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2020年10月，中共十九屆五中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》，建議提出了「實施漸進式延遲法定退休年齡」的規劃目標。
五年前，「十三五」規劃建議明確提出：「出臺漸進式延遲退休年齡政策」，從五年前「出臺政策」到今天「實施政策」，這是一個從決策到實施的過程。
隨著人口平均壽命的不斷延長，人口老齡化已成為一個全球性話題，它涉及到養老負擔的「代際均衡」，與此緊密相關的另一個問題是：如何科學地調整法定退休年齡？
退休早晚，這不僅關係到養老金收支平衡，而且也關係到養老負擔的代際均衡。
01
中外各國法定退休年齡現狀
1935年，美國《社會保障法》頒布，它首次將美國男女法定退休年齡界定為65周歲。儘管如此，1983年美國修訂《社會保障法》，再次決定將男女法定退休年齡從65歲提高至67歲，並且分兩步走：
第一步從2003年至2009年，將男女法定退休年齡從65歲延長至66周歲；第二步再從2021年至2027年，將男女法定退休年齡從66歲延長至67歲。
1951年，中國《勞動保險條例》頒布，其中第15條「養老待遇的規定」，首次將中國男女職工法定退休年齡界定為：女特種工45歲，男特種工55歲，女工人50歲，女幹部55歲，男性60歲。這一退休年齡標準一直使用至今，70年來始終固定不變。
據世界衛生組織統計，2019年美國人口平均壽命為80歲，其中，男性為77.7歲，女性為82.2歲；中國人口平均壽命為76.7歲，其中，男性為74.6歲，女性為79歲。美國人口平均壽命比中國長3.3歲，但其男性退休年齡比中國長6歲，而美國女性退休年齡則比中國女工人長16歲。
隨著世界各國人均壽命不斷延長，老年撫養比正在快速提高。OECD老年撫養比是指年滿65周歲的老年人口佔20-64歲的勞動人口比重，這一公式中的勞動人口的年齡界限與聯合國規定的15-64歲勞動人口的分組統計標準不同。
按OECD標準測算，2020年OECD國家的平均老年撫養比估計為31%，1980年這一指標為20%，2060年估計為58%。由此可見，老年撫養比負擔不斷加重，正是世界各國不斷延長法定退休年齡的主要原因。
事實上，隨著人口老齡化現象日益加劇，延長退休年齡已成為世界大趨勢，其共同特徵主要有三個：第一，男女退休年齡正在走向統一；第二，男女退休年齡正在向65歲以上延長；第三，有獎懲機制的彈性退休制度開始變得更流行。
根據2019年OECD養老金統計報告顯示，在36個OECD國家中，男女正常退休年齡平均值為64歲。其中，法定退休年齡已達到67歲的國家，包括挪威（男女67歲）、義大利（男67歲，女66.6歲）、以色列（男67歲，女62歲）、冰島（男女67歲）。
根據OECD養老金年報顯示，已立法將男女法定退休年齡延長至67歲及以上的國家，包括丹麥（男女74歲）、義大利（男女71.3歲）、荷蘭（男女71.3歲）、愛沙尼亞（男女71歲）、英國（男女68歲）、愛爾蘭（男女68歲）、芬蘭（男女67.9歲）、葡萄牙（男女67.8歲）、澳大利亞（男女67歲）、比利時（男女67歲）、德國（男女67歲）、美國（男女67歲）。
日本是世界上最早踐行「終身僱用制」理念的國家。正是因為世界各國不斷地延長法定退休年齡，才使得「終身僱用制」的構想可能變成社會現實。此外，美國、法國等發達國家也頒布了禁止僱主強制要求僱員退休的法律規定，以此保障「終身僱用制」的推行。在美國，既有80歲的「空姐」，也有90歲的CEO。
02
設立有獎懲機制的彈性退休制度
法定退休年齡是專屬於基本養老保險的一個法律概念。一般地，參保人辦理正常退休手續、領取全額退休金，必須同時滿足兩個基本條件：一是達到法定正常退休年齡；二是達到繳費年限正常要求。這既是領取全額退休金的最低門檻標準，也是一種「多繳多得、長繳多得」的激勵機制。
在美國，養老保險參保人要想正常退休、領取全額退休金，必須同時滿足兩個基本條件：第一，參保人必須達到現行法定退休年齡66周歲；第二，參保人繳費年限至少達到35年。否則，無法獲得全額退休金。
不過，美國實行彈性退休制度，允許提前退休或推遲退休，並同時設定了提前退休的「懲罰標準」，以及推遲退休的「獎勵標準」。
美國基本養老保險參保人提前退休，也設有兩個門檻條件：第一，參保人必須年滿62周歲；第二，參保人繳納社保稅至少已獲得40個積分（理論上相當於繳費滿10年）。如果年滿62歲立即退休，其退休金將在66歲正常退休金的基礎上扣減30%。
不過，按照美國基本養老保險退休金計算公式，如果參保人繳費只有10年就提前退休，那麼，將個人指數化年收入十年加總，先除以35年，再除以12個月，如此計算出來的終身「指數化月平均收入」就會被嚴重攤薄，最終退休金給付就會少得可憐！
在制度設計上，美國鼓勵自願推遲退休。也就是說，當參保人達到法定正常退休年齡時，不辦理退休手續、不領取退休金，而是要繼續工作，則僱主不得強制要求僱員退休，而且推遲退休還有獎勵。
比方，美國法律規定男女推遲退休最大獎勵年齡為70歲，若參保人自願推遲至70周歲退休，其退休金將在66歲正常退休金的基礎上，還可最多追加30%。當然，年滿70周年後，參保人要求繼續工作，並且繼續繳納社保稅，不辦理退休手續、不領取退休金，這時將不再額外獎勵退休金。
與美國類似，法國也是典型的彈性退休制度。2020年2月29日，法國強行通過了退休制度改革法案，主要內容是：繼續維持最早可提前退休年齡為62歲（養老金要作扣減），正常退休年齡為67歲，獲得全額退休金的最低繳費年限為41.5年。
提高基本養老保險最低繳費年限，也是世界各國通行的改革舉措。目前美國最低繳費年限為35年，法國竟高達41.5年！但相比之下，我國設定的基本養老保險最低繳費年限較短，只有15年，尚不及美國的一半！
03
國內兩類延退方案的預期效果分析
目前，國內延退方案主要有兩類主張：一類是多數派，他們主張應該同步延長男女法定退休年齡，最終再逐漸統一男女退休年齡。另一類，則是少數派，他們主張應該優先統一男女退休年齡至60歲，然後，再逐步提高男女退休年齡。我便是後一類觀點的主要倡導者。
很顯然，前一種主張，在現實中操作難度大，阻力更大。作為多數派，比較典型的延遲退休方案是中國社科院提出的。2015年年底，中國社科院在發布的《人口與勞動綠皮書》中建議，從2018年開始實施延遲退休，女性退休年齡每3年延遲1歲，男性退休年齡每6年延遲1歲，直至2045年同時達到65歲。
在這一方案中，至少存在兩大難題很難解決：
第一，目前女性退休年齡檔次太多，差距太大，比方，女特種工45歲退休，女農民60歲退休，二者相差15歲。
第二，如果同步延長男女退休年齡，那麼，當男性退休年齡從60歲延長至61歲時，女農民是否也應從60歲同步延長至61歲？
由此可見，優先同步延長男女退休年齡、最終再過渡到統一男女退休年齡的政策主張，不僅操作複雜、難度大，而且政策阻力會更大。這正是我國退休制度改革緩慢的重要原因。
與此相反，優先統一男女退休年齡的政策主張，操作簡單，老百姓易於理解，易於接受，改革阻力小。不僅如此，它還會產生更為重要的社會效應及政策效果。
首先
優先將男女退休年齡統一至60周歲，既儘快能消除對不同職業女性退休年齡的制度歧視，又能消除男女退休年齡的性別歧視。
其次
優先將男女退休年齡統一至60周歲，至少可以節約數千萬的女性勞動力，這既可對衝人口老齡化帶來的勞動力供給總量的減少，又能客觀上延長社保繳費時間，有利於社保負擔的代際均衡，減輕後代社保繳費壓力。
最後
優先將男女退休年齡統一至60歲，至少可以為我國社區服務及養老服務輸送5000萬左右的家政工人及專業護理，同時有利於緩解我國養老服務人才需求的巨大缺口。
04
中國應優先統一男女退休年齡
大家知道，我國現行基本養老保險制度區分為兩種類型：一是職工基本養老保險制度；二是城鄉居民基本養老保險制度。
前者覆蓋企業、機關、事業單位職工及城鎮靈活就業人員；後者覆蓋對象是年滿16周歲、不在讀（或非全日制學校）、未參加職工基本養老保險的城鄉居民。兩個制度相互補充，共同實行了我國基本養老保險制度「全覆蓋」。
目前我國城鎮男女退休年齡差距明顯過大，女特種工45歲，女工人50歲，男性60歲，城鎮女工人退休普遍太早，而我國女性的平均壽命卻比男性長4.4歲，因此，中國退休年齡改革，當務之急，應該是首先將男女退休年齡統一至60歲，然後再進一步延長。這既有利於制度的統一與公平，也是最符合中國國情的改革路徑。
事實上，我國統一男女退休年齡，已具備了較好的制度基礎。
首先
我國已將城鄉居民基本養老保險參保人的法定退休年齡統一至男女60周歲，這一步改革非常順利。2009年我國建立新型農村養老保險制度，正式將男女農民法定退休年齡統一至60歲；2011年我國建立城鎮居民基本養老保險制度，正式將城鎮居民男女退休年齡統一至60歲。
截止2019年底，我國城鄉居民基本養老保險參保人數53266萬人，其中，實際領取待遇人數16032萬人。也就是說，目前我國5.33億城鄉居民（不論男女）的法定退休年齡均已統一為60歲，這是我國基本養老保險最大的參保人群。
其次
現在可將機關、事業單位全體女職工及企業女幹部的法定退休年齡統一至60歲，主要涉及機關、事業單位全體女職工，大約3000萬人，以及企業女幹部（數量不詳）。這一人群延遲退休的積極性非常高，完全可以從2021年或2022年開始落地實施。
事實上，早在2015年2月16日，中央組織部、人社部聯合發布《關於機關事業單位縣處級女幹部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》，通知規定：自2015年3月1日起，機關正副處級女幹部，事業單位正、副處級女幹部及具有高級職稱的女性專業技術人員，可申請60周歲退休。不過，她們也可以在年滿55歲時自願退休。
如果剔除上述人群，將全國男女法定退休年齡統一至60歲，唯一的難點是企業女工人。截止2019年底，我國職工基本養老保險參保職工31177萬人，如果剔除企業女幹部、機關事業單位有「編制」的女職工，以及全體男職工，按照我國總人口性別比105：100估算，職工基本養老保險實際在職參保的女工人約為1.2億人，約佔目前我國基本養老保險參保人（5.33億+3.12億）的比重為14%，很顯然，將男女退休年齡統一至60歲，僅僅涉及這14%的參保人，主要是女工人。
因此，將男女退休年齡統一至60歲，不僅符合老百姓理解的「少數服從多數」的公平法則，同時也有利於實現勞動權和工作權的男女平等。
為此，我建議，我國應該優先將男女退休年齡統一至60歲，並同步設置有獎懲機制的彈性退休制度，相比優先同步延長男女退休年齡的政策建議，它一定是阻力最小且最具有可操作性的退休制度改革方案。
編輯 | 阿德
作者 |武漢科技大學金融證券研究所所長 董登新教授
文章有刪減
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