閆衍 袁海霞 汪苑暉
穩增長需求下專項債
新增規模需保持平穩
政策邊際收縮疊加風險累積，專項債新增規模受限。伴隨近幾年專項債的大幅擴容，尤其今年在抗疫情、穩增長需求大幅加大的背景下，新增額度超常規提升，地方政府債務風險有所上升，地方政府專項債務率（專項債務餘額/政府性基金預算收入）也已攀升至100%以上，專項債務風險已不容忽視。與此同時，專項債募投項目迅速攀升，但由於專項債項目存在制度設計、建設運營等方面的不足，項目全生命周期中仍面臨較多風險，例如資金閒置及挪用風險、項目收益不及預期風險等。因此，在後續規模型財政政策邊際收縮疊加專項債務風險、募投項目風險不斷積聚的背景下，專項債的進一步擴容空間有限，且將更加注重質量、從「量」向「質」轉變，減少繼續擴容可能引發的新增風險。
已儲備基建項目趨於飽和但增量項目尚未備足，專項債大幅擴容空間有限。根據審計署報告，2019年新增專項債資金閒置比例較2018年增加，今年專項債的更大規模發行或帶來更高比例的資金閒置，疊加2020年財預94號文提出的「對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途」，一定程度上或反映當前各地已儲備的基建項目已逐步趨於飽和，對於新領域新項目的儲備尚未在較短時間內完全充足，未來專項債或將多用於存量項目，與募投項目數量及規模不匹配的專項債規模或導致債券資金無法「跟著項目走」、繼續出現閒置及挪用風險，因此，2021年新增專項債額度大幅增加空間有限。
基於穩增長及化解隱性債務需要，新增專項債額度不宜大幅下降，需保持平穩。在穩增長需求依然較高、財政政策積極基調延續的背景下，專項債仍將是2021年積極財政的重要著力點，新增額度不宜大幅下降；同時，作為地方政府融資「正門」，發行專項債有利於規範引導債務顯性化，替代融資平臺在基建和公共服務等領域的地方政府融資功能，隱性債務化解需求下新增專項債額度仍需保持一定水平。此外，參考近年來專項債新增額度變化，2019年2.15萬億元新增額度按增速逐年遞減的規律，理論上應在2021年達到3.8萬億元左右的水平，但今年新增額度已超常規提升至該高位，為了避免政策「大起大落」可能導致的潛在問題及風險，2021年新增額度需與2020年規模基本接近，以保障政策實施的連續性及市場運行的穩定性。
2021年新增專項債
額度建議
在穩增長和地方財政支出壓力較大的背景下，專項債依然是2021年積極財政政策的重要著力點。一方面，受政府債務限額增長限制，專項債規模不宜大幅增長；另一方面，基於穩增長和化解隱性債務需要，新增專項債額度也不宜出現大幅下降。建議明年新增專項債額度3.2萬億元左右；同時，為保證存量項目接續資金儘早到位，建議安排萬億左右的提前批額度，並於明年初啟動發行。
從財政赤字率角度看，今年考慮積極財政「三支箭」後的廣義赤字率或達到8.2%，較2019年的5.0%增加3.2個百分點，若2021年規模型財政政策或邊際收縮，例如狹義財政赤字率下降至3%、特別國債暫緩啟用等，廣義財政赤字率或較今年明顯下降至6.1%以下；從歷年赤字率變化看，2018-2020年廣義赤字率均值約為5.7%，考慮到目前穩增長背景下日常財政支出仍有較高需求，2021年廣義赤字率或略高於上述三年均值，對應新增專項債額度需保持在3.2萬億元左右的水平。
與此同時，專項債新增額度的設定還應考慮特定時期的特殊用途。從今年專項債投向結構看，約7%用於疫情防控，在目前國內疫情穩定可控的背景下，明年用於疫情防控的部分或將陸續向其他領域轉移，雖有支持部分存量醫療項目建設的需求，但整體規模或有一定下降；另外，在構建雙循環發展格局的要求下，專項債仍將繼續聚焦基建領域補短板，但考慮到目前專項債拉動基建投資效果並未完全顯現，且已儲備基建項目逐步趨於飽和，明年投向基建的專項債規模或稍低於今年水平；疊加棚改三年計劃臨近收尾，政策逐漸側重推進舊改，專項債支持棚改規模也將出現一定下降，或多用於存量項目；此外，今年有2000億元新增額度用於補充中小銀行資本金，大概率於明年完成發行，考慮到專項債首次注資效果尚待觀察，明年新增額度或不會較快考慮再次補充中小銀行資本金；綜合來看，明年專項債新增額度或較今年水平有一定幅度的下降，或降至3.2萬億元左右。
假定明年專項債新增限額為3.2萬億，同時結合明年名義GDP預計增速10%、預計赤字率3%、國債餘額預計增幅2.28萬億元、新增一般債1萬億元，政府負債率或繼續上升約2個百分點至46.3%左右，但仍未超過國際警戒線及發展中國家水平，債務風險依然可控。
在確定明年專項債額度的基礎上，建議安排萬億提前批新增專項債額度，保障項目資金接續需求。為加快地方債發行和使用進度、提高債券資金使用效率，全國人大常委會授權國務院在2019年1月1日至2022年12月31日，可在當年新增地方債務限額的60%以內提前下達下一年度新增債務限額。若按今年新增額度的60%測算，2021年可提前下達的地方債額度為2.84萬億元，專項債2.25萬億元，一般債0.59萬億元。但基於對今年特殊情況以及明年一季度跨年跨春節供給壓力的考量，2021年提前下達的額度將大概率低於上述測算規模。從發行時點看，由於今年新增專項債於10月完成發行，考慮到額度下達、項目申報、審核、債券發行的全過程耗時較長，因此年內啟動提前批專項債發行的概率較小，大概率於明年初啟動發行、一季度末基本完成發行。因此，結合前述建議的新增專項債額度，並按今年各季度新增專項債發行節奏估算，明年一季度或需完成全年30%左右新增額度的發行，估算2021年提前批新增專項債額度約為1萬億元，與今年一季度發行規模接近，或能較好滿足存量專項債項目資金接續需求，保障增量資金的及時到位。
（閆衍，中誠信國際信用評級有限責任公司董事長、中國人民大學經濟研究所聯席副所長；袁海霞，中誠信國際研究院副院長；汪苑暉，中誠信國際研究院高級研究員。）