導語：
提到特別行政區，大家可能會認為它是我們近代社會的產物和古代歷史根本不沾邊，但是，實際上特別行政區並不是我們這個時代的獨創，早在清朝時期就有了特別行政區。
因為考慮到地域的差異和民族的差異，清朝在蒙古地區、東北地區、新疆地區、西藏地區和西南地區實行不同於行省制度的政策。實質上這些地區就類似於現在的特別行政區。下面我們就來詳細探究一下清朝的「特別行政區」：
一、東北地區――軍府制
在清朝入關之後，東北地區一直被看做是龍興之地。因為從努爾哈赤、皇太極時期女真人就在這裡紮下了根，並且把東北地區看做奪取全國性政權的根據地。等到清軍入關之後，東北地區更是被看作是聖地，沒有政府的準許一般人是不允許向東北地區遷移的。清政府在東北地區主要實行三種制度：
1、軍府制
軍府制度是清政府在東北地區實行的一種主要制度。軍府制實質上是一種軍政合一的制度，一般是由清政府任命將軍駐紮在東北，清政府任命的將軍既是管轄東北的最高軍事將領，同時也是管理東北地區行政事務的地方長官。在軍府制之下主要有盛京將軍、吉林將軍和黑龍江將軍。
盛京將軍――東北地區的土皇帝！盛京將軍的轄區主要包括現在的遼寧一帶，以瀋陽為中心。因為在清軍沒有入關之前，瀋陽地區就是後金的首都，所以地位是非常高的。等到後期雖然清軍入了關，但是仍然派出了重要的大臣留守盛京，而這些留守大臣的頭頭就是盛京將軍。盛京將軍的地位是非常高的，在乾隆33年之前是正一品，基本上就和當朝的宰相一個等級。在乾隆33年以後，乾隆皇帝降低了盛京將軍的頭銜，成為從一品。儘管如此，這樣的官銜放在地方還是非常高的。在東北地區無論是軍事事務還是行政事務，都需要盛京將軍的拍板。盛京將軍在東北地區可以說是土皇帝。太祖天命十年，自東京遷瀋陽，定都於此。太宗天聰八年，尊為盛京宮闕始備，世祖定鼎京師，以盛京為留都。――《大清一統志》
吉林將軍――與沙俄對峙的前線。相比於盛京將軍，吉林將軍的地位要略低。因為畢竟在清軍入關之前盛京是滿洲的首都。吉林地區的地理位置相對偏遠，但是清政府對這一地區仍然十分的重視。在這裡設置了吉林將軍，雖然地位較低但是官銜和盛京將軍是一樣的，都是正一品。在清朝前期和沙俄的一些對峙過程中，吉林將軍的轄區一直是和沙俄對峙的前線。比如雅克薩和尼布楚沙俄修建的這兩座城堡，基本上都是在吉林將軍的轄區之內。而且雅克薩之戰，吉林將軍也派出了軍隊參戰。總體來說吉林將軍的轄區應該是三個將軍中最大的。「東濱大海，西接邊牆，南峙白山，北逾黑水」。即東至大海3000餘裡，指北起鄂霍次克海，南至日本海的海面；西至柳條邊590餘裡，至盛京威遠堡開原界；南至長白山南圖們江、鴨綠江1300餘裡；北逾黑龍江至外興安嶺。――《大清一統志》
黑龍江將軍――為抗擊沙俄而設置。黑龍江將軍的設置要比盛京將軍和吉林將軍晚得多。黑龍江將軍是在康熙20多年設置的，設置的主要目的不同於盛京將軍，設置黑龍江將軍主要是為了抵禦來自沙俄的入侵。在康熙年間沙俄的勢力開始向我國東北地區滲透，為了阻止沙俄勢力的滲透，康熙帝在康熙22年正式設置了黑龍江將軍。雅克薩之戰和尼布楚之戰基本上是由黑龍江將軍率領軍隊抗擊沙俄。黑龍江將軍轄區東至額爾白克河二千二百裡寧古塔界，西至喀爾喀九百餘裡撤陳汗界，南至松花江五百裡寧古塔界，北至外興安嶺三千三百餘裡俄羅斯界，西南至盛京一千八百餘裡，又西南至北京三千三百餘裡。――《中國通史》
2.鄉長和姓長制度
在以前滿洲人生活在東北地區，清政府實行的是軍府制，但是在偏遠地區如黑龍江下遊庫頁島等未入旗籍的少數民族地區，則沿用當地的舊制度，設置鄉長和姓長。基本上就是沿用當地民族地區的政策。就是對東北的偏遠地區有頭有臉的人物給予一定的政治認可。鄉長制度和姓長制度在維護東北偏遠地區的領土方面發揮了重要的作用。是清政府靈活的處理民族地域問題的政策。
3、卡倫制度
所謂卡倫制度就是清政府在黑龍江兩岸和鄂爾古納河設置的一種哨所，建立起常規的巡邊制度。通過卡倫來巡視邊疆，加強對俄國的防範。應對沙俄向東北地區的滲透和幹預。雖然卡倫制度並沒有作為一種正式的國家官職列入清朝的官職系統，但是它對維護邊疆地區的安全也發揮了重要的作用。
二、蒙古地區――札薩克制度（盟旗制度）
清朝在建立之初就一直強調滿蒙同盟關係。對待蒙古地區也採取了一系列的政策支持。清政府在內外蒙古地區均實行札薩克制度，在實行盟旗制度之外，清政府在蒙古地區同樣也實行軍府制。以此來加強中央對蒙古地區的控制和管理。
1、札薩克制度――穩定內外蒙古的政策基礎。
實際上札薩克制度就是由女真人的八旗制度演變而來。清政府為了加強對內外蒙古的控制和管理，推行了扎薩克制度，在這種制度之下，內外蒙古的地方被劃分為盟和旗：
旗――對蒙古封建主的封爵。旗實際上是清政府對歸順清朝的蒙古封建主的一種賞賜。是清政府在考慮蒙古封建主的地位、影響以及對清政府的認同情況下，對這些蒙古封建主做出的一些政治性的賞賜。旗主大多數是世襲之官，他們的官爵可以傳給自己的子孫。而且中央政府對各個旗主的事務也很少進行幹涉，他們有很大的自主性。盟――合數旗而成，是旗的會盟組織。其實盟並不是旗的上一級機構，它只是多個旗的會盟組織。盟對旗有一定的監管作用，盟的長官由中央政府任命，是一種流官並不是世襲制的官員。他沒有權利向各個旗主發號命令，只是一種上傳下達的機構。中央政府通過盟向旗下達指示。聖主如此深仁，臣等恨歸順之晚耳！惟願聖壽萬年，俾臣等仰沐洪恩，長享太平之福。感懷帝德，鹹傾心臣服，願列藩屬。――《平定朔漠方略》
通過扎薩克制度，清政府基本上穩定了內外蒙古的局勢。加強了對內外蒙古的控制和管理，使得蒙古全境納入清政府的統一管轄之下。而且這種制度在當時而言是很適合當時的實際情況，這種制度既能夠維護國家的統一，同時也在一定程度上保全了蒙古封建主的利益，因此收到了很好的效果。
2、軍府制度。
清政府在蒙古地區除了實行札薩克制度之外也實行了軍府制度。如果說扎薩克制度是清政府對蒙古貴族實行的一種懷柔政策的話，那麼軍府制度就是對蒙古勢力實行的一種軍事震懾。兩者相互配合才使得清政府對蒙古的控制其穩固又有利。
內蒙古地區――察哈爾熱河都統、綏遠將軍。察哈爾、熱河都統，是清政府駐紮在內蒙古地區的主要軍事長官。以前內蒙古的主要軍事事務都是由他們負責的，如果有蒙古貴族的叛亂發生，也是有察哈爾、熱河都統出面平定。綏遠將軍則是清政府在內蒙古地區設立的最高軍事長官，綏遠將軍的影響力很大，內蒙古地區一些重大的軍事事務由綏遠將軍最後決定。外蒙古地區――烏裡雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣、庫倫辦事大臣。清政府對外蒙古的控制不像內蒙古那麼強，而且在清朝建立之初外蒙古一直游離在清政府的管轄之外，一直到康熙年間才正式將外蒙古納入自己的版圖。所以為了加強對外蒙古地區的控制，清政府在那裡設立了烏裡雅蘇臺將軍，享有一定的駐兵權利，對外蒙古來說也是一個很大的軍事震懾。
三、新疆地區――伊犁將軍和伯克制度
清政府為了穩定新疆的局勢，可以說是費了不少的周折。從康熙年間，為了打敗策妄阿拉布坦，在新疆地區和它進行了一系列的大戰役。在雍正年間，青海的羅布藏丹增又發動叛亂，清政府又幾經周折才平定了羅布藏丹增的叛亂。在乾隆時，準格爾部和回部又發生了叛亂，乾隆多次對其用兵才平定了叛亂。
降者蔽山而下，聲如奔雷，小和卓本手刃之不能止也，乾隆二十五年，始議於新疆設兵駐守。――《清史稿》
伊犁將軍：伊利是是清政府設置的五大將軍之一。由此可見清政府對新疆地區還是十分重視的，伊利將軍的駐地在惠遠城，在其下設置參贊大臣為輔，主要的職責是總理天山南北路之間的軍事、政治、邊防事務。回部與伊犁相通」「伊犁當勘定之初，為新疆總匯」節制南北兩路，統轄外夷部落，操閱營伍，廣闢屯田 ――《清高宗實錄》
喀什噶爾參贊大臣：除了設置伊犁將軍之外，清政府還在天山南路地區，也就是回部地區，設置了喀什噶爾參贊大臣，以此來節制天山南路各城。「揀選索倫、察哈爾餘丁派往駐防，庶糧餉不致虛糜，而伊等得以及時效用，差操得所，為國家增一勁旅」――《清高宗實錄》
伯克：伯克制度實際上就是清政府對新疆地區實行的一種懷柔政策。伯克由維吾爾貴族衝當，讓他們來管理各層的事物。但是清政府廢除了原有的伯克世襲制，因此伯克也可以隨時升調，他的官職和內地的官制基本相同。「 嘉峪關 外 回部 有十……其舊疆建諸王二，鹹如 蒙古 諸藩，餘則置伯克司之。伯克者，回中長吏也，各視秩有差。」――《嘯亭雜錄·理藩院》
通過上述的三個政策，使得清政府對新疆的控制還是十分牢固的。但是到了清朝中後期的時候，沙俄勢力又開始侵入我國的新疆，左宗棠率領軍隊又收復了新疆，在此之後清政府逐漸認識到了新疆的重要性，因此在新疆設立了行省，中央政府對於新疆的控制進一步加強。
四、西藏地區――駐藏大臣
清政府對西藏地區的管理也是蠻曲折的，從清朝建立之後就試圖將西藏地區納入版圖之內，但是在清朝初年力量比較薄弱的情況下，很難形成對西藏地區的有效控制和管理。而且西藏地區的一部分貴族勢力和策妄阿拉布坦聯合在一起，清政府多次「驅準保藏」，最終在西藏地區設置了駐藏大臣，並且在中央設置了理藩院專門管理西藏等地區的事務，形成了對西藏地區的二元管理機制。
駐藏大臣――清政府駐西藏的最高長官。早在雍正年間就設置了欽差駐西藏辦事大臣，但是雍正年間的駐藏大臣地位比較低，到了乾隆年間清政府提高了駐藏大臣的職權，並且規定駐藏大臣和班禪等的地位平等。西藏地區的行政、軍事、財政長官以及各大寺廟的管事喇嘛都由駐藏大臣進行精選。西藏地區的對外聯繫也是由駐藏大臣全權負責。西藏地方機構的一切收支都是由駐藏大臣核查匯總。今後鄰近各國來西藏的旅客和商人，或達賴喇嘛派往域外人員，須由 該管主腦呈報駐藏大臣衙門籤發路證，並在江孜和定日兩地方新派官兵檢驗。――《欽定藏內善後章程》
金奔巴瓶制度――抽籤決定轉世靈童。在乾隆時期創製了金奔巴瓶制度，這一制度規定在大昭寺內設置一個金奔巴瓶，規定班禪及大呼圖克圖的轉世靈童，必須由眾多的喇嘛當眾在金瓶內抽籤，並且有駐藏大臣或者是理藩院尚書監督確定。這樣就避免了地方上的貴族操縱轉世靈童，同時也加強了中央政府對西藏地區的控制。大皇帝特賜一金瓶，今後遇到尋認靈童時用滿、漢、藏三種文字寫於 籤牌上，放進瓶內，由呼圖克圖和駐藏大臣在大昭寺釋迦佛像前正式掣籤認定。――《欽定藏內善後章程》
通過上述兩種措施之後，清政府對於西藏的控制逐漸增強，並且成功的將西藏納入清朝的版圖之內。清朝對西藏的控制也發展到了駐藏大臣管理西藏地方事務，和清軍駐藏的最高水平。
五、西南地區――土司制度和歸土歸流
清初對苗族以及其他少數民族的統治仍然沿襲元、明時期的土司制度。其實這是中央政府對西南地區的一種妥協退讓的政策。在這種政策之下西南地區的少數民族首領擔任當地的土官。而且他們的官職是世襲的，基本上都是父死子繼。這一制度在實行之初對於建立統一的大一統王朝有很大的積極作用。但是後期這種政策的弊端逐漸暴露出來，逐漸成為威脅中央集權的一種隱患。所以從明朝開始中央政府就開始實行改土歸流。
「查雲南土官多半強豪，所屬苗民悉聽其指使，殘暴橫肆，無所不為。其土官懦弱者，兇惡把目，為害尤甚，不但目無府州，亦並心無督撫。」――《恭謝聖恩，敬陳愚悃事》
在清朝雍正年間，清朝任命鄂爾泰為雲貴總督。開始實行改土歸流，鄂爾泰採取招撫和鎮壓相結合的辦法在少數民族地區廢除土司制度，把世襲制的土司改為中央政府統一任免的流官。此後清政府在原有的土司地區設立府、州、縣。實行與漢族地區相同的制度。將西南地區納入與內地相同的管理制度之下。
總結：清朝採取的「特別行政區政策」對統一多民族國家的鞏固有著重要的積極意義。
正是因為清朝採取了比較積極務實的政策，才使得很多傳統的中原王朝勢力難以到達的一些偏遠地區，正式納入清政府的版圖之內，也由此奠定了我國疆域的基礎。
雖然清政府在邊疆地區採取的眾多政策當中，依然有很多的不足之處。比如在新疆地區採取的伊犁駐藏大臣制度仍然沒有抵抗住沙俄的入侵，使得伊犁地區後來被沙俄所佔領。但是從長遠來看這些政策對於鞏固我國的疆域、多民族統一具有長遠而積極的影響！
參考資料：
《大清一統志》
《中國通史》
《平定朔漠方略》
《清史稿》
《清高宗實錄》
《嘯亭雜錄·理藩院》
《欽定藏內善後章程》
《恭謝聖恩，敬陳愚悃事》