2020年的春節註定是個不平凡的節日，在當下疫情肆虐的時節，每個人都宅在家裡，閒睱之餘惡補新冠肺炎的醫學知識，並時刻關注全國和其所在城市的疫情動態。當我們從政府和媒體公開的信息獲知自己與被確診的患者曾經同處一室時，難免會產生複雜的矛盾情緒。有利的一面是，我們可以通過查詢這樣的公開信息知道自己是否有感染的風險，方便及時採取相應的防護措施。不利的一面是，我們不免擔心自己的個人信息是否也會進入大數據而被公之於眾。不能否認，疫情之下，公眾有獲悉病患相關信息的知情權以保護個人健康權益，但與此同時是否願意將個人信息展示在他人面前？作為法律人不禁會產生這樣的思考，即當公眾的知情權與個人的隱私權發生權利衝突時，作為公法領域的知情權對私法領域的隱私權的限制邊界當如何劃定？筆者就此問題談談自己的看法。
一、什麼是個人信息
個人信息是指以數據或者其他方式記錄的，能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動情況的信息。包括個人姓名、住址、出生日期、身份證號碼、醫療記錄、個人生物識別信息、私人信件、人事記錄、犯罪記錄、照片、帳號密碼、財產狀況、行蹤軌跡、網際網路瀏覽歷史、搜索歷史等等。個人信息涵蓋的內容會隨著網際網路環境、信息技術的快速發展而不斷增加。從以上列舉的信息內容不難看出，個人信息大體上可以分為兩類，一類是用來識別個人身份的信息，另一類是識別個人活動的信息。上述兩類信息，有些屬於涉及個人私生活的敏感信息，是個人不願意公開的內容，這部分信息就構成了個人隱私。
二、個人信息保護的隱私權與信息公開中公眾知情權的權利衝突及邊界
現代社會的隱私權是指權利主體能夠控制其個人信息流動的權利。知情權是個人對公共事務及與自己有關或感興趣的事務接近和了解的權利。每個人既希望自己的個人信息不被洩露，同時作為社會成員的一分子，又希望可以知悉更多的信息以滿足自身需求。在對個人信息保護和利用中，政府具有管理者和利用者的雙重身份: 一方面，政府為了滿足公共管理之目的，應當獲得收集整理和儲存必要個人信息的權力；另一方面，政府作為社會管理和社會福利的承擔者，其行使公共安全、公共管理的職能離不開對個人信息的掌握和利用。為實現公眾對政府的監督，政府需要將其掌握的信息向社會公開，以滿足公眾的知情權。2019年4月3日修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》第十五條規定:「涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開」。該條的前半句規定政府公開信息的範圍不包括個人隱私，後半句賦予政府一定的裁量權，以公共利益為由予以公開個人隱私。該條款建立了個人隱私信息公開的例外製度，旨在平衡公眾知情權和個人隱私權。但是該條款並未清晰地規定，作為目的的公共利益與作為手段的公開個人隱私之間應當劃定怎樣的邊界，知情權對隱私權的幹涉才具有合理性。
從目前法律技術的角度看，當個人信息的隱私權與公共利益的知情權發生權利衝突時，一般會按照比例原則，在保護個人權利與維護公共利益之間尋求一個平衡點。遵循這一思路，我們先嘗試將個人信息與公共利益做個層級劃分。[1]
1、個人信息保護的層級劃分
如前文所述，個人信息是一系列指向特定主體的各種不同信息的集合，這些信息與特定人之間的關聯性、指向性，我們稱之為識別性。識別風險越大，識別後果對個人的影響越嚴重，該隱私信息的保護階層就應當越高。對個人隱私信息的保護可以劃分為三個層級。第一層級，是只能由個人獨享的信息，比如個人生物識別信息、醫療記錄、帳號密碼、財產狀況、行蹤軌跡等。此類信息涉及個人財產安全、人身安全、私密安全，應該給予最高強度的保護。第二層級，是能夠識別特定人的信息，比如性別、身高、婚姻狀況、犯罪記錄、社會關係、學歷、工作經歷等。此類信息容易鎖定特定個人，應當給予中等強度的保護。第三層級，是用於聯絡個人的信息，比如電話、郵箱、社交帳號等，此類信息具有社交特色，權利主體一般會主動向特定人公開，因此可給予較弱的保護。
2、公共利益的層級劃分
公共利益，是能夠滿足一定範圍內所有人生存、享受和發展，具有公共效用的資源和條件。在現代社會，行政法的主要目的是實現公共利益的最大化。在政府信息公開領域，公共利益成為公開還是不公開信息的決定性因素。德國聯邦憲法法院在藥店判決中將公共利益區分為一般公益、重要公益和極端重要的公益。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二十條、二十一條規定政府應當公開的信息，可以分為以下三種類型[2]：第一類，涉及公共財政資金的收取、管理和使用。第二類，行政行為信息，包括行政收費、政府採購、行政許可、重大建設項目、徵收或者徵用等行政權力運行和公共資源配置信息。第三類，突發事件應對、環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品產品質量等關係公共安全和公共健康的信息。上述公開信息中，能夠折射出來的公共利益首先表現在公共健康、公共安全和環境保護上，因為這是些涉及人類生命權、健康權的最基本權利，這樣的公共利益可歸為極端重要的公共利益。其次，涉及社會經濟發展運行、公共基礎設施建設的公共利益為重要公共利益。最後，涉及公民監督政府職能運行、公共資源配置、參與社會生活管理的屬於一般公共利益。
通過以上對個人隱私信息與公共利益不同層次的劃分，我們為公法領域的知情權幹涉私法領域的隱私權劃定限制邊界就有了可操作性。即：個人隱私信息的保護層級越高，作為公開該信息事由的公共利益重要性越高。對於涉及個人財產安全、人身安全、私密安全的第一層級信息（比如個人生物識別信息、醫療記錄、帳號密碼、財產狀況、行蹤軌跡等），由於保護強度最高，那麼只有涉及公共健康、公共安全、環境保護的極端重要公共利益，才能成為該信息不公開的例外；涉及識別特定個人的第二層級信息（性別、身高、婚姻狀況、犯罪記錄、社會關係、學歷、工作經歷），保護強度中等，可由涉及社會經濟發展運行、公共基礎設施建設的重要公共利益，成為上述個人信息不公開的例外；對用於聯絡個人的第三層級信息（電話、郵箱、社交帳號），其保護強度較弱，一般公共利益皆可成為不公開該信息的例外。
三、疫情之下，政府公開個人信息的邊界
經國務院批准，國家衛生健康委決定將新型冠狀病毒感染的肺炎納入法定乙類傳染病，並採取甲類傳染病的預防、控制措施。本次疫情屬於突發公共衛生事件，是能夠嚴重損害社會公眾健康的重大傳染病疫情。由於該疫情傳播的病毒屬於新發病毒，在疫情爆發之時，衛生部門對該病毒的傳染源、傳播途徑、傳播強度、是否變異等尚未掌握，因此政府為了防止疫情擴散，將確診感染病人的相關個人信息公之於社會，有利於公眾知悉自己是否有被感染的風險，以便及時採取有效的自我防護措施。這是維護廣大群眾生命健康安全的公共利益的需要，也是政府履行社會管理的職能所在。
我國《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》都確立了「傳染病疫情信息公布制度」，授權政府在維護公共健康安全這樣極端重要的公共利益時，可以公開必要的個人信息。但同時，《傳染病防治法》第十二條、第六十八條也明確規定了不得洩露涉及個人隱私的有關信息。這就帶來一個問題，公開個人信息的範圍如何掌握，才不算洩露個人隱私。筆者認為，既然法律規定公共利益作為個人信息不公開的例外，已使得個人隱私權的有限空間逐步縮小，為防止政府信息公開對個人隱私的過度侵擾，依照比例原則，在公開個人信息時，還應當考慮兩個要素：1、個人隱私信息的公開相對於公共利益而言是否必要；2、是否採用了最緩和的手段來實現公開之目的。
圍繞保障公眾健康安全的公共利益之目的，結合上述兩個要素，對疫情之下，如何掌握公開個人信息的範圍做如下分析：
1、公開主體的範圍。本次疫情官方統計數據包括確診病例、疑似病例、治癒病例、死亡病例。由於後兩個病例與第一個病例相關，不另作分析。公開確診病例的個人信息，有利於公眾知悉自己是否曾接觸過病人，是否有被感染的風險，以便採取自我防護的措施。因此公開此類病人的個人信息能夠達到公開目的之必要。但疑似病人的個人信息是否也應公開？筆者認為由於該類病人在未確診之前，就公開其個人信息，會使他們遭受公眾的疏遠和防範，面臨社會偏見的風險。如果病人將來沒有確診，會因個人信息被公開而造成融入正常生活成本的提高。況且隨著技術的進步，確診等待時間已縮至一天，待該類病人確診之後再公開其個人信息也為時不晚。因此，公開疑似病人的個人信息並未構成公開目的之必要，該類病人的個人信息不應屬於公開範圍。
2、公開信息的範圍。即使是保護強度最高的第一層級個人信息，如無達到公開目的之必要，也無需公開。那麼，哪些個人信息屬於必要公開的信息呢？筆者認為有以下兩類，一是病人的經常居住地；二是病人的行動軌跡。其必要性在於，確保政府相關部門有針對性地收集接觸人群信息，防止疫情的擴散。同時，公眾通過上述信息能夠知悉自己是否與病人有過接觸的可能，如是，可儘早採取相應措施，也可在出現症狀時及時判斷就診。這些信息的公開均有利於保障公共健康的公共利益最大化。至于姓名，其雖是識別性最強的個人信息，但由於公眾只關注自己是否有感染的危險，無需知曉特定人之必要，且不符合最緩和的手段之要素，因此無需公開該信息。
面對突如其來的疫情，在我們對病毒攜帶者保持警惕的同時，又不願意看到病人大量的個人信息被洩露，這讓法律人陷入了隱私權與知情權的兩難境地。筆者認為，作為私法領域的個人信息，不公開是原則。而作為公法領域的知情權，對私權的幹涉一定要有清晰的邊界。可公開的個人信息範圍越清晰，公共利益的判斷標準、可度量性越明確，越有利於對兩者進行權衡，信息公開的範圍和邊界越好把握。期待立法對此做出更清晰的規範。
參考文獻
[1]蔡星月.《個人隱私信息公開豁免的雙重界限》.《行政法學研究》，2019年第3期。
[2]王敬波.《政府信息公開中的公共利益衡量》.《中國社會科學》，2014年第9期。
北京大成（鄭州）律師事務所趙磊律師
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