兩部門出臺《系統重要性銀行評估辦法》建立系統重要性銀行評估與識別機制
發布時間：2020-12-11 09:51 星期五
來源：法治日報——法制網
□ 法治日報全媒體記者 周芬棉
為防範金融風險，識別出我國系統重要性銀行，並對其進行差異化監管，依據《關於完善系統重要性金融機構監管的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），人民銀行會同銀保監會日前出臺《系統重要性銀行評估辦法》(以下簡稱《評估辦法》)，完善我國系統重要性金融機構監管框架，建立系統重要性銀行評估與識別機制。
防範系統性金融風險
據銀保監會有關負責人介紹，2018年11月，人民銀行會同銀保監會、證監會制定《指導意見》，為對系統重要性銀行進行有效監管，人民銀行會同銀保監會出臺《評估辦法》。《評估辦法》是《指導意見》系列措施的一個細則。
中國政法大學法學院教授劉少軍說，無論是《指導意見》還是《評估辦法》，其最終目的和出發點都在於防範系統性金融風險，有效維護金融體系穩健運行。這也是正在修訂的人民銀行法和商業銀行法在立法宗旨中明確提出的。可以說，防範系統性金融風險，是對包括銀行在內所有金融機構監管出臺的規範性文件或規章的最根本的出發點。人民銀行提出宏觀審慎監管，銀保監會對具體業務事項進行微觀監管，無論何種監管，都是立足防範系統性金融風險實施的監管。
所謂系統重要性金融機構，北京紫華律師事務所銀行刑事業務部主任王帥律師認為，重點在於「系統重要性」。這是指金融機構因規模較大、結構和業務複雜度較高、與其他金融機構關聯性較強，在金融體系中提供難以替代的關鍵服務，一旦發生重大風險事件而無法持續經營，可能對金融體系和實體經濟產生重大不利影響，可能引發系統性風險。具體到系統重要性銀行，也指的是規模大具有重大影響的銀行。
據北京師範大學金融系教授賀力平介紹，相對於規模較大、影響較大的金融機構來說，首先是銀行，其次才是其他金融機構。
銀保監會這位負責人稱，在國際金融危機發生之後，尤其是從2011年起，金融穩定理事會每年發布全球系統重要性銀行名單，並已經形成比較明確的監管政策框架。根據巴塞爾銀行監管委員會發布的框架指引，各國也結合自身實際建立了國內系統重要性銀行監管政策框架。
「巴塞爾銀行監管委員會最先對一些重要國家的大型銀行進行風險評估。早先只有中國銀行被列入全球系統重要性銀行，去年，工農中建交五大行，被列入全球系統重要性銀行。」劉少軍說。
王帥說，根據今年11月國際機構金融穩定委員會（FSB）公布的全球系統重要性銀行名單，我國的四大行均名列其中，而我國的交行、招行、興業銀行、華夏銀行、北京銀行和上海銀行等12家銀行也進入參評範圍。
明確參評機構範圍
《評估辦法》明確，對系統重要性銀行的評估，從明年開始，每年開展一次。
首先是確定參評機構範圍，以表內外資產餘額在所有銀行中排名前三十位的銀行，以及曾於上一年度被評為系統重要性的銀行兩項來確定參評範圍。
劉少軍說，依這樣的要求，基本上前述的12家銀行加國有四大行都是排名前30名的銀行，另外還有3家政策性銀行，以及一些符合資產等要求的金融控股公司等。
其次，在初步確定範圍後，銀保監會確定定量評估指標和評分方法，製作數據收集模板，向參評銀行收集評估所需數據，計算各參評機構系統重要性得分，形成系統重要性銀行的初始名單。
按《評估辦法》要求，得分達到100分的銀行被納入系統重要性銀行初始名單。按系統重要性得分進行分組，實行差異化監管。
各組分界值如下：第一組：100分至299分。第二組：300分至449分。第三組：450分至749分。第四組：750分至1399分。第五組：1400分以上。
按《指導意見》評估指標，主要衡量系統重要性金融機構經營失敗對金融體系和實體經濟的潛在影響，包括機構規模、關聯度、複雜性、可替代性、資產變現指標。《評估辦法》對所謂的規模、關聯度及可替代性等均有明確的衡量標準。
《評估辦法》明確，銀保監會還將結合其他定量和定性分析作出監管判斷，對系統重要性銀行初始名單作出調整，連同得分低於100分的參評銀行與初始名單，一併交於國務院金融穩定發展委員會，經其最終確定後發布30家系統重要性銀行。
制定附加監管要求
賀力平認為，既然是系統重要性銀行，對其要求相較於其他銀行，要更嚴格，同時根據分值不同，分類施策。
根據監管安排，在《評估辦法》發布後，人民銀行將會同銀保監會制定系統重要性銀行附加監管要求。
「對於系統重要性銀行，首先是資本充足率的要求。預計資本充足率最低也要達到10％，甚至11％或12％，而其他銀行，資本充足率只要不低於8％就行。」賀力平說。
在公司治理方面，對系統重要性銀行而言，要在現有治理監管要求基礎上，進一步建立風險覆蓋全面、管理透明有效的治理架構，進一步明確董事會、監事會和高管層的職責權限，並在董事會下設風險管理委員會，負責系統性風險因素，明確係統性風險管理目標，制定風險防控有關措施，督促管理層落實有關工作。
在風險管理方面，要求系統重要性銀行對整體治理、資本、風險和財務等進行全面和持續管控，建立全面風險管理架構，每年制定或更新風險管理計劃並報送人民銀行和銀保監會。而監管機構會定期對系統重要性銀行整體經營情況或個別業務開展風險評估，要求遵守更高的信息披露標準，以及採取其他有助於監測分析機構風險狀況的措施。
監管部門也會採取相應的監管措施，如在日常監管方面，相較其他金融機構要求更多更嚴。銀保監會的日常監管，包括對機構及其業務範圍實行市場準入管理，審查機構高級管理人員任職資格或者任職條件，對機構實施現場檢查和非現場監管，收集機構的相關監管數據，開展風險與合規評估，建立風險監控、評價和預警體系，依法查處違法違規行為等。
另外，還將對其進行壓力測試，根據測試結果，對系統重要性銀行提出額外的監管要求或採取相應監管措施。
責任編輯：方芳
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