從空中俯瞰美國甘迺迪宇航中心
李明波
美國國會「中國特別工作組」下設的中美科技關係專家小組11月發表了長篇政策報告《如何應對中國的挑戰：美國的技術競爭新戰略》，從中可以看出，美國國內已經開始對川普政府執政期間對華的全面科技封鎖政策進行反思。
隨著大選結果塵埃落定，美國即將迎來政府換屆，而這份報告，或可透露美國未來幾年對華科技政策的新思維。一方面，新政府將強化科技領域的對華「防禦」，從川普時期的一刀切封鎖方式修改為「小院高牆」的精準打擊模式；另一方面，新政府將強化科技領域的對華「進攻」，確保美國在高科技領域的全球地位，確保領先於中國。
「小院高牆」精準策略
2018年10月，「新美國」（New America）智庫高級研究員薩姆·薩克斯率先提出了「小院高牆」的對華科技防禦新策略。「小院高牆」原本是一個軍事防禦概念，最早是指由歐巴馬時期的國防部長羅伯特·蓋茨提出的美國太空防禦戰略。
以薩克斯、洛蘭德·拉斯凱為代表的一批美國學者認為，川普的對華全面科技封鎖猶如在整個高科技領域建立一堵巨大的圍牆，切斷中美高科技領域的一切聯繫，但這樣的效果並不理想。首先，以美國監管機構的現有人力物力，很難有效地進行篩查和阻隔；其次，對華限制也對美國造成附帶損害，因為美國和中國的科技一體化程度遠遠超出了川普政府的評估。中美作為兩個技術領先的大國，已牢牢構築了一個科技創新生態系統，在研究、供應鏈、人才和投資方面，美國也需要來自中國的合作。強行在科技領域將中美分開只會適得其反，甚至可能造成毀滅性結果。
因此，薩克斯認為，在「小院」修建高圍牆有助於監管機構更有效地篩查「小院」範圍內的有害活動，同時減輕對相鄰高技術領域的附帶損害。
經過兩年多時間的學界討論、國會辯論，「小院高牆」策略逐漸成為美國國會推崇的對華科技防禦策略，並在上文提到的報告中被明確採納。報告來源機構中美科技關係工作小組，由來自於美國學術界、工業界和智庫的29名中國問題和科技專家構成，經過長達一年之久的審議和研究後完成了此報告。
報告指出，美國需要闡明與美國國家安全直接相關的特定技術和研究領域（即「小院」），並劃定適當的戰略邊界（即「高牆」）。「小院」內的核心技術，應採取更嚴密更大力度的對華科技封鎖，但對「小院」之外的其他高科技領域，美國可重新對華開放。
不過，「小院」的範圍是什麼，美方目前並沒有一個明確的方案。薩克斯2019年在國會參議院作證時曾提出，符合三大標準的高科技和新興技術應該納入「小院」的管制範圍。中美科技關係工作小組的報告對此表示認同，認為可將這些標準作為進一步討論的起點。這三大標準是：這些技術對軍事至關重要；中國對此技術擁有的知識相對匱乏；美國確實處於該技術發展的前沿。
2020年10月，美國國家安全委員會公布了《關鍵技術和新興技術清單》，共計20大類，包括先進計算、先進的常規武器技術、人機互動、醫療與公共衛生、量子計算、晶片、太空技術等。稍早一點的版本是2018年12月美國商務部工業安全局公布的出口管制類新興技術列表14大類，包括生物技術、人工智慧與機器學習、定位與導航、晶片等。在這兩個版本中，晶片、航空航天、量子計算、人工智慧、數據分析存儲、生物是六個重疊領域，很可能成為美國對華科技防禦的重點領域。
相比「小院」，「高牆」策略是明確的，主要有三大手段：多邊出口管制，限制中國投資美國技術領域，限制中國人進入敏感的實驗室。
2018年，美國制定的《出口管制改革法案》明確提出限制「新興和基礎技術」的出口。但美國發現需要加強多邊出口管制，修改現有的《瓦森納協定》，動員盟國和夥伴國家參與到對中國的高科技封鎖，才能實現既有目標。
在限制中國投資方面，2018年，川普籤署了《外國投資風險審查現代化法案》，該法案允許美國外國投資委員會（CFIUS）審查由中國國家支持的基金對美國新興科技公司的投資，可用「國家安全」的名義否決中國的投資。
此外，美國的大學實驗室等機構將嚴格審查研究人員，禁止中國公民參與「小院」相關領域的科研工作。高校也會採取措施將高度敏感的研究轉移到安全管理更加嚴格的國家實驗室。國會還將要求高等教育機構適當地披露參與敏感技術研究者的個人信息，防止有中國公民可能繞過初始的籤證安全檢查。
美國欲確保科技領先於中國
美國精英階層近年來反覆強調的是，美國在科學領域的成就和全球領導地位，成就了美國今天的繁榮、安全和美國的生活方式。但是，美國在高新技術和關鍵技術領域的領導力面臨著中國越來越強大的挑戰。在美國新版的國家安全戰略報告中，關鍵技術和新興技術被認定是對國家安全至關重要的領域。當前美國最大的擔心是，如果中國在人工智慧、量子技術等關鍵技術上超過美國，美國的國家安全、經濟發展、競爭力和美國的生活方式將會發生重大變化。
因此，美國接下來的對華科技政策不僅是簡單的防禦作戰，還要有進攻作戰。美國將力爭確保聯邦政府繼續發揮在高新技術和關鍵技術領域的領導作用，加大研究投資、促進私營部門的夥伴關係、加強政策創新，減少監管障礙。根據美國國會中國特別工作組的政策報告，美國對華科技重點進攻領域將是人工智慧、5G無線通信、量子信息科學、無人駕駛汽車、網絡安全和生物技術。
同時，美國政府為繼續維持對中國的創新優勢，將加大資金投入培養一支有競爭力的美國本土人才隊伍。
美國國內相關研究發現，美國本土學生準備申請科學、技術、工程、數學（STEM）等相關學科學位的人數持續萎縮。過去幾十年來，大學費用的上漲速度也超過通貨膨脹，從而增加了學生承擔債務的風險。在美國就業市場，科學、技術、工程、數學等專業學生的就業率和薪資水平並不高。美國政府意識到，必須加大資金扶持力度，為這些專業的本國學生提供更多獎學金，在就業市場聯邦政府與州政府、僱主們合作，為員工提供更多的繼續教育培訓機會，提高美國勞動力人才的科學、技術、工程、數學能力。
分析人士比較一致的觀點是，拜登新政府上臺後，中美關係可能在戰略層面趨於穩定，但雙方在技術領域更深層次的衝突並不會停止。針對美國對華科技政策新思路，中國必須高度重視，認真準備應對。
要指出的是，美國的對華科技政策新思維雖然不會從根本上改變其對華科技競爭的戰略，但其競爭的範圍、方式和邏輯都會與川普政府有所不同，中國在兩國科技領域的競合中仍然存在大量可作為的空間。
（作者系華南理工大學公共政策研究院傳播中心主任）
來源：2020年12月23日出版的《環球》雜誌 第26期