本文原載於《歷史教學(下半月刊)》2018年第6期，摘要及注釋從略，引用需參考原文。
明清時期天津地域型政區研究
王培利
所謂地域型政區，就是城鄉不分，「城鄉合治」的一種政區類型。中國漫長的封建社會，小農經濟是主要的經濟形式，國家為了統治的需要，實行「重農輕商」的政策，工商業主要集中於城鎮，「城鄉合治」的地域型政區成為國家控制城鎮的有效的行政區劃方式。中國封建社會時期只有城鎮沒有城市，「20世紀初期開始將市作為行政建制而設立」，城鎮被完全納入到「城鄉合治」網絡之中。地域型政區中的城鎮，沒有行政區劃上的獨立性，地位不突出。地域型政區內人口主要是農業人口，呈分散分布狀態，「人口的非農化和聚集程度都很低，生產力呈面狀分布特徵。商品經濟很不發達，區域經濟呈穩態結構特徵」。
當然，封建社會也有「城鄉之分」，但這純粹是從經濟與地理意義而言。若從作為國家上層建築——行政區劃來看，仍然是實行「城鄉合治」的方式，也就是地域型政區，這些城鎮乃至規模較大城鎮，不具備獨立政區的基本要素和本質特徵，當然也就不可能設立專門的管理機構和行政區域，「直到明清時期，城市發展雖相當興盛，但也都是地域型區劃的附屬物」。
天津的地域型政區源自軍事型政區——天津衛。在明清兩朝，天津地域型政區由確立到發展，是經濟、政治、文化地位提高的必然結果，不但完成了從軍事城堡向行政區劃的轉變，也為近代天津由地域型政區向城市型政區的過渡打下了基礎。行政區劃的迅速發展，可以折射出天津的重要性，獲得了其他城市不可比擬的發展機會和空間。
一、地域型政區的確立與發展
天津是漕運的重要中轉站，又是拱衛北京的門戶。明代中葉以後，天津因漕運而發展起來，行政事務越來越多，但軍事城堡——天津衛，其管理系統簡單也不全面，不能很好地完成日益龐雜的漕運任務。由此，明廷開始在天津設置文職衙署，出現文武衙署並存情況，天津軍事型區劃特色越來越淡，必然由軍事管理向行政管理過渡。如表1所示，明弘治朝之前天津設置的衙署以武職居多，說明軍事色彩濃，隨後文職衙署開始設置，尤其在萬曆以後，文職衙署的設置開始增多，並逐漸超過武職衙署。
表1：明代天津衙署設置情況統計
資料來源：天津市地方志編修委員會編著：《天津通志·舊志點校卷》（下），天津：南開大學出版社，2001年。
天津由軍事型政區轉變為地域型政區大致經歷了以下幾個階段：純軍事堡壘（永樂到成化年間）—軍事型政區為主，地域型政區出現（弘治到萬曆中期）—地域型政區進一步發展（萬曆中期到清雍正三年）—地域型政區正式確立（清雍正三年）。這是天津地域型政區從出現到發展再到確立的大致過程。下面詳細論述。
第一，地域型政區的肇始——天津道整飭副使。天津城內有天津衛、天津左衛、天津右衛。三衛及其官長，爭權奪利，遇事則推諉扯皮，究其原因，主要是長官級別一致，同處一城，且互不統屬，使得天津衛城的管理不善，以致「顧乏帑積，勢不可猝辦」。天津作為「密邇神京」的漕運重地和中轉中心，三衛的混亂管理狀態必然使天津衛城出現某種失控現象，最高當局開始關注並著手解決這個問題。弘治三年（1490年），刑部左侍郎白昂向明最高當局提議：「弘治辛亥，用廷臣議，始於山東按察司員外置副使，以璽書命之，使整飭兵備於天津」，遂於弘治五年維修衛城，「自城壕起東至大道，南至王千戶莊，西至稍直口大道，北至馬家口。南北長十裡，東西闊八裡，軍民開種，照數納糧，舊為豪右所據。弘治五年修城，奏復之，每年抽分蘆葦並收子粒共計價銀貳佰伍拾餘兩，收儲在官，均之造磚」。可見，天津道整飭副使不但有軍事職責，也有行政職責了。此後，天津城的管理權開始統一，軍民也由此分治，剝奪了三衛的行政大權。
「天津道整飭副使的設立，是天津城市由軍事管理體制向行政管理體制過渡的開始」，也即由軍事型區劃向地域型區劃的過渡。
第二，地域型政區的進一步發展——天津巡撫的設置。明朝建立之初，沿襲元的制度。明朝的督撫制度規定使省的行政長官集地方軍、政、司法、財政大權於一身。但這種制度，有可能使地方勢力做大，進而挑戰中央政權的權威，由此引起了中央政權的不安，中央希望皇權集中而地方政權相對分散。因此，「洪武九年，朱元璋廢除行省制度，行省內原有的權力一分為三：都指揮使司、承宣布政使司、按察使司」，分管兵、刑、錢穀職責。地方權力的削弱，再也不可能危及中央權威，矛盾得到解決。但新的三司制度一如三衛：級別相同，職責互不統屬，三足鼎立，分歧與扯皮遠大於合作。行政管理效率並沒有提高，制度上更有重大缺陷，地方上如有安全、盜匪、漕運等突發事件，不利於及時解決，易引發更大的損失和矛盾。
宣德以後，階級矛盾和民族矛盾日益尖銳，若地方突發事件得不到及時、合理的解決，矛盾會愈演愈烈。為了協調三司，統一事權，有效管理地方，明廷派遣「總督」「巡撫」等高官（均為一二品大員職銜）到各省，成為集軍務、察吏、治民大權於一身的封疆大吏。特別指出的是，明朝的「督撫」不是地方的最高長官，而始終是「差」，是「京官」，任命權在中央。這一點有別於元代，元代行省的最高長官是地方官。這樣，明朝中央既集中了權力又提高了各省的管理效率，有利於解決各種矛盾。
督撫取代了布政使司，但督撫轄區未能成為正式行政區，是一種過渡形態。
萬曆二十五年（1597年），日本14萬大軍侵略朝鮮，朝鮮向明求救，明中央派軍隊與朝鮮軍隊一起抗擊日軍。同年，明朝設置了天津巡撫，既鞏固天津地方，又支援前線，防備日軍「北犯中國」。
天津巡撫的職權和轄區經歷了三個沿革階段。第一階段，「萬曆二十五年自保定巡撫析置，專飾海防，但無陸上轄區」；第二階段，「復置時，割保定巡撫轄區之河間府，順天巡撫轄區之武清、寶坻二縣，永平府之灤州、樂亭縣以及沿海島嶼為其轄區」，統管地方大權，也有陸上轄區；第三個階段，「崇禎四年因置山永巡撫，灤州、樂亭別屬之」，轄區內縮，僅轄河間一府。
天津巡撫的設置標誌著天津地域型政區的進一步發展，在政區沿革史上是一個重要的歷程，也促進了天津城鎮的發展。
首先，天津巡撫除負有拱衛京師的重任外，還總攬轄區內的治民、軍事、察吏、財政、司法大權。
其次，天津巡撫轄區既有軍事防區的性質，也具有某些地域型政區的特點，是介於二者之間的過渡形式。天津佔盡交通便利，漕運中心，衛戍首都的大門，經濟、軍事地位日見其隆，在設置巡撫以前，天津三衛是軍事據點，但在行政區劃上卻歸屬河間府，沒有什麼行政地位，不能夠完全發揮其功能。
設巡撫後，天津的地位迅速轉換和提高，一躍而成為一級政區的中心。雖然天津巡撫只存在了二十幾年，但卻促進了地域型政區的發展，承前啟後，對天津以後設置縣、州、直隸州、府等地域型區劃影響很大。
第三，地域型政區正式確立——天津州的設置。隨著人口增多，經濟發展，社會政治地位的提高和文化進一步繁榮，天津的全面發展需要更換掉舊的區劃和管理方式。例如，從外觀看，天津衛城是完整的，但在行政上卻分割管理，靜海縣管轄西門、南門；武清縣轄北門、東門；城內是軍事管轄區。天津衛城界於兩縣之間，「雖有衛備之官，而無屯田之軍，納糧當差，與民一體。現在改設衛為州，實為畫一，但天津所管屯莊，俱在各州縣，遠有三四百裡不等，津城附近，反無統屬」，遇有突發事件，無法及時有效應對。
這種分割管理的狀況，使行政管理扯皮推諉，不能有效整合行政資源，效率不高。為了解決這些問題，提高行政效率，再加之天津道整飭副使與天津巡撫先後設立，天津地域型政區完成了從肇始、進一步發展的過程，正式確立也就提上日程了。雍正三年（1725年），清政府撤銷天津衛，設置天津州，隸屬河間府。
州的設立標誌著天津地域型政區的正式確立。整個明代，天津先後所設三衛共處一城，是軍事城堡。衛是軍事單位，州是正式的行政區劃。清代的「州」沿襲明代，根據隸屬關係分為兩類，一類為直隸州（隸屬於布政使司），另一類稱散州、屬州（隸屬於府），天津州屬於後者，是正式的行政建制，當然也有自己的轄區——地域型政區。設天津州，由原來的軍事型區劃正式過渡為行政區劃。
雖然設置了天津州，州的治所——天津城沒有改變「分割管理」的狀態：靜海縣管轄州城的西門外和南門外；武清縣管轄州城的北門外和東門外絕大部分地區，只有南運河南岸和海河西南的一隅之地屬天津州。最初，雖然設置了天津州，但沒有明確州的轄境，州城內部多頭管理，混亂依舊。雍正三年九月，天津升為直隸州，直隸州的行政層序與府同，惟無附郭縣，轄武清、靜海、青縣，「經界整齊，設施便利，既無鞭長不及之虞，亦無臨封掣肘之患」。
第四，地域型政區的完善——從天津府到北洋大臣。在改為直隸州以後，直隸總督唐執玉又提出建議：「天津以水陸通衢，五方雜處，事務繁多，請昇州為府。」雍正九年，設天津府，附廓置天津縣，轄天津、靜海、青縣、南皮、滄州、鹽山、慶雲等6縣1州。天津府的設置，把明初沿襲下來的河間府一分為二，即河間府和天津府，府界「東至渤海，西至順天府霸州，南界山東武定樂陵縣，北界順天府的寶坻縣，東北、西北界順天府的寧海縣、東安縣，西南界河間府的東光縣。當時主要向南、東南西南發展，東南最遠160公裡，西南125公裡，正南130公裡」。
天津府、縣同處一城。天津府衙設在城內北門裡大儀門內，府的職權是管理租稅、裁判、治安、教育等事務和對州、縣進行管理。縣衙設在城內水月庵，主官為知縣，主要職權為裁判、租稅徵收、治安監獄、教育、賑恤、河務和對村鎮進行監督。
天津的地位進一步提高，漕運和鹽業發達、海口物資吞吐量大，為了有效管理，清廷在此設立了很多專業機構。例如，為了巡理河間、天津2府18縣的河務和漕糧，將河道總督從濟寧移到天津；為了督察、審理和巡視一切鹽務事項，將長蘆鹽運使、長蘆巡鹽御史和鈔關衙署移到天津。
經過了三百多年，天津完成了從軍事型區劃天津衛到地域型區劃州的過渡。僅僅用了六年，天津就由州升級為府，成為地區的政治中心。
1860年以後，天津成為西方列強經濟上盤剝內地、政治上控制中央政府的橋頭堡，地位的重要性不言而喻，近代天津由此得到畸形的發展和繁榮，很快成為中國北方經濟中心。開埠後，天津設立了租界。到20世紀初共有八國租界，且均設立了領事館。加之距離北京較近，很多外國人聚居於此，天津由此成為重要的「涉外」地區。總理各國事務衙門在天津設立分支機構，處理「夷務」；天津也成為洋務運動以及「新政」的中心，中央機構在此設立局所。當時，很多朝廷大員聚集於此，官署林立。由此可見，天津不僅是府、縣衙署的所在地，更是清朝對外交涉、辦理洋務以及推行新政的中心，其政治地位無出其右者。
1861年1月，清政府在天津設立辦理三口通商大臣，「三口通商大臣改北洋通商大臣，五口通商大臣改南洋通商大臣，分別由兩個地位最為重要的地方大員——直隸總督和兩江總督兼任。後來名頭甚響的北洋，就來自這個直隸總督兼任的北洋大臣」。主要管理天津、牛莊及登州三口。
1870年，由於交涉「天津教案」不利，設立北洋大臣三口通商大臣被裁撤，「著照所議，三口通商大臣一缺即行裁撤，所有洋務、海防各事宜，著歸直隸總督經營」。直隸總督兼領北洋通商大臣之後，「每年自仲春駐津門，至十月冰凍後，輪船停行，無復往來交涉事件，即回保定節署度歲」。保定和天津遂成直隸省的兩個政治中心，俗稱「雙省會」，但情況又發生了變化，「臣複查李鴻章移督直隸，長駐天津行館，從容擘畫」。李鴻章常駐天津後，一些複雜問題得到解決。又都統衙門改為海關道，「專管中外交涉事件及新、鈔兩關稅務，仍住天津府」。
城內外有天津府、縣、直隸總督、兵備道、海關道、鹽運使等重要機構，政治地位遠超保定；同時，天津還分擔了首都的外交功能，成為僅次於首都的政治中心。
綜上無不說明，天津地域型政區進一步完善成熟。
二、地域型政區的管理
地域型政區管理的重要特徵就是「城鄉合治」，從州的設置到保甲制度的出現，天津的管理模式具有歷史代表性。
1.清初天津行政管理敘略
清前期三衛如故。順治二年（1645年），清廷將指揮掌印改為守備，部頒衛印三枚，將世襲的天津衛守備改革為部選，合併三衛後，部選成為慣例。隨後調整了衛城的管理體制，「民事則由巡、道、同知任之；武事由總兵、參將、遊擊任之；課賦由戶曹、鹽政任之；衛官雖具事權不屬矣」。初破堅冰，天津的行政管理出現萌芽。
天津州設置，衛屬各官均裁撤。設知州隸目各1人，改軍事性質的天津道、三衛管河千總分別為河道、三所管河千總。
設府置縣後，府縣治同城，知府、知縣，分管各自轄境內的行政、司法、治安；分設府學、縣學分管不同層級的教育，教諭和訓導；天津河道為巡道，巡理河間、天津2府18縣。
雍正四年，清廷選派滿蒙兵駐守天津海口；又設天津理事同知。全國設海防同知14員，天津居其一。
在天津府，鎮管轄地方駐軍，設總兵1人，轄河間與大沽2協、務關10營、本標左右2營和四黨口營。其中，務關10營中的天津城守備負責府城的軍事防衛；總兵負責四門的啟閉則。
道光二年（1822年），清廷命直隸總督修築土堡，召集團練，共18堡，每堡兵30～60不等；以此為基礎，在關廂內外設21個義民局。後又設立鄉甲局，局長為一公派微職，處理地方瑣事。義民局和鄉甲局實是地方半官方的社會管理系統。
2.社會基層的管理——保甲制度
保甲制度源自鄉裡制度，封建王朝採用保甲制度加強對社會基層的控制和管理，秦代「秦制，大率十裡一亭，十亭一鄉」，「秦置鄉三老，漢增置縣三老」，社會的基層生產是整個社會的發展和進步的基礎，「豈非鄉治而國治，國治而天下治乎」。
明制，裡甲制主要是管理戶籍、資產調查、調解糾紛、督促生產。城裡設坊，近城設廂，每裡110戶，10戶設1甲長，10戶為1甲，選1戶為甲首，10年任期。清初襲明制，順治年間裡甲制設有：總甲、裡社、裡甲、圖保等。康熙、雍正、乾隆三代的改革，日臻完備。
順治初的裡甲制全面推行，其職責是調查田糧丁數，編制賦役冊。設坊廂裡正、坊廂長，後改為總甲制，100甲設1總甲，開始連坐。康乾時期又有沿革：州、縣城鄉10戶立1牌頭，10牌立1甲頭，10甲立1保長。乾隆四十七年（1728年），保甲制在全國完全施行。
第一次鴉片戰爭前後，內憂外患，強化了保甲制度，「恐有不安分之人，從中作亂，協助外敵」。道光二十二年，天津推行保甲制度，編入保甲的不但包含居民、鋪戶、店寓，也包含寺觀。城內外有20保，沿河村莊共有60保，每保設1個義民局，也稱團練，平時各安本業，每月訓練或者報導一次，閒暇時自行組織操練，有事時則可以保一方平安。每個義民局百人不等，設1總頭總管所有大頭，1大頭管5小頭，1小頭管轄10人。
第二年，天津道頒布《設立義民局告示條規》，「此局之人不得攙入彼局，恐越界滋事也，倚眾滋事者赴官稟究」。乃為道光版的「攘外必先安內」。
道光二十六年，直隸布政使署編成《津門保甲圖說》，共2函12冊，含80保及所轄戶數、成份、人口等，欲使保甲制「實之以行，持之以久」。
鹹豐八年（1858年），天津道舉辦「團練」，設「團練總局」，下轄80個分局，「團練」「鋪勇」的主要任務就是分晝夜巡防，「肅清內地、鎮定人心。」
光緒二十六年，即1900年7月22日，八國聯軍成立「都統衙門」，都統衙門是軍事殖民機構，它的設置嚴重衝擊了天津的傳統制度，在天津大肆擴大地盤，保甲制名存實亡。
三、地域型政區演變的原因及特點
地域型政區發展的原因有二：
首先，政治中心城鎮優先發展因素。經濟的、政治的、文化的、社會心理的等多元因素，使得明清兩朝「即一個城市的發展規模和發展速度與其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，規模越大，發展速度就越快；反之，政治行政地位越低的城市，規模越小，發展速度就越慢」。
天津政治地位的高低與其地域型政區的發展規模和發展速度成正比，天津的政治地位高，而且是重要的漕運中心，工商業發達，地域型政區萌芽、發展以及確立就很迅速了。
其次，區位因素。天津具有優越的自然地理區位，瀕臨大海，重要的運河樞紐，航運發達；又是首都的門戶。為了保證首都的安全，軍隊駐紮天津；同時，首都上百萬人的物質供應主要由天津漕運承擔，明中葉「漕船和商船每年至少可把100萬石以上的南方貨物運到北方」。清時期每年通過漕運到天津的物資達到150萬石左右；天津要強化各項服務功能，而地域型政區比軍事堡壘更能完成服務和拱衛首都的任務，北京為了自己的安全、經濟等，也要迅速發展天津，天津地域型政區快速發展也就成為必然。
明清兩朝，天津地域型政區發展具備以下特點：
第一，受到政治、行政功能的影響。天津是北京的門戶，也是區域的中心，再加上與北京的特殊關係，天津的政治功能一路走高，為了加強對社會的控制、加強專制統治，天津城內的統治機構林立。政治功能的提高與地域型政區發展快速是一致的。
第二，不穩定性。天津的地域型政區經常變化、調整，11年內設天津三衛；由軍事城堡到地域型政區用了68年；6年內由天津州升為天津府。
第三，封閉性。天津呈現出城內布局封閉性和外部區域聯繫封閉性的特徵。城內分治管理，一條街道兩側，分屬不同的鄉甲局管轄。城外，靜海縣轄南門外和西門外，武清縣轄北門外和東門外。州縣之間，行政區劃是一堵無形的牆，溝通較少，各自為政。
綜上所述，天津的地位日益重要促使了天津地域型政區的迅速轉換。明清時期是天津地域型政區出現和發展的時期，特殊的區位、複雜的國內外關係以及政治經濟文化諸因素的影響，都把天津推上了歷史舞臺，這為天津由地域型政區向城市型政區的轉型乃至市制的確立打下了基礎。