編者按 黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，依法治國、依法執政、依法行政是其核心內容。《決定》提出設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，在全社會普遍開展憲法教育，強化國家公職人員的責任感、使命感及榮譽感，弘揚憲法精神，加強憲法實施，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。在此基礎上，深入推進依法行政，加快建設法治政府。在本期「學習貫徹黨的十八屆四中全會精神」專題中，既有權威解讀，也有問題探討，作者分別就如何健全依法決策機制，法治原則與行政裁量之間如何取得平衡，行政組織法如何完善，及國家憲法日的法治意義等相關主題進行評析。
[摘 要] 健全依法決策機制是深入推進依法行政、加快建設法治政府的迫切需要。決策是行政行為的起點，規範決策行為是規範行政權力的重點，也是法治政府建設的前端。行政機關能否做到依法決策，直接體現著其依法行政水平高低，直接決定著政府職能全面正確履行，直接關係到2020年法治政府基本建成目標的實現。
[關鍵詞] 依法決策機制；重大行政決策；法定程序
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
黨的十八屆四中全會作出的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：「健全依法決策機制」「把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。」同時，要求「完善黨委依法決策機制」。我們一定要按照十八屆四中全會的要求，把健全完善依法決策機製作為全面推進依法治國的一項重要任務，認真學習領會好《決定》精神，切實貫徹執行好《決定》部署。
一、充分認識健全依法決策機制的重要意義
（一）健全依法決策機制是深入推進依法行政、加快建設法治政府的迫切需要
決策是行政行為的起點，規範決策行為是規範行政權力的重點，也是法治政府建設的前端。行政機關能否做到依法決策，直接體現著其依法行政水平高低，直接決定著政府職能全面正確履行，直接關係到2020年法治政府基本建成目標的實現。多年來，各級行政機關在推進依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經驗好做法，決策的法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應決策而不決策等問題也比較嚴重，損害了國家利益，侵害了群眾權益，影響了黨和政府形象。深入推進依法行政、加快建設法治政府，迫切需要健全依法決策機制，出臺統一的重大行政決策程序制度，明確重大行政決策事項、主體、權限、程序和責任，著力推動重大改革、重要規劃、重大民生、政府重大投資和建設項目等重點領域決策的法治化，以科學、剛性的決策制度約束規範決策行為，切實提高決策質量，努力控制決策風險，及時糾正違法不當決策，不斷增強政府公信力和執行力。
（二）健全依法決策機制是堅持科學民主依法決策的必然要求
黨的十八大報告提出，「堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序」。科學民主依法決策是決策機制和程序的內核。科學決策，就是要堅持從實際出發，運用科學方法，尊重客觀規律，保證決策符合經濟社會發展的客觀實際和需要。民主決策，就是要堅持民主集中制，貫徹群眾路線，保障人民群眾通過多種途徑參與決策，保證決策符合最大多數人的利益。依法決策，就是要堅持各項決策嚴格遵守憲法和法律規定，保證決策權限合法、程序合法、實體合法。科學決策是目標，民主決策是基礎，依法決策是保障。落實科學民主依法決策，更可靠的還是健全依法決策機制，在總結實踐經驗的基礎上建立一整套完善的決策制度，讓廣大公務員特別是各級黨政領導幹部在實際工作中學習掌握、正確運用、嚴格遵循，讓科學民主依法決策的理念和要求內固於心、外化於行。
（三）健全依法決策機制是維護人民權益、實現公平正義的重要保障
隨著我國經濟社會的快速發展，社會利益日趨多元，社會矛盾高發頻發，社會情緒更加複雜，決策中妥善處理各方利益訴求的挑戰和困難明顯加大，這就要求黨委、政府決策不管是「做蛋糕」，還是「分蛋糕」，都要把維護人民權益和實現公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認同和支持，保證改革發展成果能夠公平惠及人民群眾。要做到這一點，必須健全依法決策機制。科學合理的決策制度，能夠把政府決策與做好群眾工作緊密結合起來，開門讓人民群眾參與決策，公開決策事項、決策依據、決策過程、決策信息、決策結果，真心實意傾聽民意、匯聚民智，實事求是權衡利弊、兼顧各方，保證合理的意見和訴求充分體現到決策之中，真正使人民權益最大化、公平正義法治化。
二、嚴格遵循依法決策機制的法定程序
黨的十八屆四中全會提出「把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序」，這是對健全依法決策機制主要內容提出的明確要求。要通過制定重大行政決策程序法律法規，明確規範五項程序的重點內容和步驟，把重大行政決策納入法治化軌道。
（一）公眾參與
公眾參與是民主決策的重要體現，也是與群眾關係最直接最密切的決策程序。當前，不少行政機關對組織公眾參與活動不積極、不主動，社會輿論對公眾參與政府決策的總體評價也不高。特別是一些地方PX等重化工、核電、垃圾焚燒等大型項目建設，不時陷入「群眾一抵制，項目即下馬」的困境，就和行政決策暗箱操作、與社會公眾沒有進行及時充分有效的溝通互動有關。實踐表明，決策中的公眾參與工作做得越實越細越透，越能夯實決策的社會基礎，越有利於決策後的執行和實施。要把握好社會公眾「我要參與」的訴求和行政機關「我能做到」的限度，堅持「有限事項、多種方式、有據採納、積極推進」。「有限事項」，就是對重大民生決策或者決策中涉及社會公眾切身利益的事項，採取多種方式廣泛聽取社會公眾特別是利害關係人的意見。「多種方式」，就是可以採取座談會、公開徵求意見、聽證會、問卷調查、實地走訪等多種方式方法，深入基層、走近群眾，全面了解切身利益受到影響的各方面群體特別是弱勢群體對決策的意見建議。「有據採納」，就是要把公眾意見作為決策的重要參考，認真研究公眾意見並做好後續處理，合理意見要充分採納，合法訴求要切實解決，對有重大分歧的問題要加強研究論證、反覆協商協調，對公眾意見的採納情況、理由以及政府的取捨意見和考慮要及時公開反饋，這樣即使最終決策不能讓所有人滿意，大部分人也能釋然接受。「穩步推進」，就是首先要把法律法規要求的「規定動作」做實做到位，決不「走過場」，同時積極創造條件，大膽嘗試運用微博、微信等各種創新方式推動公眾參與。
（二）專家論證
專家論證是科學決策的重要體現。科學決策不是要求行政機關工作人員成為事事通、樣樣行的科學家和專門家，而是要具備基本的科學思維，懂得把專業性、技術性問題交給專家，善於組織好專家進行科學論證評估，尊重專家意見，杜絕拍腦袋、憑感覺決策，或者局限於一時一地一事的個人經驗決策。搞好專家論證，必須「選好專家、用好專家、待好專家」。「選好專家」，就是要健全專家遴選機制，打破只選「說行」「說好」的聽話專家的「潛規則」，真正把專業能力、資質、經驗和誠信作為主要遴選標準。遴選時應當注重專業性，兼顧代表性和均衡性，不得選擇有直接利害關係或者可能影響客觀公正論證的專家、專業機構。推動普遍建立決策諮詢論證專家庫，健全專家庫運行管理、誠信考核和退出機制。「用好專家」，就是要為論證提供必要支持，使專家在充分了解政策背景、決策目標等信息的基礎上開展論證工作；建立專家論證公開制度，通過公開機制促使其客觀、獨立、科學、負責地提出論證意見。「待好專家」，就是要提供適當禮遇和合理報酬，給予適度激勵；認真對待論證意見並反饋採納情況，以示充分尊重。
（三）風險評估
世界上不存在有百害而無一利的事物，現實中也不存在只有好處而沒有風險的決策。把風險評估作為決策的法定程序，是防範決策風險、減少決策失誤的重要舉措，能夠保證決策者在全面清醒認識決策負面影響的基礎上進行決策。我國的決策風險評估尚處於起步階段，存在評估機構不夠專業、中立，評估機制不夠完善，評估過程不夠透明等問題。開展決策風險評估，要做到「應評盡評、綜合評估、風險可控」。「應評盡評」，就是對重大決策事項要組織排查主要風險源、風險點，經排查認為存在社會穩定、環境、經濟等風險的，應當按照規定進行風險評估，評估決策實施可能造成的不利影響，以及決策方案的合理性、可行性和可控性。應當進行風險評估而未評估的，一律不得作出決策。「綜合評估」，就是要多方權衡、綜合評判，通過輿情跟蹤、抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式，全面查找風險源、風險點，對決策可能引發的風險進行科學預測、綜合研判，實事求是地確定風險等級，有針對性地提出風險防範措施和化解處置預案。「風險可控」，就是要把風險評估結論作為決策的重要依據，把風險是否可控作為作出決策的重要標準，保證在統籌兼顧的基礎上審慎決策，既不能無視風險亂決策，也不能患得患失不敢決策。在決策過程中，經評估認為大部分群眾有意見、反應特別強烈、可能引發大規模群體性事件的，應當區別情況作出不實施的決策，或者調整決策方案、降低風險等級後再行決策。經評估認為風險可控、可以作出決策的，也要把握好時機，把風險防範和化解處置的責任與措施落實在決策之前，最大限度地減少負面影響，避免造成重大損失或者引發群體性事件。
（四）合法性審查
合法性審查是依法決策的重要保障。隨著依法決策觀念逐漸確立，把出臺規範性文件等政策措施類決策和政府訂立合同等涉法事項交由法制機構進行合法性審查，已成為各地區各部門決策實踐的普遍做法。但也存在著一些問題：如審查的事項範圍有限，尚未覆蓋政府決策各個領域；法制機構的審查力量和能力還比較薄弱，承擔不了更多審查任務；審查把關還不嚴，很多情況下只能「開路條」，不讓「設關卡」。將合法性審查作為決策法定程序，要求法制機構主要從以下方面全面審查決策涉及的法律問題，提出審查意見：一是決策事項是否於法有據，經審查認為不屬於決策機關法定職權範圍的，建議不決策或者按照規定提請有權機關進行審批、依法授權。二是決策程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合規定的，建議補正或者重新履行相關程序。三是決策內容是否依法合規，經審查認為決策方案、備選方案或者風險防範化解處置措施等不符合有關法律、法規、規章及國家政策規定的，建議進行修改。未經合法性審查或者經審查不合法的，不得提交會議討論。
（五）集體討論決定
集體討論決定是民主決策的重要內容。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規定，政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。由此可見，集體討論決定是落實行政首長負責制的必要制度形式，對重大決策事項未經集體討論不得作出決策。集體討論的目的是幫助行政首長更好地了解情況、集思廣益、作出決策。實踐中，重大決策作出前進行集體討論，已成為大多數行政機關的普遍做法。堅持集體討論決定，要求行政機關做到：一是審議形式符合法律規定。重大行政決策應當由政府常務會議、全體會議或者部門領導班子會議討論決定。二是審議過程充分發揚民主。審議過程不能成為會議組成人員的「點頭會」和行政首長的「一言堂」。承辦單位要介紹決策方案及其法律法規政策依據、履行決策法定程序的有關情況、各方面提出的不同意見及研究處理情況等，會議組成人員要充分發表意見。行政首長和其他會議組成人員的意見、會議討論情況和決定應當如實記錄。
三、切實提高各級領導幹部依法決策意識和能力
一個地區黨委、政府能否做到依法決策，關鍵在各級黨政領導幹部。只有切實提高領導幹部依法決策的意識和能力，使其能自覺並善於運用法治思維和法治方式謀劃改革發展穩定各項工作，才能更好地發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，保證依法治國基本方略全面落實。
（一）各級領導幹部要把依法決策貫徹到決策全過程
決策特別是重大決策，事關改革發展穩定大局。違法決策給國家和人民造成的重大損失，對黨和政府公信力造成的嚴重損害，往往用很久的時間功夫也難以挽回。依法決策，不能說起來漂亮、重要，幹起來敷衍、不要，也不能光在合法性審查程序上「貼標籤」，而要在確定議題、研擬方案、協商協調、聽取意見、論證評估、審議決定、貫徹執行、調整糾錯等各個環節都要堅持依法辦事，以切實提高決策質量，保證決策公信力和執行力。毋庸諱言，實踐中還有一些領導幹部把依法決策與改革發展穩定對立起來，認為依法決策會束縛手腳、幹不成事。我們要深刻認識到，隨著依法治國全面推進，法治中國決不應存在「法治窪地」，推動發展更不能靠犧牲法治作為代價。一項政策、一個項目在這個地方、這個部門過不去依法決策的關口，換個地方、換個部門也決不應該過得去。事實證明，通過違反法律規定、突破法律禁區作決策取得一時的政績是不可靠的，也是守不住的，終究要通過糾正失誤、治理環境、維護穩定、甚至嚴懲腐敗等高昂代價來加倍償還。只有堅持依法決策，才能最大程度凝聚社會共識、規範發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。這就要求各級領導幹部一定要認真學習、真正尊崇、帶頭遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律的範圍內活動，努力做到越是工作重要、越是事情緊急、越是矛盾突出，越要自覺堅持依法決策、依法辦事。
（二）積極發揮政府法制機構和法律顧問在重大決策中的作用
黨的十八屆四中全會《決定》指出：「積極推進政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用」。政府法制機構是政府依法行政的參謀、助手和顧問，熟悉政府工作、精通法律知識、地位相對超脫，理應成為保證依法決策的中堅力量。政府法制隊伍力量強了、水平高了，依法決策的水平就能夠上一個新臺階。決策涉及的法律問題廣泛、複雜，有時還需要引入外腦，由政府法制機構組織專家學者、專業律師等法律顧問提供更加專業的法律諮詢論證服務。要解決法制機構力量薄弱的問題，大力加強政府法制機構建設，健全機構設置，明確工作職責，提供履職保障，使法制機構的規格、編制與其承擔的服務依法決策、推進依法行政的職責和任務相適應。要解決法律顧問「聘而不用」「顧而不問」的問題，建立法律顧問的選拔聘用、聯絡協調、工作管理、績效考評、獎勵追責制度。要解決「只壓任務、不給條件」問題，保障政府法制機構和法律顧問參與決策過程相關工作，列席審議決策的相關會議，有充分的時間精力對決策涉及的法律問題進行深入研究論證。要解決審查「走過場」問題，法制機構審查要堅持「不唯上、只唯法」，嚴格依照法律規定進行審查並給出明確意見，承辦部門要根據審查意見研究修改決策方案、補正或者重作決策程序。
（三）建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制
黨的十八屆四中全會《決定》指出：「建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。」責任是法律的生命。責任追究制度不完善、落實不到位，科學民主依法決策制度就是一紙空文。實踐表明，決策失誤是最大的失誤。要堅持有錯必究、有責必問，不論事發時責任人是在崗在任，還是已經升遷、調轉或者離退休，都要一查到底、嚴格追究。要完善責任追究配套制度，實行決策績效評估機制，科學判斷決策失誤；建立決策案卷制度，準確識別責任歸屬；完善決策過錯認定標準和責任追究啟動機制，提高責任追究制度的可操作性。要做到重大決策嚴重失誤原因不查清不放過，責任人不處理不放過，整改措施不落實不放過。 （來源：行政管理改革）