澎湃新聞 王亦贇 王基煒 製圖
口述：徐國毅
採訪：杭財寶、劉捷、沈洋
整理：沈洋
時間：2017年4月17日
我參加工作後一直在海事部門工作，2015年底，組織上把我調到上海組合港管委會辦公室工作。這兩個部門是與上海國際航運中心建設有直接關聯的管理機構，都在上海國際航運中心建設過程中發揮了非常重要的作用。結合自己的工作經歷，談談在創新航運服務環境方面所作的一些實踐探索。
國際船舶登記制度創新的實踐探索國家海事管理部門是中國船舶註冊登記的主管機構，因為任何從事國際或國內航運的船舶都必須進行船舶登記。船舶在哪個國家登記就懸掛哪個國家的國旗，接受那個國家關於船舶的法律法規的管理。由於從事國際航運的船舶航行於世界各地，有時為了船舶航行便利，避免受到因經濟與政治因素影響而引起的歧視或封鎖，有些船舶往往會懸掛第三國旗幟來提高航運效能。這在國際航運中是比較通行和方便的做法，我們稱之為「方便旗」制度。國際上最初懸掛方便旗的船舶基本上都是在巴拿馬、賴比瑞亞進行船舶登記的。後來，有些國家和地區也通過推行方便旗政策吸引國際船舶註冊登記，擴大徵稅來源。比如像蒙古國，完全是一個內陸國家，也建立了「方便旗」制度。中國香港特別行政區也是實行方便旗政策的地區。
新中國成立後，中國也有部分遠洋船舶採取懸掛方便旗方式，這主要是為了衝破西方國家對我們實行的經濟封鎖，規避航行安全風險。隨著中國國際地位的不斷提升，這種局面已經得到徹底的改變。但在中國航運企業中還是存在著一定數量的方便旗船舶。
改革開放以來，中國的國際貿易發展迅速，極大地推動了海運運輸的快速增長。中央把加快推進上海國際航運中心建設作為國家戰略，就是為了進一步提升上海服務全國的龍頭作用。2010年上海港以2907萬標準箱躍居全球貨櫃吞吐量第一位，至今已連續七年保持世界第一大港地位。與此同時，中國海運事業也得到快速發展，國內航運企業每年建造的各類船舶總量不斷增加，成為世界航運大國。
但隨之也出現了一個令人匪夷所思的現象，近年來，在中國航運企業新造的各類中資船舶特別是大噸位、技術含量高的國際航行船舶中，有80％以上都選擇在國（境）外登記註冊，懸掛方便旗，形成了龐大的「中資外籍」船舶現象。據統計，目前，在中資國際航行船舶中懸掛五星紅旗（「中資國籍」）的不到30％，尤其是在涉及鐵礦石、石油、糧食等戰略物資運輸中，由「中資國籍」船舶承擔運輸的比例更低。我們知道，作為重要的海洋戰略資源，國際船舶及其巨大的運輸能力是一個國家維護國家安全和海洋權益的重要保障。一方面，船舶資源規模及其技術水平直接影響到一個國家參與全球海洋治理和維護國家利益的能力，也就是在制定國際海洋規則中的話語權；另一方面，一個國家擁有或管轄的商業船隊，無論在和平時期還是在戰爭狀態下，都是本國海上軍事力量的重要補充和後備隊，船舶登記也反映了對船舶控制權。因此，在中國一大批大噸位高科技現代化船舶中出現的「中資外籍」現象，既存在著潛在的戰略安全風險，也造成大量稅收外流。
在國務院有關部委的大力支持下，交通部海事局開展了專題調查研究。當時我在海事局工作，具體組織並參與了中國船舶登記制度創新的探索實踐。
在調研過程中我們了解到，出現大量的「中資外籍」船舶現象的主要原因是，船籍登記所在地稅收政策環境對企業運營成本帶來的影響。以一艘新建船舶登記為例，在國內申請船舶登記之前，安裝在該船舶上的所有進口設備器件都必須繳納關稅；在完成船籍登記之後，所有經營活動必須依法納稅。這與選擇方便旗船籍登記是完全不同的。按照企業的說法，在國內進行船舶登記就好比一艘新船在投入運營之前，就已經背上了稅收包袱，在國際航運市場上與方便旗船舶不是在同一起跑線上，缺乏競爭力。
實際上並不是只有我們遇到了這個問題。為了既能夠保持本國船舶規模和技術標準，又能夠在一定程度上降低船舶運營成本，從20世紀80年代起，一些主要海運大國借鑑方便旗國的某些政策措施，開始實行第二船籍登記制度。這是一種介於現行船舶登記制度與方便旗國開放性船舶登記制度之間的新型船舶登記制度，目前，實行第二船籍制度的有英國、法國、挪威、丹麥、日本、德國、葡萄牙、西班牙、紐西蘭、巴西、義大利、荷蘭等國家。
通過進一步深入研究，我們認識到第二船籍制度實際上是一種在方便旗國和本國實行雙重船舶登記的制度，同一艘船舶同時具有兩個國家（地區）的船籍登記，相當於具有「雙重國籍」。但根據中國現行法律是不允許船舶擁有「雙重國籍」的。
為此，我們提出採用保稅船舶或國際航行船舶的概念來替代船舶登記中產生的「雙重國籍」問題。這樣既可以通過保稅方式暫緩徵收船舶建造過程中的進口稅收，又可以通過限定經營範圍將這類船舶與現行的「中資國籍」船舶區別開來。說到底就是，國家給予的所有保稅政策待遇只適用於國際航運市場，鼓勵參與國際競爭，而不允許參與國內航運市場運營。
在財政部、工信部、國家發改委等相關部委的支持下，我們以特案免稅的形式開展試點。經國務院批准，交通部於2007年6月發布《關於實施中資國際會議船舶特案免稅登記政策的公告》，規定自2007年7月1日起至2009年6月30日止，對中資國際航運船舶實施特案免稅政策，在此期間申請辦理由中資外籍轉為中資國籍的船舶，如符合一定的船齡和技術條件等，免徵進口關稅和進口環節增值稅。此後，國家又將中資方便旗船特案減免稅政策的執行截止日期由2009年6月 30日先後延長至2011年6月30日和2015年12月31日。儘管特案免稅登記政策對「中資外籍」船舶回歸國內是一項重大的優惠政策，但多年來的執行效果並不理想。兩年前（2015年）我們做過一個統計分析，2007年7月1日至2014年6月30日的七年間，財政部批准的申請辦理特案免稅登記船舶為174艘、235萬載重噸，實際完成登記的船舶只有30艘、44.97萬載重噸。為什麼會出現這種情況呢？經過委託第三方的調查分析，主要原因可以歸納為以下三個方面：
第一，政策設計層面存在不合理性。根據特案免稅登記政策相關規定，只有在2005年12月31日以前已經在國（境）外登記政策入籍的船舶，才能享受特案免稅登記優惠。這樣就把目前最需要解決的近年來一大批新造大船、高技術等級船舶排除在優惠政策之外了。
第二，變更船舶國籍後企業和個人稅負加重。根據特案免稅登記政策規定，船舶改籍後可以免除進口關稅和進口環節增值稅，但是企業和船員由此必須按照國內企業稅制承擔企業和個人所得稅等相關稅負。
第三，融資環境約束的影響。國際航運業是資本密集型產業，企業的造船資金主要來自銀行貸款。中國自1995年起實行企業貸款統一利率標準，取消了船舶貸款優惠利率政策，國內航運企業在選擇海外金融機構為船舶融資貸款的同時，往往也會在合同中受到船舶登記註冊入籍以及轉讓等方面的限制。
上海市委、市政府對我們的工作非常支持。楊雄市長當時分管交通工作，他對我說，上海在建設國際航運中心過程中，要靠現代港口集疏運和現代航運服務業雙輪驅動，共同推進。現在上海在港口基礎設施建設方面處於領先地位，最好在現代航運服務業中也能有一個亮點、一個凝聚點。他建議，在現代航運服務業方面以國際船舶登記為抓手來帶動航運金融、海事仲裁、船舶管理、船員隊伍建設等相關產業鏈的高度集聚。
在認真總結國際船舶特案免稅登記工作基礎上，我們按照國務院關於研究借鑑航運發達國家（地區）航運支持政策，提高中國航運企業的國際競爭力的要求，充分利用上海自由貿易試驗區組建契機，組織開展了「洋山國際船籍港制度」研究。我們的基本思路有兩條，一是按照境內關外原則，把中國航運企業目前懸掛方便旗的「中資外籍」船舶視作「保稅船舶」，對這類不進入國內市場的國際航行船舶按保稅船舶登記；二是充分發揮上海自由貿易試驗區先行先試政策優勢，在自貿試驗區範圍內先行開展「洋山國際船籍港」試點，進一步提升上海國際航運中心的凝聚效應。我們的探索實踐得到了國家船籍登記和保稅登記主管部門的認可，對5艘船舶按照保稅船舶，以中國洋山港作為國際船籍港進行船舶登記試點。但由於這種做法與國家現行稅收政策不符，所以就停了下來。
通過對國際船籍港的創新實踐探索，我深刻地體會到，在上海國際航運中心建設過程中，對於現代化港口集疏運體系基礎設施，也就是通常被稱為「硬體」的項目來說，可以通過直觀的物理形態進行衡量和評價，而對現代航運服務體系政策體制等軟環境建設來說，是需要一個觀念轉變、制度創新的過程來推動的。
上海組合港工作的創新實踐1995年，我在上海市政府交通辦規劃處掛職，當時國航辦還沒有成立，上海國際航運中心前期規劃工作主要由交通辦規劃處負責。這是我第一次直接參與上海國際航運中心建設工作。當時，上海面臨的形勢也非常嚴峻，一是國際地區環境。周邊日本神戶、韓國釜山、中國臺灣地區高雄港與上海處於「四雄」並立狀態，相互競爭激烈，都想成為東北亞地區的國際貨櫃樞紐港。從港口基礎設施條件來看，其他三個港口水深條件都在15米以上，明顯處於優勢地位，但上海具有廣闊的腹地和雄厚的發展活力，關鍵是如何加快港口基礎設施建設，進一步提高綜合競爭能力。二是國內長三角區域環境。中央要求上海發揮好「一個龍頭、三個中心」功能，服務長三角和長江流域。與此同時，長三角周邊地區也處於一個新的發展時期。特別是寧波港，港口水深條件比上海好，具有明顯的後方優勢。上海港也必須處理好與周邊港口的競爭與合作關係。
相隔20年，2015年12月，我又回到了上海國際航運中心工作崗位，擔任上海組合港辦公室主任。上海組合港作為上海國際航運中心建設的一個重要機構，主要承擔蘇浙滬兩省一市沿海沿江貨櫃港口的統籌規劃、協調發展職能。組合港辦公室主任由交通部委派，我是第四任。曾經聽到過一種說法，如果組合港最初就把兩省一市沿江沿海貨櫃碼頭企業整合為一個集團公司的話，現在就是世界上最大的港口貨櫃企業了。但按照國際航運市場發展規律來看，這未必會是一個成功的實踐。
到任後，我在幾位前任工作的基礎上，在上海組合港工作中作了幾個方面新的實踐探索。一是積極探索跨地區港口資源整合，提升長三角區域港口的組合競爭力。我們積極鼓勵蘇浙滬港口在完成內部港口資源整合的基礎上，加大跨地區資源整合，以資本為紐帶實行聯合，實現合作共贏。二是積極探索推進多式聯運，提高水水中轉比例，推進綠色港口建設。我們現在水水中轉比例不到40％，要更高一些才好。國際轉運，現在有幾種方式：公水聯運、水水聯運和海鐵聯運，水水聯運還分為江、河、海和幹支線。我們積極支持港口企業相互合作，就像拋物線一樣有一個最大值，爭取實現江海直達、幹支直達效益最大化。三是積極構建現代航運服務信息化平臺。現代航運服務業有很大的一塊是信息化的互聯、互通、互享。上海航運交易所在這方面已經作了成功的探索，國際貨櫃運價指數就是一個創新成果。
上海組合港已經走過了20年曆程。在上海國際航運中心建設過程中，組建這樣一個跨行政區域的港口管理機構，其本身就是一種創新實踐的探索。雖然組合港不是一個經濟實體，但通過發揮它統籌規劃、宏觀協調的管理職能，就會對上海國際航運中心建設起到保駕護航的作用。
（本文標題為編者所加）(本文來自澎湃新聞，更多原創資訊請下載「澎湃新聞」APP)