小，為求自保晉升，往往建構和經營關係網來打擊對手、化解風險，進而發展為拉幫結派、結黨營私、黨同伐異的惡性競爭。考績一旦與官場政治鬥爭聯繫起來，就會成為排斥異己、發洩私憤的工具，打擊、貶黜一大批有才幹但政治路線不同的官員。這是古代考績制度的一大教訓。 |